山区推进农业服务规模经营的现实困境与对策

寻 舸，王丽茹，刘嘉欣

（中南林业科技大学经济学院，长沙 410004）

中国农业生产性服务业发展迅速，市场规模已超过2 000 亿元。主粮作物耕种收综合机械化率达80%，拥有近10 亿kW 农业动力机械，6 万多个农机服务组织，截至2020 年底，全国农业生产托管面积超过1.07 亿hm2次，有37 万个提供农业生产托管服务的服务组织，全程托管、联耕联种、代耕代种、农业共营等多种服务规模经营形式涌现，农业服务规模经营发展趋势较快，但发展质量和不平衡问题突出[1］。相对于平原地区，山区农业机械化率不足50%，规模经营效益不佳。占全国耕地面积50%，农业总产值60%以上的广大丘陵山区在农业服务规模经营方面滞后于平原地区，导致中国整体农业生产性服务业规模化经营和发展滞后于农业现代化发展水平。从日本、瑞士等典型山区现代农业发展历程看，农业生产性服务的适度规模经营和现代农业技术协调发展是成功经验[2］。从中国山区农业生产服务发展历史看，经历传统的以土地为核心的粗放服务、计划组织的有限范围服务、市场主导的小规模服务等阶段，随着农业生产技术和农业经营方式的变化，必然过渡到内部分工和外部分工协同、市场主导和政府引导结合的以专业化和精细化为特征的服务规模经营阶段[3］。因此，深入研究中国山区农业生产性服务规模经营现状和问题，对于解决农业发展不平衡和提高山区农业综合生产能力具有重要的现实意义。

1 农业服务规模经营方式的选择与实现机制

农业服务规模经营是专业性服务商通过一定生产性服务投入，服务农业全产业链获取农业规模经济收益的农业适度规模经营形式[4］。研究表明，农业服务方式的发展变化具有一定的阶段特征和区域特色[5］。传统粗放式农业服务主要侧重产中阶段性服务，围绕农田灌溉、种收保障、土地肥力等进行，缺乏全产业链服务，对农户的供需满意和利益联结涉及较少，导致农业服务功能难以持续。人民公社时期提供的有计划组织服务，虽在满足全局性和重大性服务方面成效显著，如农田水利设施的普及和公共农具使用与分配等，但带有互助和平均主义色彩的分配机制导致其农业服务质量区域范围有限和内生动能不足。联产承包制后，农户农业生产服务积极性提高，兼业化服务大量涌现，小规模家庭农场和合作农场提供部分机耕、灌溉、植保、子种等共同小规模服务。以小规模技术和粗放分工为特征的分散经营机制导致其服务规模化程度仍难以满足农业生产效率提高和全产业链发展需要。在中国农业服务方式演变进程中，全产业链专业化分工合作和规模经济效应实现方面一直未得到有效解决[6］。

从发展阶段分析，中国农业发展已经进入新的历史时期，农业生产服务技术发展和市场普及化速度很快，农户对农业生产服务需求选择范围和程度前所未有的提高；农业生产要素结构深度调整和农业比较收益提高缓慢，农业服务规模化供给仍存在较大制约。农业服务规模经营的发展是现代农业生产分工深化的结果，一方面是市场化机制下农业要素城乡流动结构变化导致专业化规模化服务弥补农业劳动力数量和质量的不足，另一方面是农业要素收入调整机制反而促使服务规模经营弥补农业比较收益不足。新时期农业生产性服务供给主体的多元化和需求的异质化对农业生产性服务内容和方式提出了更高的要求[7］。农村生产力发展对农业生产服务方式向规模经营方向发展至关重要，同时服务规模经营的实现将促进农业生产力的提高。从现实出发，中国农业服务规模经营既不能走日本、欧洲的高成本小规模经营之路，也不能走美国私有资本土地引导的大规模经营之路，共享协同服务规模经营之路是中国农业服务方式演变和发展的必然选择。

