数字化转型如何助推城市敏捷治理？——基于S 市X 区“两网融合”建设的案例研究*

容 志（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

一、问题提出

人类历史上从未像今天这样关注和依赖城市的繁荣发展。一方面，城市提供了更好的公共基础设施，提高了医疗卫生条件，建立了社会保障体系，城市让人类的生活更加富有、智慧、绿色、健康和幸福［1］；另一方面，人口膨胀、环境恶化、交通拥堵、人口老龄化等“城市病”日趋严重，极端气候变化、大规模疫情等风险灾害威胁着人们的生命安全和生活质量。在日趋复杂化、碎片化和不确定的环境中，传统治理模式难以适应诸多挑战，城市治理面临重大而深刻的变革。敏捷治理（Agile Governance）既是一种更强调弹性、包容性和回应性的治理形态，也是适应日益多元的社会公众诉求和社会发展需求、提升社会治理水平的方法和手段。在复杂、快速变化的现代城市情境中，敏捷治理因其以公众需求为核心的理念和高效能动的组织能力，更能增强公共部门的回应性，促进各方利益平衡，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。可以说，敏捷治理已经成为新时代城市健康发展以及城市化顺利推进的必然趋势和要求。

敏捷理念和方法最早诞生于20 世纪90 年代的软件开发领域。针对传统线性模式无法适应多元用户、海量业务和变化任务等新环境的不足，工程师和专家们提出了包括四种价值和十二条原则在内的《敏捷宣言》及敏捷方法［2］。很快，这些理念和方法被引入公共管理领域，希冀以此提高现代政府应对治理挑战的能力。目前，相关研究还刚刚起步，处于理念引介、内涵分析和框架建构阶段。关于敏捷治理的发展路径，也主要集中于从内外环境视角［3］、治理体系视角［4］、过程结构视角［5］等维度分析敏捷治理的实现机制，却较少涉及数字化转型对敏捷治理的影响问题。事实上，在数字时代背景下，人工智能、区块链、物联网等前沿科技正在迅速改变人类社会，促进新的工作方式和城市运行形态的产生，推动城市数字化转型已成为城市发展的必然趋势。有研究表明，数智技术在公共部门的广泛运用不仅提高了办事效率，更可能对组织形态、工作流程和内部结构产生深远的影响［6］。当然，新兴技术的运用并不等于敏捷治理。例如，澳大利亚政府在数字化转型过程中采用算法、人脸识别等技术确定公民是否受领福利和评估福利水平，不仅未达到预计的效果，反而因为决策不透明而降低了公民信任度和满意度，显然就不是真正的敏捷治理［7］。因此，数字化转型与城市敏捷治理是什么关系？数字化转型在何种情形下才能真正促进城市敏捷治理？数字化转型促进城市敏捷治理的内在机制是什么？回答这些问题，不论是对理解城市数字化转型还是促进敏捷治理都具有重要意义和价值。

本文首先对数字化转型和敏捷治理的有关文献进行综述，并在现有研究基础上构建数字化转型助推城市敏捷治理新的分析框架，该框架突出了“灵敏感知—快捷响应—协调平衡”等三种机制，以及每种机制中“政府理念—政府能力—政府流程”等三个方面影响因素的内涵和作用。然后，运用这一框架对S市X 区“两网融合”建设案例进行深入分析，进一步揭示数字化转型助推城市敏捷治理的内在路径和逻辑。最后，对研究发现进行总结，并对后续研究空间进行展望。

二、文献述评

在软件工程领域，瀑布模型（Water Fall）是最成熟且一直占据重要地位的开发模型。该模型将软件生命周期分为项目计划、需求分析、软件设计、软件实现、软件测试、运行和维护等六个步骤，规定了它们自上而下、相互衔接的固定次序，如同瀑布流水，逐级下落［8］。由于其结构化、系统化的特征符合工业化时代管理逻辑，这一模型已经深深影响到项目开发、教育管理、城市管理等众多领域，成为一种普遍运用的工作模式和体系。例如，大多数市政工程的设计建造都会遵循“制定规划、需求分析、工程设计、验收测试、运行维护、总结反馈”这样的流程和逻辑，但是面对利益相关方日益多元、环境快速多变、网络关系错综复杂的情境，瀑布模型过于规范化、程式化甚至封闭性、僵化性的弊端便逐步突显。敏捷方法和敏捷治理的提出正是针对瀑布模型及其背后思维范式的不足和问题。

