我国智慧养老政策供给、核心议题与趋势展望——基于政策范式的理论视角

□王洛忠，刘亚娜

（1.北京师范大学，北京 100875；2.首都师范大学，北京 100089）

伴随我国人口老龄化的日益深化，养老负担日益沉重，养老问题日趋复杂，为提升养老服务质量，使老年人享受多样化、人性化、个性化、高效化的养老服务，在互联网、物联网、大数据技术成熟与普及的背景下，传统养老服务模式面临模式转型与创新，智慧养老成为推动养老服务变革的重要选择。智慧养老面向企业、政府、公众，承载着养老服务业务支撑、政府监管、用户交流等多种功能，需要全面的政策支持。在智慧养老成为社会关注的热点问题的同时，需要我们反思智慧养老实践、政策发展及存在的问题，为未来优化政策、引导我国老龄事业发展及养老体系健全、推进养老产业的繁荣和发展，提供政策引导和支撑。

一、研究背景及研究方法

（一）研究综述与问题提出

智慧养老的概念界定与理解。与智慧养老类似的概念有智能养老、信息化养老、科技养老、“互联网+”养老、智慧康养等。有学者从技术运用、服务模式相结合以及老年人需求角度定义智慧养老的内涵，主要是指利用信息技术，为老年人提供安全保护、医疗康复、娱乐学习交流等服务；或从系统的角度强调利用信息化、智能化技术，实现全方位养老服务［1］。张泉等人认为企业、行业、政府等主体，利用互联网平台对养老服务资源进行优化配置和使用［2］。本文认为智慧养老是指利用现代化信息技术手段，实现老年人个人与家庭、社区、机构等养老资源的有效对接，实现养老服务的智能化和综合性，提升养老服务的质量、效率与水平。

智慧养老的特点、问题及对策建议。智慧养老是我国化解养老服务资源供需矛盾的可能的方式选择，文献研究主要集中在智慧养老服务发展的必要性和优势、养老服务体系和模式、智慧养老服务内容、服务技术支持和平台管理、服务满意度等［3］；或围绕智慧养老的技术应用和模式创新进行讨论［4］。与传统模式相比，智慧养老能避免养老服务提供方面缺乏便捷性和灵活性等弊端，显著优势在于构建老年人健康、医疗护理、膳食、家政等信息平台，提供需求导向的服务，为政府决策提供数据支持，以规范养老管理和监督。实践层面，国内一些城市智能化、适老化的社区已初现雏形，形成的主要模式有：按照使用智能设备来分，有电话、“一键通”、手机、电视、机器人养老服务等方式；按照提供服务用途分，有位置定位、提醒服务、日间照料、医疗监测、紧急救助、双向通话、代购缴费等服务形式；按照应用场所来分，有智慧居家、智慧医疗、智能机构、智慧城市养老服务等［5］。同时，学者们也关注到智慧养老面临的诸多问题，如个人隐私安全［5］、区域及行业间缺乏有机整合［6］；信息化和智能化程度偏低，智慧养老产业发展不足、缺乏统一标准等。提出需要建立完善的制度体系、扶持智慧产业快速发展、培育专业人才、开展老年人再教育等对策。

综上，已有研究或侧重智慧养老的硬件建设、系统完善等，或从宏观层面分析智慧养老存在的问题、发展思路等，对智慧养老的需求侧状况及供给侧的政策分析较少。为促进智慧养老规范化、系统性和可持续发展，需要加强顶层设计、完善制度体系，建立与智慧养老行业发展相配套的各项具体的服务监督评估、法律保障等规范。2011年《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》提出加快居家养老服务信息系统建设、促进老年用品用具和服务产品开发、推进信息化建设等思路，2012年全国老龄办首次提出“智能化养老”的理念，之后智慧养老的政策密集出台，鼓励支持开展智慧养老的实践探索。本文拟解决以下几个问题：（1）国家“十二五”“十三五”期间围绕智慧养老管理、规范及促进的政策发展状况如何？形成了怎样的话语谱系？突出回应了哪些焦点和重点的现实问题？（2）基于政策范式的理论框架，不同发展时期是否形成了特征鲜明的政策范式?（3）基于我国人口老龄化应对和日趋复杂的养老服务要求，围绕核心议题探讨智慧养老的发展趋势，为未来政策的优化提供对策思路。