从现实可行性看，共享服务规模经营的实现需要达到符合服务需求意愿基础上的普惠性、降低交易成本基础上的可得性以及供需各方合理的利益联结机制，协同服务规模经营的实现需要各类要素的协同参与和关联产业层面的深化分工合作。因此，基于市场竞争和产业组织理论，实现共享协同服务规模经营要满足需求诱致、要素保障、组织学习和产业协同4 个维度的实现机制。

一是需求诱致机制。消费者对专业化服务需求的反映和组织化表达程度都将引起服务规模经营的变化。影响需求诱致的主要因素包括服务价格、服务预期收益和服务质量等。农户对农业生产服务需求的变化在多大程度上会引起规模化供给，取决于服务需求的归集化程度。诱导农业服务主体产生的主要因素之一是生产性服务的市场容量，扩大市场容量的有效手段是引导连片种植的横向专业化并实现需求组织化[8］。随着小农户的组织化能力提高和参与组织渠道的增加，种养大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业和村社村企合作体等各类农业新型经营主体将农业纵向和横向分工服务需求归集并实现组织化表达，突破农业服务需求约束，并通过组织化谈判增加交易预期。农户分散化和少量需求通过扩大交易密度和增加交易频次等组织化契约和共享需求机制实现规模化需求，降低交易成本，稳定服务购买预期，从而诱导规模化服务供给。

二是要素保障机制。服务规模化供给依赖各类要素数量和质量，其重要性根据不同发展阶段丰缺程度和匹配效率而动态变化。影响要素保障的主要因素包括要素积累、要素比较收益和要素流动性等。农村劳动力流动导致农业人力资本不足，并增加农业劳动力成本，进一步影响农业比较收益，其结果是农村劳动力与农业的关系越来越疏离。通过规模化服务流动取代农业土地流动和农业劳动力流动，是实现农业现代化的一条可取途径，但农业服务规模经营对参与要素的结构和质量要求发生较大变化。相较于传统农业服务要素，现代农业服务规模经营要素更需要熟练掌握农业机械和农业科技设施的劳动力、适应现代专业服务推进的高质量农地、符合服务规模经营资金需求的资本投入等各类要素保障。农机作业服务所面临的交易成本变化对新型农业经营主体从服务需求者向服务供给者转变将产生重要影响，服务供给者将更重视服务要素的可得性和交易成本[9］。技术劳动力、满足规模经营的资金和信息等要素积累和要素合理流动是降低交易成本的主要途径，要素缺失或不均衡都会导致规模经营受限。

三是组织学习机制。随着服务市场发展，零星和分散的小规模服务在竞争机制下会形成分化发展态势，一部分仍停留在小规模阶段，另一部分会扩大规模，形成垄断竞争市场结构。只有内生学习组织能力强和适应行业发展趋势的企业才能进入到规模化经营阶段。随着提供农业生产性服务的专业或兼业个体、农业龙头企业、专业服务企业、专业合作社、公共服务机构的大量出现，农业服务规模经营主体呈现多元化和不断发展的趋势，有利于服务主体的培育和成长。加强新型职业农民培训学习，突破小农户管理和决策能力的约束，能有效降低专业服务合作社的交易成本，促进农业服务规模经营[10］。从短期看，服务要素和经验的积累、学习机制的加强等都将助推实现内部规模经济。从长期看，农业基础设施的改善、行业经营规范的提升等都将有利于实现外部规模经济。从动态角度看，农业服务规模经营主体的成长都是从满足自身服务需求过程中通过干中学机制逐渐发展成为专业服务提供商，并在示范和竞争机制下逐步推动农业服务行业的规模经营。