（一）敏捷治理的内涵与作用

1.敏捷治理的内涵。目前，学术界对敏捷治理内涵的界定非常多样。学者们将敏捷治理定义为一种战略机制［9］、手段［10］、能力［11］、管理责任［12］，或是一种新的治理形式、决策过程，实质上都是将敏捷治理视为手段或工具。2018 年，世界经济论坛年会将敏捷治理定义为一套具有柔韧性、流动性、适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本以及具有包容性和持续性的决策过程，重点强调敏捷治理的灵活性、适应性和可持续性［13］。敏捷治理是指组织领导者以实现公共价值为目标，通过快捷、灵敏、高效的方式适应不断变化的内外部环境和公众需求的决策过程，旨在回应公众诉求以推动经济社会发展。伴随治理理念和治理工具的不断发展，敏捷治理已逐步发展成为一种治理领域所必需的工具，它能够发挥什么样的作用以及为组织带来什么样的影响成为学者们关注的话题。

2.敏捷治理的作用。其一，推动组织文化变革。敏捷治理被视为一种嵌入正式工作群体和结构中的一整套新的惯例和流程，被视为助推组织行为向更高层次适应组织文化和合作方法发展的一种途径［14］。通过将敏捷方法运用到组织中，可以实现组织结构和组织文化的变革，重塑组织结构，从而更加有效地实施管理［15］。敏捷治理强调负责任的个人判断力，而不是官僚程序；强调持续的自我反思学习过程，并且增加关于新流程和服务的程序以及需求的知识，这也意味着更加关注公众需求，特别是关注如何以有效的方式应对不断变化的公共需求。这些特质引发了强调控制的传统科层制的组织文化变革。

其二，推动组织效率提升。敏捷作为项目规划和执行的方法，解决了许多传统项目规划方法的问题，将敏捷方法运用至项目管理中，有利于提升项目规划和执行的成功率［16］。敏捷治理最大限度地缩小了新型商业模式创新步伐与发展新兴技术的特定风险治理步伐之间的差距，为组织节省大量成本，带来更多效益，提升了组织的绩效［17］，这在一定程度上推动了公共价值的共同创造［18］。此外，敏捷治理还驱动跨部门合作，强调跨部门的合作与资源共享，强调通过内外动力的双向驱动，推动部门走出“信息孤岛”［15］，进而实现组织运行效率的提升。

其三，提高组织竞争优势。敏捷治理作为一种新兴治理手段在很大程度上弥补了传统管理方式的不足，强调在复杂多变的环境中能够对问题进行快速感知和精准分析，以此减少问题反馈解决的时间和成本，有效地提升竞争优势［19］。组织通过敏捷方法还可以快速回应用户需求，提升对用户及市场行业需求变化的感知，从而调整战略结构和战略方向。敏捷治理的协调与平衡能力可以实现持续性平衡与协调组织不同层级、部门之间在不同技术领域的资源能力，进而重新进行资源配置以适应环境的变化［20］，这将有利于推动产业和产品的持续创新、对环境的适应性，进而扩大组织的竞争优势。

（二）敏捷治理的影响因素

传统的瀑布式治理较难回应环境中动态发生的变化，特别是在大规模、长期的交付合同中尤其如此。与传统瀑布式方法相比，敏捷治理是一种突出创建、测试和持续改进的方法，而不是在等待合同期结束时的万无一失的交付［21］。那么，如何实现敏捷治理效能最优化？从国内外研究中可以提炼出政府理念、政府能力和政府流程等三个方面的影响因素。

1.政府理念。传统科层体制易受思维惯性的桎梏，适应性和灵活性思维不足，难以充分认识敏捷治理带来的益处。实现敏捷治理目标，对更新治理理念、推动城市数字化转型提出更高要求。一是用户导向理念。敏捷已经从一种软件设计方法发展为一种处理面向任何客户的流程设计、生产和部署的核心方式。它通过从第一天起就让内部和外部用户成为流程的一部分，重构传统的决策过程，提升公众诉求回应度［15］。二是数字安全理念。敏捷赋能视角下数字政府建设要求采用高强度算法，确保所有数据库加密保护。因此，数据安全是影响敏捷赋能视角下数字政府建设的重要因素［5］。三是下属优先理念。敏捷理念与服务式领导是一致的，敏捷治理强调把下属放在第一位，帮助他们在组织中成长和成功，授权给团队，为社区创造价值［11］。因此，只有对政府项目管理和社会治理理念的重塑，敏捷治理才具有实现的可能。

2.政府能力。面对当下高度复杂的治理难题，政府能否实现敏捷治理，关键在于是否具备精准回应城市治理问题的各项能力，以此形成最大的治理合力。一是筛选能力。精细化识别和准确供给影响着敏捷治理水平。传统的“个体化”“单线式”的需求表达和响应方式不仅运行成本高且效率低，而有效的“筛选”机制可以排除非服务类甚至非公共性需求，防止其进入通道、挤占公共资源，进而提升治理效能［22］。二是沟通能力。尽可能面对面地沟通以保障沟通效果，倡导组织借助文件、会议或者非正式沟通的方法，在避免“走弯路”前提下加强敏捷治理的沟通效能，提升敏捷治理水平［23］。三是协同能力。敏捷赋能视角下国家、市场、社会等三大主体构成了数字政府建设的结构性基础［5］。敏捷治理要求明确主体角色定位，通过数据的挖掘分析与在线重构推进跨部门、跨层级、跨区域的数据融合与业务协同［24］，整合各主体的信息资源、知识资源、工具资源［25］，以推动功能、机制和权力不断集成［22］。所以，提升和优化政府运作能力是实现敏捷治理的重要保障。