（二）研究设计

1.理论基础

政策范式是决策主体的政策思维与政策风格的反映，是近年来公共政策研究中兴起的重要分析方法。政治学家彼得·霍尔认为政策范式是政策制定者习惯在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明了政策目标以及实现这些目标的工具类别，而且还指明了它们需要解决问题的性质［7］。根据彼得·霍尔对政策范式内涵的阐释，可以看出政策范式包含了政策问题、政策目标与政策工具三个基本组成要素。也有学者认为政策范式包含政策问题、政策目标、政策工具与政策话语等四个要素［8］；本研究将政策范式的构成要件概括为政策问题、政策目标、政策工具，以分析智慧养老政策的类型、特征与发展。

2.研究方法

文本选择。政策文本是国家权力机关等政治力量为实现其所在阶级、阶层利益与意志，通过书面的方式确定的努力目标、行动准则以及具体的执行步骤和措施，并通过权威形式发布的具有法律效应的政策文件［9］。本文以2011—2020 年中央层面关于智慧养老的政策为研究对象，以“智慧养老”“智慧健康养老”“互联网+养老”“智能化养老”等为关键词，全文检索北大法宝、中央政府部门网站收集案例。为保证样本的代表性和准确性，基于重要性和相关性原则，逐一阅读政策文献，保证文本与智慧养老问题直接相关，剔除内容相关度不高的文献，经过筛选，最终遴选出政府部门颁发的政策文本37项。

文本分析和扎根理论的研究方法。文本分析是一种将结构主义等形式主义方法与社会科学研究方法相结合的产物，是当前挖掘文本信息的重要方法［10］。扎根理论研究方法是从客观事实出发，将原始材料上升为经验概括［11］。借助QSR NVivo12 软件，对收集的政策文件按政策主体、政策客体、政策议题、政策类型、政策问题、政策目标和政策工具等进行编码，将政策信息进行抽象概念化以此展开分析。

二、智慧养老政策发展历程与话语谱系变迁

政策范式转变往往以政策话语体系的嬗变为标志，政策话语体系是解读政策范式变迁的基础和窗口［12］。“谁得到什么”始终是公共政策的核心议题。

（一）智慧养老政策核心议题及转变

精读2011—2020 年智慧养老政策，运用QSR NVivo12软件对内容进行同类属性编码合并和归纳，概括和界定核心议题的内涵。最终形成13 个主题，156个编码参考点对之开展统计分析（见表1）。

表1 我国智慧养老政策核心议题内容节点分析编码范例表

依据政策文本的语言系统在不同时期呈现出的整体特点，2011年以来我国智慧养老政策大致经历了起步摸索阶段（2011—2014 年）、转折拓展阶段（2015—2016年）、探索发展阶段（2017—2018年）、综合多元阶段（2019年至今）等四个发展阶段。总体来看，智慧养老政策的核心议题围绕机构和社区居家养老展开，强调网络和信息化建设、配套设施建设，创新养老模式。突出表现出智慧养老产业化发展与政府主导两条路径并举的特点。一方面，推进智慧养老产业发展，着力培育和丰富智慧养老产品和服务、技术研发与服务管理；与此同时，政策规范引导与组织实施保障，体现政府主导下加强涉老平台建设（见图1、表2）。

图1 中国智慧养老政策核心议题节点编码数量统计（2011—2020年）

1.智慧养老政策的起步摸索阶段：2011—2014年

在这一阶段，核心议题是将信息技术运用到养老领域。国家开始关注在养老服务的一些领域可以引入信息化技术，提高养老服务水平，但未明确具体的可实施的内容层面，在社区居家养老、机构养老等不同方面逐步开展摸索和尝试。

2011 年9 月《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》提出加快居家养老服务信息系统建设，做好居家养老服务信息平台试点工作；建立老龄信息采集、分析数据平台，健全城乡老年人生活状况跟踪监测系统等。《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（国办发〔2011〕60 号）提出，加强养老服务信息化建设，依托现代技术手段，为老年人提供高效便捷的服务。但是，具体涉及内容不多，仅提到设备和康复辅具产品研发、养老服务专用车配备和信息化建设，以及在养老机构中推广建立老年人基本信息电子档案，建成以网络为支撑的机构信息平台等。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35 号）指出，在居家及机构养老服务层面加强网络信息服务，地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台；探索医疗机构与养老机构合作新模式，为老年人建立健康档案，推进面向养老机构的远程医疗服务试点。2014年《国家发展和改革委员会、中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部等关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》提出，以社区养老为切入点，推进社区信息化建设。《民政部办公厅关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知》（民办函〔2014〕222 号）提出建设养老机构智能养老物联网感知体系及物联网技术标准。