四是产业协同机制。关联产业参与程度对专业性服务形成规模化供给产生重要影响。农业生产服务从农户兼业化服务形态逐渐演化为行业专业化规模化形态，涉农相关产业的协同推进起到重要作用。影响产业协同的主要因素包括协同组织、协同利益和政府支持等。彭建仿等[11］研究浙江“三位一体”和新希望六和“担保鸡”模式发现，农业社会化服务供应链发展需要龙头企业和协同网络构建，协同响应是农业服务规模经营的关键因素。农业服务规模经营需要围绕农业核心生产行为的大量非核心关联服务产业的协同。如围绕农产品价值实现的市场化服务为核心的规模经营需要弥补市场不足为核心的公益性、社会性服务协同；特色化产业为核心的规模经营需要基础性、灵活性服务协同等。

2 山区推进农业服务规模经营的现实困境

在家庭承包经营和农业劳动力老龄化背景下，山区推进农业服务规模经营是实现农业适度规模经营和带动小农户衔接大市场的重要途径。分散化和细碎化的土地天然条件导致山区土地规模经营成本和风险增加，随着山区特色农业发展和农民返乡回乡创业，农业服务规模经营优势越来越明显。因此，山区推进农业服务规模经营的积极性不断提高，并取得了一定成效，山区主粮作物耕种收综合机械化率不断提高，农业服务项目和方式越来越多。但是山区农业服务还远未达到较优规模经营状态。根据在湖南西部山区和洞庭湖平原地区的调研，从农机专业服务组织的角度看，山区的平均资产规模、农机服务平均收益率分别只有平原地区的50%至60%，山区提供的服务项目相对较少，服务质量也较低。如位于平原地区的益阳赫山区A 农机专业服务提供商，2020 年农机总资产约3 000 万元，营业额1.3 亿，利润960 万元，为水稻生产提供包括育秧、旋耕、机插、肥水管理、病虫草害防治、收割、烘干、存储、销售等9 项服务，其中全程服务的水稻面积733.3 hm2，单项服务面积达5 666.7 hm2，区内建有100 个区域服务站，每个服务站能覆盖333.3 hm2农田服务，农机规模化服务效益明显，农户平均增效35%，接受A 公司全程服务的稻谷品质明显提高，千粒重、饱满度、低含杂率等指标达标度高，其市场售价高于同类稻谷。而位于山区的怀化通道县B 农机专业服务提供商，2020 年农机总资产约600 万元，营业额1 100 万，利润50 万元，为水稻生产提供育秧机收、统防统治、粮食烘干业务，其中全程服务面积不足66.7 hm2，单项服务面积约233.3 hm2，农户平均增效25%，谷物烘干机、各式农耕机械、无人植保机等农机利用效率有待提高。从农机服务行业发展看，山区普遍存在市场化程度不高、各类主体发展不均衡且缺乏协调发展，农机专业大户比重较高、龙头农机专业合作社和农机服务企业比重较低，且带动能力有限。