3.政府流程。城市数字化转型运用数字技术改变政府的工作流程，从而再造政府职能、优化治理模式、促进政府组织内部高速运行与敏捷发展。具体体现在以下三个方面：一是上下督办。在敏捷治理中充分发挥顶层设计与底层探索互补作用。上级政府在制定规划中保留弹性因素，基层保持灵活性和自主性，发挥各种非制度化成分的调节作用，根据当地实际需求推进治理转型［26］。二是标准化建设。服务流程标准化助推社会治理精细化，能够提升服务效率，快速回应公众需求［27］。例如，广东省佛山市禅城区通过部门职权梳理推进流程简化和标准化，依托“一窗”跳转不同业务系统技术，拟定了全市统一的“一门式”改革的服务标准、事项标准和数据统筹标准，全面推进公共服务模式创新［28］。三是学习与试错。敏捷治理允许政府部门试错和实验，通过自下而上的参与，赋予决策者“负责任的自由裁量权”，实现更敏捷、更透明和分布式的治理。政府组织从过去的错误中快速学习，实现迭代创新，通过低成本的试错换取敏捷治理整个过程的成功［2］。可见，敏捷治理的实现同样需要推动政府内外部管理流程的重塑，更好地配置治理资源，从而以更快的速度和更精准的回应满足公众需求。

（三）数字化转型与敏捷治理

城市数字化转型是指利用信息化、智能化手段，聚焦城市运行关键领域、核心环节，推动经济治理、社会治理和城市治理领域的整体转型。目前，数字化转型对政府管理创新的影响主要表现为治理理念更新、治理结构优化和治理能力现代化等三个方面。一是治理理念更新。敏捷治理是数字化转型背景下政府治理模式的变革，是对传统组织形态、管理流程和行为模式的解构与重塑，行政文化在新环境下的革新为敏捷治理提供方向指引、基础保障和动力支持［29］。在第四次工业革命中，敏捷治理的核心理念被界定为：通过技术进步促进公共部门、私营部门和其他利益相关者的敏捷治理能力，在多方利益相关者的共同努力下实现更高的社会利益［13］。二是治理结构优化。数字化转型促使敏捷治理成为优化政府组织结构与业务流程的有力举措，解决了数字政府建设中层级重叠、资本浪费、行政机构运转效率低下等问题［5］。数字技术嵌入显著提高了组织的灵敏度和反应性，推动传统科层组织中制度结构、工作结构和信息结构的适度分离，构造出以问题为中心和以信息共享为基础的新型工作结构和形态［6］。三是治理能力现代化。信息通信技术为敏捷治理实现组织目标提供支持，一方面提升治理范围的整合导向性，大数据分析嵌入关键流程中，促进治理范围多样化资源的整合；另一方面，强化治理手段的柔和性，数字化服务交付降低风险成本，促进治理主体明确分工，减轻治理手段强硬色彩［4］。数据分析结果在政府敏捷治理中的应用，能够提高公共服务质量，创新社会管理方式，有效推动公共服务能力和社会管理能力现代化［30］。

现有研究探索了敏捷治理的内涵作用、实现方式和发展变迁以及数智技术可能引发的敏捷治理转型，总体上看还处于起步阶段。不论在理论还是实践层面，都需要更深入的实证研究，解析从城市数字化转型通向敏捷治理的因果路径。这就要求我们从整体性视角出发，分析“政府理念、政府能力和政府流程”等影响因素如何相互关联，通过何种机制促进城市的敏捷治理。

三、数字化转型促进城市敏捷治理的分析框架

现有研究发现，城市数字化转型能够促进组织的敏捷治理，即更快速、更灵活、更具适应性的决策过程和工作手段，但尚未能解释城市数字化转型促进敏捷治理的内在机制。事实上，讨论这一命题需要明确两个基本前提：一是从理论层面看，正如简·E.芳汀所强调的，组织中的技术已经不是单纯的技术，技术要发挥作用，必须与组织中的固有制度和结构发生更紧密的关联［31］。因此，数字化转型所指向的必然不仅仅是技术本身，而应该通过技术嵌入实现公共组织内部工作理念、流程和结构的变迁。二是从实践层面看，城市治理是一个系统过程，要提升这个系统过程的适应性、流动性和灵活性，就必须梳理和再造系统过程的关键环节和重要节点。基于此，本文尝试构建一个“灵敏感知机制—快捷响应机制—协调平衡机制”等新的理论分析框架［32-33］，并通过分析三种机制中的不同影响因素，探讨城市数字化转型如何促进敏捷治理。

