减税降费背景下甘肃省财政可持续发展测度研究

李永海， 何嘉欣， 董鹏梅

一、引言

“十三五”期间，我国新增减税降费规模超过7.6万亿元。[1]在我国经济增速很快但很多地方政府财政收入增速放缓的前提下，研究地方财政的可持续发展问题，具有非常重要的理论意义和现实意义。从理论层面看，减税降费背景下的地方财政可持续发展，是实现国家和地区治理现代化的有效途径，对国家和地区经济健康平稳发展及其治理能力的提升都有重大意义。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。“十四五”规划提出“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”[2]。从经济社会视角研究减税降费背景下地方政府财政可持续发展能力具有重要的学术价值。从应用层面看，一方面，研究减税降费背景下甘肃省财政可持续发展是破解当前甘肃省财政困难局面的必然要求和现实诉求。2020年，甘肃省积极配合国家减税降费政策。税务部门认真落实阶段性减免税收与降低企业社保费用政策，合理减轻企业负担，全年减税降费超180亿元。[3]但与此同时，甘肃省财政收支差距在不断加大。2020年,甘肃省一般公共预算收入874.5亿元，一般公共预算支出4 154.9亿元，财政收支差额从2016年的2 365.9亿元上升到2020年的3 280.4亿元。[4]另一方面，研究减税降费背景下甘肃省财政的可持续发展问题是分析研判甘肃省财政未来发展趋势的需要。

二、减税降费背景下构建地方财政可持续发展指标体系的意义

减税降费与财政可持续的相关研究文献主要涉及三方面内容。杨灿明提出减税降费不仅可以减轻企业税负，恢复市场活力，而且能有效促进财税体制改革，以财税体制改革为减税降费提供更广阔的空间。[5]张东玲等认为一个国家作为一个经济实体，财政可持续是实现经济可持续的必要条件。[6]李建军等发现在一定制度约束下，政府财政收支在受到外部冲击时能够较好地应对，使财政达到均衡状态即为财政的可持续性。[7]孙亮认为，减税降费是“降成本”的重要举措，随着财政收入增长进入新常态，财政可持续发展面临较大挑战。[8]已有研究成果对财政可持续发展问题的研究大多集中于全国层面的宏观分析和个别地区的省域分析，针对西部地区的财政可持续发展问题的研究相对较少。构建地方财政可持续发展指标体系具有重要意义。

其一，构建地方财政可持续发展指标体系有助于衡量甘肃省财政可持续发展能力，这对于防范化解财政风险具有参考价值。“营改增”后，地方财政新增税源匮乏，减税降费造成财政收入的下降具有长期性。新冠肺炎疫情的冲击，又增加了地方财政风险。2016～2020年，甘肃省地方债务逐年增长，总体债务由2016年的1 778亿元增长到2020年的3 933亿元，2020年是2016年的2.2倍。[9]可见，在减税降费背景下近几年甘肃省地方债务压力在持续增大。

其二，有助于准确分析减税降费政策对甘肃省财政收支可持续发展的影响。甘肃省作为欠发达的省份，财政困难程度不言而喻。2016～2020年，甘肃省财政自给率整体呈下降趋势，从2016年的25%下降到2020年的21%，下降了4个百分点。地方财政收入的减少进一步增大了地方财政收支缺口。[4]构建地方财政可持续发展指标体系有利于进一步了解，在减税降费政策背景下，甘肃省财政可持续发展能力的现状、动态变化以及未来趋势。

其三，有助于分析减税降费背景下甘肃省地区经济可持续发展的差异性。由于各市(州)经济发展水平以及产业结构不同，减税降费政策带来的影响也存在差异。企业享受减税带来的“红利”的多少因不同产业适用不同优惠政策而不尽相同，产业结构的不同导致减税降费政策对财政可持续发展能力的影响会有所差异。研究差异的大小需构建地方财政可持续发展指标体系进行测度。

三、甘肃省财政可持续发展指标体系的构建及测算

(一)指标的选取

财政可持续发展，具有复杂性和动态性。刘富华、吴近平从经济发展、财政收入、财政支出、地方债务四个方面选取指标构建地方财政可持续发展综合评价体系，较为全面地评估了西部A地区县级财政的财政可持续发展状况。[10]张新平建立的财政可持续发展指标体系还包括社会保障、税收能力和资源开发与利用等指标。[11]本文借鉴相关研究，选取了11个二级指标(见表1)研究2016～2020年甘肃省14个市(州)的财政可持续发展情况。