2.智慧养老政策的转折拓展阶段：2015 年—2016年

在这一阶段，核心议题为强化居家和社区养老服务功能，积极开展智慧养老服务。互联网发展日新月异，国家越来越关注到信息技术能对养老服务业的提质增效起到支撑作用，明确提出“智慧养老”，推进“互联网+”的社区居家、机构等养老服务创新，并鼓励社会力量参与，促进养老服务新业态形成。

2015年《民政部、发展改革委、教育部等关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提出，推进养老服务信息化建设，逐步实现对老年人信息的动态管理。支持民间资本运用互联网、物联网、云计算等技术手段，对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给。国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出依托现有互联网资源和社会力量，以社区为基础，搭建养老信息服务网络平台，提供护理看护、健康管理、康复照料等居家养老服务。鼓励养老服务机构应用基于移动互联网的便携式体检、紧急呼叫监控等设备，提高养老服务水平。2016年《民政部、国家发展改革委员会关于印发〈民政事业发展第十三个五年规划〉的通知》，第一次明确在政府文件中提出“智慧养老”的概念，支持企业和机构运用移动互联网、云计算、大数据、物联网等技术手段与养老服务深度融合；推广居家养老服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康管理、物品代购、餐饮递送、服务缴费、康复辅具等适合老年人的服务项目。《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91 号）提出，发展智慧养老服务新业态；支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件（APP）等设计开发。2016 年《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》，又提出实施养老服务信息惠民和养老机构远程医疗合作等试点专项，推进智慧医养护一体化发展。

3.智慧养老政策的探索发展阶段：2017—2018年

这一阶段，核心议题为发展智慧健康养老。“互联网+”发展趋势背景下，政策重点在具体领域寻找着力点，为满足多层次、多样化的健康养老服务需求，加强引导和规范，促进产业转型升级，发展智慧健康养老产业，丰富智慧健康养老产品供给。

2017年，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委制定的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》提出，“加快智慧健康养老产业发展，至2020 年，基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系”。意味着智慧养老已经开始上升到国家战略层面。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》提出老年人的数字资源服务、科技助老等关键词。2017年《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》提出“智能健康和养老”；《国家中医药管理局关于推进中医药健康服务与互联网融合发展的指导意见》推动中医药健康养老信息化、促进智慧健康养老产业发展。2018年又陆续出台《国务院办公厅关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》、民政部印发《“互联网+民政服务”行动计划》等，《工业和信息化部办公厅、民政部办公厅、国家卫生健康委员会办公厅关于开展第二批智慧健康养老应用试点示范的通知》强调为推动智慧健康养老产业发展和应用推广，组织开展智慧健康养老应用试点示范工作。

4.智慧养老政策的综合多元阶段：2019—2020年

这一阶段，核心议题为促进新一代信息技术和智能硬件等产品在养老服务领域深度应用等。加快推进互联网、大数据、人工智能、5G 等信息技术和智能硬件等在技术与服务、社区与机构等多方面深度融合发展与应用，不断满足老年人多样化、多层次的养老需求。

2019年《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出持续推动智慧健康养老产业发展。《国家卫生健康委、民政部、国家发展改革委等关于深入推进医养结合发展的若干意见》强调加强医养结合信息化支撑，推动老年人的健康和养老信息共享、深度开发和合理利用；实施智慧健康养老产业发展行动计划，支持研发智能服务机器人，大力发展智慧健康养老产品和服务。《工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委员会等印发关于促进老年用品产业发展的指导意见的通知》提出加快构建标准体系，推动智能产品应用。

2020年《国务院办公厅印发关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》等文件拓展了开发设计适老智能应用、开展老年人智能技术教育等内容；《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》指出培育智慧养老托育新业态；《住房和城乡建设部等部门关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》提出，积极推进智慧居家社区养老服务，建设智慧养老信息平台、配置智慧养老服务设施、丰富智慧养老服务形式、创新智慧养老产品供给。