（一）灵敏感知机制

灵敏感知机制是推动敏捷治理的基础，是数字化转型进程中建设回应性政府和包容性政府的前提。在传统城市治理中，政府发现社会问题的途径主要依赖于基层工作者的数量和素质，而城市数字化转型催生的新兴科技有效赋能城市治理，提升风险感知的及时性、精准性。政府在城市体征理念的引导下，积极依托数字孪生技术加大传感器等各类神经元布设，实现城市健康状况的实时监测。通过物联感知和数据分析技术，科学研判风险等级，提升对于重大社会问题的筛选能力。一旦发生风险事件，数字平台能够智能诊断社会问题，第一时间对接主管部门。只有灵敏地感知内外部环境变化，预测外部环境的发展方向和内部环境面临的风险，组织才能及时调整自身行为，从而更好地适应环境的变化［34］。因此，城市数字化转型中的灵敏感知机制扩大治理主体的“眼力”，在城市体征理念、筛选能力和问题诊断流程的共同作用下，助推敏捷治理模式的形成。

（二）快捷响应机制

快捷响应机制是实现敏捷治理的关键，是提升组织生存发展能力和公众信任度的重要环节［35］。政府推进数字化转型实质上是公共价值的实现与共同创造［36］，这便要求在转型中坚持公众导向的重要理念，充分考虑公平正义、正视异质性，设计适用性更广的交互页面、保留传统服务窗口等手段，满足社会弱势群体的公共服务需求。依托数字交互平台为内外部沟通提供渠道，有效提升政府内外部沟通能力，加强对于潜在风险的可控性和公众诉求的回应性。快捷响应机制的畅通得益于上下督办流程，政府一方面整合人力、物力、财力资源加快数字化转型进程；另一方面，实现决策透明，提高公共服务质量，进而提升政策制定和政策执行效能。在城市数字化转型中的快捷响应机制能够提升治理主体的“膂力”，综合公众导向理念、高效沟通能力和上下督办流程，为敏捷治理提供动力。

（三）协调平衡机制

协调平衡机制是实现敏捷治理的支点，是保障利益相关者权益平衡和管理流程可持续循环的纽带。城市数字化转型贯彻下属优先的理念，充分授权基层政府以夯实数字化转型的基础架构，强化基层队伍建设，为基层人员提升素养提供学习渠道，并充分肯定政企合作、政社合作等模式，发挥企业、市场、社会组织等主体在技术进步和产品创新中的积极作用。这一理念的发挥同步增强了政府的协同能力，通过建设跨部门、跨层级、跨区域的融合运行体系，优化协同处置流程，加强改革系统集成，从而打破“行政壁垒”和“数据壁垒”。此外，协调与平衡还在于系统和平台融合共通，建设平台融合的工作流程，实现统一部署、统一规范、统一授权，从而针对不同角色应用需求开发应用场景。城市数字化转型中的协调平衡机制提升了治理主体的“脑力”，在下属优先理念、协同联动能力以及平台融合流程的塑造中，为敏捷治理的实现提供战略支撑。

综合来看，作为起点的灵敏感知机制是指问题的识别与诊断，使外部市场和社会的信息被城市管理者识别，并进入政策议程；快捷响应机制在问题确定的前提下进行处置与反馈，将政府内外部组织充分地动员起来，形成任务导向的工作集群；协调平衡机制主要作为一项支撑机制，在灵敏感知与快捷响应中提供平台和技术支撑，避免从敏捷治理沦为“仓促”治理。从时间和条件维度上看，三种机制间存在逻辑上的递进关系。同时，城市数字化转型的这三种机制分别指向不同的政府理念、政府能力和政府流程。现有研究对于上述三类因素的分析有所关注，但究竟应该是什么样的理念、能力和流程才能促进敏捷治理的实现，尚未有足够的讨论。本文通过在政府理念、政府能力、政府流程等三类因素中提取适应三种机制的影响因素，组合形成导向敏捷治理成效的路径，构建起城市数字化转型促进敏捷治理的理论模型，如图1 所示。

值得注意的是，敏捷治理是城市治理体系系统性改革的结果。因此，仅凭灵敏感知、快捷响应和协调平衡等机制中的任何一种机制，都无法独立地实现敏捷治理，城市数字化转型只有在这三种机制的共同作用下，才能达成敏捷治理目标。同时，机制构建的目标不仅在于优化流程和解决实际问题，还强调政府理念和政府能力的跃升，从而整体上提高政府在复杂情景中因应各类矛盾冲突、回应多元需求的灵活性、适应性和弹性。