表1 甘肃省财政可持续发展指标

经济发展可持续指标。在经济发展可持续方面，主要选择了以下3个关键的二级指标：人均GDP、地区GDP增速和第二产业占地区GDP比重。人均GDP和地区GDP增速通常用来衡量地区经济发展水平及趋势，第二产业占地区GDP比重反映产业结构情况。一般而言，市(州)的经济发展良好，其财政应对风险挑战的能力也相对会更强。该指标为正向指标。

财政收入可持续指标。地方财力由人均一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本预算收入和社会保险基金收入之和表示，反映地方政府间较为真实的财力水平。本文用人均一般公共预算收入、人均地方财力、财政收入质量3个指标反映甘肃省各市(州)的财政收入可持续发展能力，其中财政收入质量能够反映出财政收入来源的规范性。财政实力越强，财政可持续发展能力就越强。该指标为正向指标。

财政支出可持续指标。本文用3个二级指标来反映市(州)的财政支出结构：人均一般预算支出指标反映地方政府支出水平；债务付息支出占一般公共预算支出比重指标反映债务情况；社会保障和就业支出占一般公共预算支出比重指标反映民生保障水平。由于财政支出不断扩大会造成财政入不敷出，财政压力加剧，地方财政抗风险能力相对减弱，故该指标为负向指标。

政府债务可持续指标。本文用负债率(当年年末债务余额/当年GDP)衡量经济总规模对于政府债务的承载能力，人均债务余额反映政府债务风险情况。债务风险问题是地方财政可持续发展的风险点之一，该指标为负向指标。

(二)数据来源

文中甘肃省14个市(州)2016～2020年的财政收支、经济增长和地方债务数据，主要来源于《甘肃发展年鉴》、甘肃省财政厅以及各市(州)财政局网站。

(三)数据处理及测算方法

鉴于各二级指标之间绝对数与相对数相互交叉，不能直接计算，需通过处理使其处于同一维度。因此，首先对数据进行标准化处理，使各个指标具有可比性。熵值法通过计算熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，该指标对综合评价的影响越大，被广泛用于指标权重的计算。本文采取熵值法计算指标权重，得出甘肃省各市(州)2016～2020年各个年度的财政可持续发展指数。为更好地进行比较，将(7)式中各市(州)财政可持续发展指数乘100，使其值介于0～100。

具体步骤如下：

第一步，将数据进行无量纲化处理。按照指标对于财政可持续的影响分为正向指标和负向指标。

对于正向指标采用如下公式：

(1)

对于负向指标采用如下公式：

(2)

第二步，计算第j项指标下第i个市(州)占该指标的比重：

(3)

第三步，计算第j项指标的熵值：

(4)

第四步，计算信息熵冗余度(差异系数)：

dj=1-ej(j=1,2,…m)

(5)

第五步，计算各项指标的权重：

(6)

第六步，计算财政可持续发展指数：

(7)

四、测算结果分析

按照上述步骤，计算出甘肃省各市(州)的财政可持续发展指数。计算结果见表2。

表2 甘肃省各市(州)2016～2020年财政可持续发展指数

在减税降费背景下，甘肃省财政可持续发展指数整体上呈现出下降趋势。2016～2020年间，甘肃省财政可持续发展平均指数最高值为39.45，最低值为36.47。各市(州)的地方财政可持续发展能力存在明显差距。其中，嘉峪关市经济发展增速、财政发展良好，其财政收入质量、人均GDP等相关指标均排名全省第一。2020年，嘉峪关市财政可持续发展指数最高，达到87.84；临夏回族自治州(临夏州)的财政可持续发展指数最低，为19.47。嘉峪关市的财政可持续发展指数是临夏州的4.51倍。

2020年，各市(州)财政可持续发展指数差异性特征明显。其中，兰州、白银和张掖3市的2020年财政可持续发展指数较2016年下降幅度较大，均超过10个点。2020年财政可持续发展指数较2016年有所提高的只有金昌、嘉峪关、甘南州和临夏州4个市(州)，分别高出了8.24、4.73、2.70和0.05。2020年，金昌、嘉峪关两市经济恢复速度快，财政收入增速快，负债率低，财政可持续发展指数与2019年相比保持相对稳定。