（二）智慧养老政策话语谱系

从政策话语谱系构成的主要方面来看，政策类型集中为通知、意见，体现政策效力高、统筹协调力度强。政策主体，指政策颁布的主体。在四个发展阶段国务院、国家发展改革委员会、财政部、民政部、人力资源社会保障部等均颁布了相关政策，总体来看，国务院、民政部、工业和信息化部编码数量最多，不同阶段还有差异化的体现。政策客体，统计来看，“企业”编码数量最多（32 个，占比25.8%），其次是“社区”和“养老机构”（编码数量均为24 个，分别占比20%），还包括医疗机构、街道等其他政策对象（见表2）。

表2 智慧养老政策的发展历程与话语谱系

三、智慧养老政策范式发展与政策优化

（一）智慧养老政策范式

公共政策反映出决策者对政策问题的理解及其政策意图与取向等，由此形成不同的政策范式。由利用新兴技术的初步摸索与尝试，发展为方式与领域的拓展，进而聚焦于健康养老领域的先行先试、从而培育以形成养老新业态（见表3）。

表3 智慧养老政策的政策范式

政策问题，是被列入政策议程的公共问题和社会问题，其建构被视为公共政策运作过程的起点。智慧养老从关注机构、社区、居家养老服务水平提升，发展为推进养老服务业发展、聚焦智慧健康养老产业、促进智慧养老多方面融合。政策目标，是政策制定者意图的文字表达［13］，在公共政策的运作过程中发挥引导作用，是政策执行预期可以达到的目的、要求和结果。政策发展过程中，政策目标从信息化技术运用、便捷养老服务，转变为在互联网发展视域下发展智慧养老服务新业态；丰富智慧健康养老产品供给，满足健康养老服务需求；推进智慧健康养老产业发展，发展智慧居家社区养老服务等。政策工具，是决策者用以实现政策目标的手段和方式。学者们按照不同标准对政策工具进行了分类。罗斯韦尔（Rothwell）和泽贝尔德（Zebveld）关于环境型、供给型和需求型政策工具的划分得到了较为广泛的应用，本文基于该分类考察智慧养老相关政策工具。

1.第一方面是环境型政策工具

环境型政策工具包括：（1）目标规划。以“目标”“计划”等为关键词，为政策提供方向性指导。（2）金融服务。以“担保”“融资”等为关键词，涉及不同筹措资金方式。（3）税收优惠。以“优惠”“减免”等为关键词，体现为间接的辅助性优惠。（4）法规管制。以“法规”“管制”等为关键词，主要涉及评估监管等规范化管理。（5）策略性措施。以“引导”“支持”“鼓励”等为关键词，涉及服务举措推进、规范健全等。

2.第二方面是供给型政策工具

供给型政策工具包括：（1）基础设施建设。以“设施”“平台”“网络”等为关键词，内容涉及建立养老信息网络等。（2）人才培养。以“培训”“研修”等为关键词，主要包括人员教育、培训等。（3）资金投入。以“扶持”“奖励”“补贴”等为关键词，主要体现为政府提供财力支持等。（4）科技信息支持。以“信息”“科技”等为关键词，涉及智慧社区建设、开发和应用数据监测、统计等。

3.第三方面是需求型政策工具

需求型政策工具包括：（1）政府采购。以“政府购买”等为关键词，主要涉及政府购买服务。（2）服务外包。以“社会资本投入”“承包运营”等为关键词，涉及对接企业、鼓励引导社会力量参与服务建设及运营等。（3）贸易管制，以“贸易管制”为关键词，涉及服务交易及监管等。

总体来看，政策工具着力于政府引导与促进智慧养老发展。在四个发展阶段中，“科技信息支持”的编码数及占比均最多，其中，第一阶段重视基础设施建设及目标规划，第二阶段注重服务外包方式的推进及策略性措施，第三、四阶段突出强调基础设施建设、策略性措施及目标规划（见图2）。