四、“两网融合”案例及其理论分析

（一）S 市X 区“两网融合”的发展历程与具体成效

S 市X 区“两网建设”是指“一网通办”和“一网统管”这两张网，其主要建设过程大体历经三个阶段：第一阶段，2015 年5 月，X 区行政服务中心、城市网格化综合管理中心正式建成运行，基本建成了行政服务和城市管理合二为一的运行模式；第二阶段，2018 年成立大数据中心，之后陆续完成X 区行政服务中心2.0 版和城市网格化综合管理中心2.0版升级改造，标志中心成为S 市首个采用行政服务中心、城市网格化综合管理中心和大数据中心“三中心为一体”运行模式的机构，“三中心”对外统称X区城市运行综合管理中心（以下简称“X 区城运中心”）；第三阶段，2021 年后，X 区城运中心开始构建数治融合共生体，即推进“一网通办”“一网统管”协同联动，深入融合双系统的数据资源、治理单元、能力平台、应用场景、体制机制等要素，最终形成“以数通治”可持续发展的共生有机体，改变了原有的“一网通办”“一网统管”单系统的价值创造模式，提升了整体系统的资源配置效率和运行效率。经过近八年的建设，“两网融合”取得了明显的效果：

1.实现组织文化变革。“两网融合”工作体系在城市数字化转型过程中不断完善，敏捷治理的举措也推动了组织文化的变革。一是重视数字能力提升。X 区城运中心坚持“全岗通”培养机制，通过线上线下开设了53 门必修课程及12 项选修课程，汇总高频问题，开展定向带教，共完成培训4，796 人次，同时实行科室内轮岗学习模式，实现10 人“全岗通”、54 人“多岗通”。二是强调充分授权。X 区围绕三级平台、五级应用的总体要求，开发“一网统管”街镇、居村平台，充分授权基层赋能数字化转型建设，打造“居村微平台”，赋能社会问题和公众需求的一线发现、一线解决。同时授权企业、社会组织等主体，发挥其在技术创新、市场形势感知等方面的作用。三是注重时效性。X区开发“城市运行管理新派单系统”整合了12 个业务部门派单系统，核验形成129 大类、599 小类、657子类案件标准，其中，直接派单267 类，派单效率较以往提高61.8%。根据城市7×24 运转要求，落实24小时的工作职守，并对不同类型案件划分进行限期限时解决。

2.实现组织效率提升。在“一网通办”方面，围绕“高效办成一件事”，大力推进“两个免于提交”，82个政务服务事项实现零材料提交，98%涉企审批事项实现全程网办，104 个事项实现2 小时办结。按照“进一网、能通办，来一窗、能办成”的政务服务目标，通过实现网上服务统一入口、线上线下一体审批、创设18 个综合窗口、首创24 小时自助服务大厅等举措，构建起“指尖上、家门口、一体化”全区政务服务体系，推进“1+13+x”政务服务体系建设，完成13 个街镇28 个自助服务点布设；在“一网统管”方面，围绕“高效处置一件事”，突出“全域感知、全时响应、全程协同、全息智研”，构建起“一梁四柱”架构，形成大平安、大建管、大市场、大民生等四大智能化治理应用体系，推出了平安指数、风貌保护、营商服务等应用场景，创新打造“一屏观全域、一网管全城、一云汇数据、一人通全岗”的城市精细治理样板。

3.实现组织竞争优势扩大。X 区坚持以人为本、整体政府和智慧治理，深化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，成功创建国家“互联网+政务服务”示范工程、市“一网统管”先行区，先后荣获“全国青年文明号”“市五一劳动奖状（章）”“市劳动模范先进集体”“市文明单位”等奖项，群众满意度高达99.97%。在政务服务方面，紧扣企业群众感受度，“一网通办”的线上速度与“一窗办成”的线下温度相结合，“一网通办”和“一窗办成”成为X 区打造最优营商环境的“金字招牌”，“跑一个窗、办所有事”成为最受S 市市民欢迎的“一网通办”十件事之一；在城区治理方面，深化区和街镇两级城运中心建设，加快完善“一网统管”运行管理体系，突出实战管用、基层爱用、群众受用，做到“全域感知、全时响应、全程协同、全息智研”，及时发现和快速处置城市管理中的各类问题，连续多年在全市考核中保持前三。同时，还推出平安指数等一批重点应用场景，其中，“一网统管”精准救助应用场景获国务院第七次大督查通报表扬，统一应用移动端“汇治理”也成为全市的响亮品牌。

（二）“两网融合”案例的理论分析

1.灵敏感知机制分析——以智慧电梯场景为例。随着城市高层建筑越来越多，电梯逐渐成为与人们生活密切相关的垂直交通运输工具。其安全性、可靠性直接关系到人民的生命财产安全。电梯安全管理不仅涉及电梯故障、电梯困人等事故，还包括禁止电动车乘电梯上楼等管理行为。由于城市电梯量大面广、事故发生突然等特点，如何及时发现问题并快速解决一直是困扰城市管理者的难题。X 区“两网融合”实践对此进行了场景构建和治理创新。