山区各级政府和农业部门逐渐意识到农业服务规模化经营的重要性，通过各种方式大力推进农业服务规模化经营，但存在一些现实困境。

一是服务需求的分散化和需求主体组织化能力不足。山区农业服务需求具有多样化和分散化特点，土地的破碎化和经营多样化导致其服务需求从服务内容和服务时间上呈现割裂，其生产服务环节风险异质性比平原地区要大，农户风险识别和规避对其服务环节采纳的影响较大[12］。现有的小农户组织化能力有限，导致其聚合服务需求的组织和谈判能力不高，大大降低山区需求诱致规模经营的可能性和程度，不利于农业社会化服务的普惠性[13］。如怀化山区通道县土地分散且细碎化严重，全县耕地1.74 万hm2，人 均760 m2，园 土2 040 hm2，人 均86.7 m2，林地18.51 万hm2，人均8 046.7 m2，牧草地1 966.7 hm2，人均86.7 m2，未利用土地9 580 hm2，人均413.3 m2。乡镇6.67 hm2以上连片土地很少，且部分水田分布在较陡坡地上，难以实现土地集约经营。通道县农业生产性服务规模有限，服务结构不合理，部分农户受限于农业经营的过度分散化很难接受到现代农业服务。以该县农村人口最多（2.76 万人）的万佛山镇为例，辖区面积413 km2，耕地1 800 hm2，林地3.47 万hm2，辖19 个行政村。现有市级以上龙头企业5 家，农民专业合作社134 家、家庭农场6 个、种养大户62 户。主导产业主要为蔬菜、中药材、花卉苗木、兔养殖等，规模普遍不大，品牌效应和带动能力有限，主粮作物农业机械化率最高的村达70%，最差的村不足40%，特色产业农业规模服务更是难以普及推广。根据对机械化作业环境较差乡村的调查，90%的农户对机械化服务需求强烈，但难以形成规模需求，部分地势复杂的地域还沿用传统人畜的老方式。如该县普及率较高的无人机植保服务在较偏远的山区农户中需求较强，但由于服务范围和频次难以协调导致其需求规模不能满足农机服务组织的最低服务门槛，还停留在传统人力作业阶段。

二是专业化服务要素的可得性和培育能力不足。山区产业发展滞后、城镇化水平不高，劳动力外流严重，现代农业发展需要的高素质专业化服务劳动力难以得到保障，服务规模经营要素协同能力和培育能力不足。调研发现，湖南怀化山区的农机专业合作社普遍存在现代农机操作手、无人机操作手等农业技术服务人才严重不足。如通道春香苗木机械合作社在中药材钩藤初加工机械设备研发、虫茶产品的专业检测和认证等方面的能力还处于初级阶段，机械操作人员短缺且效率较低，初加工机械操作人员和虫茶生产服务人员大多60 岁以上，中药材粗加工的农机服务规模仅能满足专业合作社66.7 hm2的需求，其服务规模一定程度制约了钩藤中药材产业的发展。山区高标准农田建设和宜机化基础设施改造等远滞后于现代农机作业需求。在怀化山区的坡改梯、机耕道和竹林低改等项目建设中，部分山区农田改造不适应新型农机作业要求，机道水渠与新农人设计不对称，进水口不对称，造成机械磨损严重，影响机械的安全性，产量跟不上，影响种粮的积极性；竹林低改项目难以满足林业生产服务要求等。社会资本对农业服务业投入的积极性不高。山区农业项目存在较大投资风险且投资周期长，难以引起社会资本的持续进入。据统计，湖南农业风险投资80%主要集中在长株潭地区、城市近郊县区，山区不足20%，山区农业的生态溢出机制难以实现社会资本投入难以形成良性循环。调查发现，北大未名集团在怀化通道投资的北大未名生物科技园、中药材种植及加工、康养旅游等项目，由于建设用地、配套政策和人才引进等问题导致相关工作进展较慢。