2016～2020年甘肃省财政可持续发展平均指数为38.43，财政可持续发展平均指数高于全省平均指数的仅有兰州、嘉峪关、金昌和酒泉4个市，见图1。定西、陇南、甘南州和临夏州的财政可持续发展平均指数低于全省平均指数达10个点之多，财政可持续发展能力在全省层面相对较弱。全省14个市(州)中，嘉峪关、兰州、金昌和酒泉4市财政可持续发展指数全省排名靠前，处于第一梯队；庆阳、张掖、武威、天水、白银和平凉等地财政可持续发展指数全省排名居中，处于第二梯队；定西、陇南、甘南州和临夏州等地财政可持续发展指数全省排名靠后，处于第三梯队。

图1 甘肃省各市(州)2016～2020年财政可持续发展平均指数

五、结论与对策建议

本文运用熵值法，测算了2016～2020年甘肃省各市(州)的财政可持续发展指数，并得出以下结论：一是甘肃省财政可持续发展指数呈下降趋势。甘肃省财政未来面对的困难程度将进一步加大，财政形势严峻。二是甘肃省各市(州)财政可持续发展能力差异较大。财政可持续发展平均指数最高的嘉峪关市是平均指数最低的临夏市的4.51倍。三是甘肃省在财政可持续发展能力提升方面具有上升空间。基于上述结论，本文提出以下政策建议。

(一)进一步提升甘肃省财政收入质量

财政收入质量的提高，有助于提升各市(州)的财政可持续发展能力，也有利于增强财政收入的规范性。其一，立足新发展阶段培育高质量的税源。产业繁荣发展是培育高质量税源的必要环节。甘肃省能源、矿产、文化、旅游、农业等资源富集，因此要通过整合资源，加快培育特色优势产业和战略性新兴产业，为培育高质量税源提供有效支撑。其二，培育高质量税源离不开政府的支持与引导。甘肃省各级政府要积极落实减税降费政策，激发市场活力，打造良好的营商环境，为构建现代产业体系以及推动省内财政收入质量进一步提高保驾护航。

(二)开源节流，优化甘肃省财政支出结构

从财政收入来看，要提高省内经济增速，广开财源。在新发展格局下，进一步挖掘省内消费潜力，丰富财政收入来源。从财政支出来看，甘肃省各级政府应结合自身财力情况，根据预算合理安排财政支出规模，严格落实过紧日子的要求，控制一般性支出，量入为出。优化财政支出结构，甘肃省政府应改变传统“基数+增长”预算编制模式，打破支出结构固化格局。应严格控制非重点、竞争性领域财政投入，大力压减非刚性、非必要支出，进一步压缩三公经费支出。但应进一步扩大全省教育、卫生、社会保障和就业等方面的支出，加强民生保障。

(三)着力防范甘肃省地方债务风险

防范债务风险是增强甘肃省财政可持续发展能力的重要举措。其一，要不断完善甘肃省地方债务管理机制，开好前门，建立健全规范的政府举债机制，防范化解债务风险。其二，要严堵后门，省级政府要合理管控新债的增加，合理把握专项债的发行规模，坚决禁止违法违规举债，遏制隐性债务增加。严格执行政府债务限额管理，优化新增债券资金投向，完善政府债务常态化监测和风险评估机制，加强对甘肃省政府债务和中长期支出事项的管理，牢牢守住债务风险的红线。

(四)深化甘肃省财政管理体制改革

进一步优化甘肃省财政分配关系，充分调动省以下各级政府的积极性，推动建立权责清晰、财力匹配的省与市(州)的财政管理体制。其一，要清晰划分并严格落实省与市县财政事权和支出责任划分改革方案，进一步明确省与市县政府事权和支出责任，减少共同事权，给基层政府纾困。其二，要完善省对市县转移支付制度，提高一般性转移支付比重，清理整合专项转移制度。规范省级分享税收收入增量管理，优化完善转移支付方式，建立转移支付奖补制度，发挥奖补政策的激励导向作用。其三，统筹全省经济发展，推动财力下沉，积极支持县域经济的发展。