2021 年8 月19 日上午10 点25 分42 秒，某小区电梯出现故障，2 名人员被困在18 楼。2 分钟后（27 分57 秒），智慧电梯系统自动识别并向电梯维保单位、物业单位发出救援信息，向市场监管部门发送报警信息、推送困人视频。若解救超过半小时，系统还会自动向区消防支队发出“救援待命”指令，告知综合救援部门做好应急救援准备。X 区城运中心能够迅速解救被困人员的关键在于系统完备的灵敏感知机制。中心并不是在事故发生之后通过居民反馈或上级指令而采取行动。灵敏感知的思路是在风险产生之前或事故发生之初，通过数据预测或物联感知对城市风险问题进行实时监测，从而减少人员财产损失，提升应急管理水平。

X 区在数字化转型中形成的灵敏感知机制，主要来源于城市体征理念、筛选能力、问题诊断流程等“三者合一”的治理机制。

其一，X 区城运中心坚持城市体征理念，强调围绕城市运行管理中大平安、大建管、大市场、大民生等四大领域，梳理完成74 个体征。通过智慧电梯监管平台，X 区城运中心实现了对区域内的电梯场所的常态化实时体征监测，确保新建感知数据、电梯使用年限、视频监控数据、投诉举报数据等能够实时接入X 区城运中心。目前，X 区大数据资源平台已归集全区30 多个委办局、13 个街道镇的电梯加装数据。这一城市体征理念是数字政府从“事后治理”转向“事前治理”的具体体现。在城市体征理念的指导下，城市治理“神经元”网络有效赋能电梯加装工作和电梯安全风险防范，可以以最短的时间和最少的精力化解风险漏洞。

其二，按照“轻重缓急”的原则持续增强筛选能力，通过数据端、市民端、感知端、管理端等四端联动，聚焦重点电梯场所，实施分级分类监管。具体而言，X 区不仅对区内电梯普遍安装了远程监测设备，还建立了区域电梯健康指数评价和维保“红黑榜”等创新制度，充分利用各类智能设备自动识别电梯困人、电梯故障和电动车进电梯等行为。通过“一网统管”平台筛选出来的数据则会进一步推送至街道、物业等相关部门，提升了基层工作人员对重点场所和紧急事件的注意力，加强风险防范意识。

其三，不断完善问题诊断流程，进一步分解细化问题需求，落实部门办理责任。由于高层电动车火灾事故频发，电梯智能管理系统能自动识别电动车进电梯情况，推送详细数据给区消防局，指引点对点监管，形成管理闭环。城市治理数字化转型对照责任清单，汇聚业务数据接入相关条线部门，推动各类社会问题得到及时诊疗，有效提升基层政府因事为制、对症下药水平。

由此可见，基于城市体征的灵敏感知机制是城市敏捷治理的基础性要件。城市体征是指城市生命体在运行过程中表现出的关于“人、物、事、态”等方面的动态变化，反映着城市各类要素流动和活动的状态和情况，具有实时性、易感性等特征。如同我们呵护人体一样，监控和感知城市体征也是维护城市系统平衡、保持城市肌体健康的重要方式和手段。X区城运中心聚焦城市整体态势和趋势，形成全域覆盖的城市运行泛感知神经元体系，细致观察城市运行状态，及时捕捉城市动态变化。当某一城市体征指数达到或超出阈值时，警示和研判机制自动激活，帮助城市管理者实时动态监测城市运行态势。同时，超大型城市是复杂巨系统，实时动态的体征数据都是海量的，敏捷治理还需要政府具有快速、准确的筛选能力，否则就会为大数据所淹没。X 区城运中心根据政府职能、社会需求和管理经验进行场景构建，并对监管事项进行分级分类，设置核心指标和重点指数，优先解决人民群众急难愁盼等问题，提高了信息筛选和研判的精准度、敏捷度。最后，专业知识是态势研判和问题诊断的基础和标准，通过定位主办单位、压实责任主体，能够在信息筛选和共享的基础上保证专业人员进行研判和诊断，最终实现灵敏高效的问题确认和风险防范。可以看到，正是城市体征理念、信息筛选能力和问题诊断程序共同构建了实时、鲜活、多维、精准的灵敏感知机制，为敏捷治理提供了根本保障。

2.快捷响应机制分析——以幸福养老场景为例。随着老龄化程度进一步加深，高龄、独居、空巢、失能老人的照护关爱已经成为重要的社会问题，养老服务也成为政府越来越重视的公共服务之一。目前，X 区拥有长护险认证护理机构13 家，服务工作人员1，700 多名，享受服务的老人22，000 多名。提供居家养老服务的队伍看似强大，但面对长护险服务等级不一的老人以及服务需求不尽相同的街镇，现有人员配置显得捉襟见肘。为了缓解服务供需不匹配的问题，X 区城运中心依托“一网统管”平台3.0打造幸福养老场景，在确保信息安全的前提下收集整理老人的各项需求，开发“居家养老服务智慧监管” APP，通过AI 智能算法模型推进“长护险”供需平衡，从而促进治理目标的实现。