三是农业专业化服务组织内生动能不足，服务的范围经济和聚集效应难以实现。山区农业服务内容细分复杂，同时存在主粮作物、林果业、畜牧业、蔬菜等特色农业，横向专业化分工大多处于粗放阶段，特色产业连片经营规模较小，提供共享服务的资产成本和交易成本较高，提供专业化细分农业服务项目的主体往往仅能满足自身发展需求，很难提供较大范围的特色专业化服务[14］。在怀化推行的“五园”（果园、茶园、药材园、菜园、花木园）机械化服务中，调查发现，经济作物与水稻、油茶全程机械化水平差距仍较大，如麻阳的冰糖橙种植达1.73 万hm2，但在采摘和粗精加工等环节采用规模化机械服务的比重不足15%，洪江的中药材种植达0.47 万hm2，但在采收和粗加工环节的规模化机械服务的比重不足12%。普遍反映现有特色经济作物的机械化服务存在灵活性不足、农机农艺融合度不高、个性化服务缺乏等问题。山区已有的农业生产服务组织的要素聚集能力和内生发展动能缺乏，学习机制不足限制内部规模经济效应实现[15］。调查发现，怀化通道独峰农业开发有限公司在粮食烘干生产线改造、适应山区复杂地形条件农机改造和无人机植保流程创新等方面进行了创新工作，但由于农业生产服务研发费用较高、农业技术人员比重小，核心技术人员除了技术工作外还要兼顾农产品销售等问题，这些服务创新难以规模化推广。现有农技服务人员的学习培训投入相对有限，这些都制约公司发展。城镇化和服务基础设施滞后导致外部规模经济难以实现，开展跨区作业服务存在诸多制约因素[16］。如位于湘、桂、黔3 省交界的播阳镇农丰农机专业合作社，离中心城镇的距离较远，且交通基础设施条件有限，在该镇为173.3 hm2水稻提供全程机械化服务，同时也在贵州黎坪洪州镇和靖州县等地开展一些跨区服务，但其服务规模较小且不稳定。主要原因在于跨区作业需要的交通基础设施、农机维修保养和相关协调难以保障。对怀化农业生产性服务补贴的调研发现，现有主粮生产补贴力度在增加，但在补贴类型和补贴精准细化方面还不能满足服务规模经营的要求，对规模经营考虑不足。如社会化服务补贴不足、农机质量补贴的差异化程度不高、新型农机补贴受国家补贴目录限制等。农业服务主体对补贴效能感受降低，影响其扩大规模经营的积极性。

四是产业协同滞后和外部有效分工不足。山区农业机械推广主要还是集中在产中领域，产前和产后的服务和机械化水平仍不足。怀化市的“五园”机械化生产实用人才培训会和山地农机操作竞赛等主要还是侧重产中领域，而针对产前的良种开发、农艺创新和农机服务融合的推广不足。麻阳县的冰糖橙产值达到16.7 亿，鲜果销售比率达80%，精深加工比重不足20%，产后的销售和品牌服务不足导致冰糖橙产业发展后劲乏力。山区财政金融保险等政策与农业服务业发展政策的配套和协调不足。如怀化现有农商行、邮储银行等推出的农民合作社贷款、“公司+基地+农户”贷款、创业贷等，贷款的评估标准和担保要求高，流程较繁杂，农机专业合作社难以得到金融支持，其购买机械、建设机库、硬化场地、办公场所等一次性投入，扩大服务范围和区域需要更多投入，自有资金和财政补贴难以满足需要，现有保险承保对象主要是农机本身，而对农机服务过程中产生的风险缺乏针对保险产品和服务，这成为制约服务规模经营的重要因素[17］。调研怀化会同一家竹木资源综合开发利用企业发现，其竹林索道运输服务、竹木废弃物资源化利用、竹笋加工等生产性服务都在开展，但仅限于公司自己流转的山林和部分县域内乡镇，开展跨区服务难度很大，主要是因为国土资源、农林科技、农村环保、农村金融等部门缺乏统筹规划和综合协调，相关政策各自为政，部门缺乏协同，导致其林业生产服务难以推进。

3 山区推进农业共享协同服务规模经营的对策与建议

提高山区农业服务需求组织化能力。要发挥各类农村微观主体的积极作用，在尊重农户需求意愿基础上，通过龙头企业、村委会和合作社等订立服务需求项目清单和服务合同，增强小农户衔接市场的谈判能力[18］。可以采取土地预流转和农业服务项目预清单等方式，进一步明确小农户对服务规模经营的预期，提高农业共享服务的普惠性。如湖北省武汉市新洲区出台的《农业生产社会化服务项目实施方案》围绕烘干仓储、统防统治等环节面向全区遴选承接试点项目的服务组织，通过需求规模化大大提高农业服务规模经营范围。充分利用大数据技术，建立县乡村三级农业生产服务项目动态数据库，并实时发布相关供求信息。如山西省吕梁山区实施的“农业五库两平台一基金”项目，将农户基础资料、农资服务、加工服务、种植加工营销管理专家服务和用户需求等汇集成五库，通过大数据平台、农产品购销网络平台以及农业产业发展基金，赋能助力农业产业升级。贵州省铜仁市探索建立农业大数据平台，推动农业专业服务供需精准化对接和农业服务行业之间高效衔接，强化数字赋能农业生产性服务机制。