图2 我国智慧养老政策工具编码数量统计（2011—2020年）

（二）智慧养老政策发展趋势与政策优化建议

1.智慧养老政策的内容层面：回应养老的本质内涵要求，政策供给应对复杂差异化的养老需求，形成多层次、多元化的完备的服务内容体系

从主要养老方式来看，政策在不同养老服务领域均有体现。社区居家养老层面，发展智慧养老社区，以社区日间照料中心等为依托，构建社区养老服务信息网络和服务平台，利用社区呼叫系统、有线电视网络等多种形式，为社区居家老年人提供综合、便捷、高效的服务；物业、企业和机构等发挥技术优势，配置智慧养老服务设施、运用互联网、物联网等技术创新服务模式，发展老年电子商务及服务，实现社区的智能化管理。机构养老层面，养老机构完善信息化建设和配套设施，加快新技术应用，在养老机构中实现智能化服务与管理。

从养老需求的基本要素来看，政策在不同养老服务层次均有体现。首先，智慧养老应保障老年人基本的安全和健康需求。例如，紧急呼叫、老人实时定位、跌倒自动监测、卧床监测、痴呆老人防走失、安全报警服务等安全监管；又如，自助体检、能力评估、医疗照护等健康管理。其次，利用智能化技术满足老年人对生活服务、社会交往和精神娱乐等高层次的需求，如物品代购、服务缴费、亲情沟通等智能服务。

从智慧养老实现的功能来看，政策在不同养老服务导向上均有体现。智慧养老包括“智慧助老”“智慧孝老”“智慧用老”等多个方面，其中，“智慧助老”是基础，用信息技术等现代科技技术帮助老年人；“智慧孝老”是途径，应用智慧支持实现供老、料老、伴老、敬老；“智慧享老”是根本追求，基于技术和信息的支撑，老年人更好地发挥经验智慧，提高生活质量，实现自立生活。因此，政策要加强引导提高老年人对智能技术的可及性。可以开展专门的面向老年人的智能技术及运用的教育，帮助老年人提高运用智能技术的能力和水平。同时，加强对消费者使用智慧健康养老产品的培训，相关企业加强健康养老设备的适老化设计与开发。

2.智慧养老政策的发展环境与要素支撑方面：整体性视域应对老年人养老问题，健全政策的体系化设计

从政策体系的层次来看，一方面是完善的立法，针对智慧养老服务涉及的行业规范、质量监管、数据产权、标准、共享安全等方面，政府要做好立法。另一方面，还要有顶层的宏观设计与相应配套政策，包括具体的指导、监督、标准、评估、激励、补贴等各项制度，国家政策引导支持，有关部门就相关项目管理模式等完善服务流程规范和评价体系，推动智慧健康养老服务的规范化和标准化；完善多元化资金投入机制，加大财政资金对智慧健康养老的扶持力度，培育养老服务金融体系；政府转变职能、强化服务及多部门间协同共享；积极引导社会资本参与智慧健康养老服务，扩大购买服务范围。

从基本养老保障与养老产业的分野来看，在保障老年人基本养老服务需求的基础上，政府推进智慧养老产业模式的发展与创新，培育面向老年用品和服务的优势企业，拓展适合老年人多样化需求的特色医疗护理、健康服务、休养文化等服务产品和项目。

3.智慧养老政策技术配置层面：政策支持智能化硬件建设，形成完备的可持续的全流程的信息平台和网络

全过程智能技术的运用和完善，不仅关注硬件的平台设施、产品设备的开发等，还需要进行跟踪管理并不断评估、监管，完善后期平台和产品服务。智慧养老技术、信息平台与服务需要集数据信息搜集与处理、业务综合管理与服务、运行维护与反馈等多功能为一体，运行中优化设施与服务配置，规范管理，特别是服务质量监督，在提供综合化、高效益服务供给发展中实现高质量可持续的养老服务。

四、结语

智慧养老要实现可持续发展，切实解决养老困境，提升养老服务质量，政府规范引导与政策跟进创新不可或缺。智慧养老是实现养老服务、技术和管理模式的创新，符合未来康养服务的发展方向，可有效化解人口老龄化带来的诸多问题［14］。智慧养老不仅能有效促进养老服务资源的优化配置，还能促进社会治理方式的改变和创新。智慧养老建设中的政府需要从制度设计、信息管理、标准建立、评估监管、服务供给等各层面提供政策引导与规范，激活社会力量实现标准化、高效化、精细化的养老服务。