其一，X 区城运中心坚持公众导向的理念，采取主动调节供需、动态调配资源的方式，回应公众服务诉求。一方面，为确保老年人享受到可靠的养老服务，通过大数据分析护理服务机构的服务负载效能，自动形成服务机构服务负载报警；另一方面，利用智慧平台实时反馈和分析老人需求，有针对性地提升服务人员技能培训，将每一项“长护险”服务切实落到实处。X 区城运中心立足人民实际需求，通过数据分析和数据挖掘，及时进行各类服务人力、物力等资源优化配置，全面保障服务的精准到位、保证服务的较高满意度。

其二，X 区城运中心致力于提升政府的沟通能力，整合热线回应、线下走访和体验评估等不同方式，促进治理效能显著提升。中心针对老年人特殊群体，一是通过人工电话运行平台，结合12345 热线投诉，定期电话回访和线下走访，有效解决各类服务纠纷和化解各类服务矛盾，极大地提高了服务质量和满意度，总体满意度从原先的83%增长到98.68%。二是加强公众体验性评估，切实征集公众需求，真正想群众之所想、解群众之所难。针对改造完成后的移动端APP，邀请老年人“体验员”进行体验。同时结合12345 热线、“汇治理”以及信访收集改进意见，进一步优化养老服务数字化改造。通过强化内部外部沟通能力，推动对公众诉求的快捷响应。

其三，X 区城运中心依靠智慧监管体系不断提高养老服务响应效率，在上下督办流程的作用下推动社会养老精细化管理。一是通过对服务大数据进行分析，实现服务费用的自动测算，既防止了服务过程中弄虚作假的可能，又确保了政府资金投入和使用有效性，还提高了政府服务的透明度；二是通过实时监控，智能发现各类异常情况，规范各类养老服务标准，通过一网统管的实时派单，分层分级快速处置，确保第一时间有效解决，形成养老服务全过程闭环机制。总之，X 区城运中心通过上下督办流程，实现对护理服务机构、服务人员的智慧监管，促使服务机构改进服务方式，大幅提高了养老服务质量和老人及家属的幸福感、获得感。

快捷响应机制的核心不仅是速度上的“快速”，还包括需求回应的“迅捷”，而后者体现了公共服务供给的新范式。传统公共服务范式将政府视为生产者和供给者，而公民只是被动的服务消费者和接受者。在合作生产（Co-production）理论看来，任何服务的供给都是政府和公民合作生产的过程，用户本身就是服务的合作生产者。这种特性在养老服务中表现得尤其明显：服务人员的专业技能和负责态度固然重要，而老人自身的生理状况、护理人员与老人之间的有效沟通以及老人对护理方案的认可与配合等因素都会影响服务效果，例如，“针对无论是心理、生理、情感需求等都比较敏感和脆弱的老年人来说，对于在实际中可能出现的一系列问题，可能处置得并不是十分妥当，对于老年人需求的把控也并没有十分到位”等［37］。因此，若全面提高养老服务的快捷响应程度，既要全面、精细和准确地分析服务对象的需求，也要在服务人员和服务对象之间保持及时、有效、顺畅的互动和沟通，还要督促服务人员按照标准和承诺提供服务。X 区城运中心的敏捷治理实践正好体现了这些特点：正是坚持了公众导向理念，才能前瞻性、全面性地了解和把握辖区内老年人的个人特征和服务需求；正是通过政府系统内部的沟通、政府与外部主体的沟通，才能切实了解群众需求，有效地推进公共服务需求的精准判断，真正做到解群众之所难；也正是通过对部门的工作考核形成政治驱动力，确保相关部门能够对精准需求进行标准化、及时性回应，才能提高公共服务的满意度。因此，公众导向理念、内外沟通能力和上下督办流程等三个方面因素促进了敏捷治理快捷响应机制的生成。

3.协调平衡机制分析——以群租治理场景为例。对特大城市来说，房屋群租现象是典型的“棘手问题”和“治理顽疾”。一是受房屋租金上涨、外来务工人员大幅涌入等因素影响，群租现象有现实需求，在运动式治理后也容易反弹回潮；二是范围广，任何居住房屋甚至部分“三合一”①“三合一”场所是指生产、生活和仓储活动发生在同一建筑内的场所。这类场所通常有重大火灾安全隐患。场所都可能成为群租空间，且隐秘性强，不易被发现；三是涉及部门多、层级多，在“监管—发现—处置”这个管理链条中容易出现互相扯皮、推卸责任等行为，影响了治理的整体效果。X 区作为S 市中心城区，外来人口涌入长期保持高位运行，群租乱象始终反复，随之带来的安全隐患、矛盾纠纷、扰乱市场秩序等社会问题频现。2020年11 月，X 区全面启动了群租治理工作，构建起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理格局。此时，X 区城运中心根据城市数字化转型、“一网统管”的工作要求，开发了“群租治理”应用场景。