加强山区农业服务的要素保障和培育。针对山区农业服务规模经营需要的人才、土地和资金，政府要从要素聚集功能、要素匹配效率和要素收入分配等角度考虑制定农业专业服务要素保障和培育措施[19］。实施山区农业专业服务人才培养工程，加强跨区域服务人才的交流与合作。浙江省出台《关于推进农业机械化和农机装备产业高质量发展的实施意见》中提出培育农业专业技术服务人才，加大山区新型农机服务人才的培养力度。浙江丽水、衢州等地专门出台农业专业人才定向培养、农业专业人才基金、农业服务人才交流和合作等政策。建立和完善连片山区农业服务要素大市场，明确和保障农业服务用地，对小型梯田和坡地等实施生态整改，以满足现代农机作业服务要求。金融和保险部门要围绕规模经营的资金需求和多元化风险等专门研究提供满足农业服务需要的金融保险产品和服务，加大政策性金融和保险补贴力度，确保降低山区农业服务规模经营融资成本和增强抗风险能力。

鼓励和支持山区各类新型农业服务规模经营主体发展。首先，对山区现有农业服务经营主体根据山区区位地理条件实施精准服务部门和项目扶持与倾斜政策。贵州省出台《关于加快推进现代山地特色高效农业发展的意见》专门针对各类现代农业服务项目和主体根据建设情况优先安排用地指标，加大对服务规模经营和社会化专业化服务环节的精准细化补贴力度。其次，鼓励山区各类服务经营主体加大人力资本投入，强化学习机制，实现内部规模经济效应。全国农业行业职业技能大赛选拔出一大批农机化高技能人才，尤其是山区农业服务人才的参与，大大提高了其学习能力和示范效应。怀化溆浦县农丰农机合作社和万友农业机械专业合作社2 名代表组成的怀化市代表队，获得水稻机插秧比赛二等奖。这2 名社员通过传帮带和干中学带动十几名农机高技能人才参赛，取得较好成绩。最后，支持山区农业服务经营主体与社会化专业服务主体合作提供规模服务。如山东省推进以林果经济作物托管为主的山区农业服务托管项目招标中存在高质量托管主体不足，《山东省2020 年农业生产托管服务项目实施指导意见》提出建立县域农业生产社会化服务主体名录库，支持农村集体经济组织、供销合作社、专业服务公司、服务型农民合作社和家庭农场等作为项目服务主体，优先选择社会化服务组织、农民合作社和家庭农场等服务主体联合实施托管项目。

促进山区服务规模经营的产业协同发展。成立跨行业和跨区域的山区农业生产性服务业协调发展机构，协同研究连片山区生产性服务共性需求和基础性项目联合供给并出台相关政策。如四川省通过“农业共营制”推进山区农业服务社会化，针对连片山区存在的经营成本和政策的不稳定预期，政府在农业科技、农村金融、农业品牌、公益性农业综合服务等方面积极协同构建跨行业跨区域农业综合服务体系，取得较好成效。支持山区农业生产性服务行业协会和农业生产服务合作社的发展，科学规划和协调农业科技服务、农业金融保险、农业市场营销和农业生产等行业的相关政策法规和数据信息共享，构建“市场主导、协同分工、利益共享”的农业服务规模经营联合体。如三峡库区农业生产服务规模经营逐渐形成的抱团发展型、复合型、平台型和拓展型等不同类型的协同供给模式，在解决高成本、低效率和单兵作战的供给困境方面取得了较好成效[20］。