其一，X 区城运中心在“群租治理”中秉持下属优先的工作理念，充分肯定了一线处置的多元主体在推动群租治理中的主导作用。X 区群租现象主要发生在老旧住宅小区、交通便捷的街道等，这就意味着做好群租治理工作需要建立跨部门跨层级的协同联动机制，以充分调动基层和多元主体力量。X 区在实践中建立了“区—街镇—社区”等三级责任体系，充分授权街镇、社区，并压实属地责任。在基层社区中，发挥基层党组织的引领作用，充分调动物业人员、社区骨干的工作积极性；在市场层面，引导相关行业企业履职尽责，对小区出入、装修进行备案，强化对租赁企业出租房屋的日常监管。相关数据汇总至X 区城运中心，赋能“群租治理”场景的落地，最后形成治理合力。

其二，协同能力是城市数字化转型的关键，是协调平衡机制的核心，为敏捷治理的实现提供了战略支撑。群租治理工作开展中的主要难点在于如何发现群租行为以及如何避免群租现象的反复。针对群租现象发现难的问题，X 区以街镇主动巡查为核心、以智慧发现为赋能、以市民举报等被动发现为补充，通过全入口归集、汇聚“主动发现、被动发现、智能发现”各维度的群租线索，提升群租发现能力。在避免群租现象的反弹回潮中，X 区城运中心协同区地区办、房管局、公安分局、城管执法局以及各街镇力量，打造空间、时间、队伍等多维度的协调平衡机制，优化问题处置流程，建立起常态化群租治理机制。这一场景的运作关键在于X 区城运中心协同能力的发挥，既包括协同政府内部的不同层级和部门，也包括协同政府、社会、市场和市民等多元主体。

其三，在“群租治理”场景中需要跨部门跨层级的协同合作以及多主体的共同参与，因此在工作流程上会体现出平台融合的特点。群租问题的发现、处置与反馈可以通过移动端、PC 端等多入口方式，连接起群租治理工作的各方人群，如社区群众、物业人员可通过微信轻应用快速举报群租事件，政府工作人员可使用PC 端+移动端政务微信掌握群租事件从采集、认定、核查、整治和返潮等各环节情况。平台融合实现了回潮情况的自动跟踪以及整治超时、二房东多套房屋等情形的预警，提示相关工作人员加以关注。平台融合的工作流程是在城市数字化转型统一部署、统一规范的基础上打造，更能聚焦社会问题和百姓需求，根据实际情况打造应用场景。

从前，针对群租现象的“运动式”治理之所以低效，主要有三个方面的原因：一是基层工作人员缺乏发现和处理的积极性和主动性，往往是被动应付来自上级的指令和要求；二是涉及的层级和部门较多，在边界和责任不清的情况下容易相互推诿扯皮，没有形成常态化、持续性的协作机制，导致只能依靠“运动式”治理；三是不同主体之间缺乏统一、可视化的协作平台，导致信息共享水平差，沟通效率低，从而制约了灵敏感知和迅捷处置的效率。

从X 区群租治理场景可以发现，数字化转型正好解决了这三个问题：一是下属优先理念形成了充分授权和明确责任，特别是通过激发一线工作人员和社区群众（物业人员、楼组长）的积极性，发挥其日常接触、敏于感知的重要功能和作用，为敏捷治理提供了多元共治的基础和保证；二是通过构建全口径的信息归集系统和电子化的处理流程系统，迅速提升了政府部门之间、政府与市场、社会力量之间的协同能力，建立了常态化的协同合作机制，实现了“即时即改”“当天整改”；三是通过平台融合广泛收集民意民情，实现多方联动，防止回潮反弹，在这一过程中，我们看到了城市数字化转型的充分授权、协同联动和问题聚焦的特质，而这些也是敏捷治理灵活性，适应性、回应性的充分体现。

五、结论

斯坦利·麦克里斯特尔等人在《赋能：打造应对不确定性的敏捷团队》一书中写到：“最近几十年的技术变化，催生出一个更加互相依赖，速度也更快的世界，这产生了一种错综复杂的状态”“这种不可预测的态势与还原法的管理模式格格不入，后者的基础在于规划和可预测性，而在新的环境中则需要新的方法。”［38］敏捷治理正是适应快速变化世界和错综复杂环境的一种新方法。在全面数字化转型的新时代，敏捷治理需要秉持以人民为中心的理念，穿透复杂多变的环境迷雾，主动、前瞻地把握城市脉搏和市民需求，快速、准确地解决现实难题，为城市美好生活构建提供坚实的基础与保障。讨论数字化转型对敏捷治理的助推作用及其内在机制，不仅具有理论意义，也能够为正在推进的智慧城市建设提供一定实践指导。

本研究以S 市X 区“两网融合”建设为案例，通过文献研究及实证考察提炼出三种城市数字化转型促进敏捷治理的机制，并对每种机制生成与运行机理展开了探索。研究发现，城市数字化转型通过灵敏感知机制、快捷响应机制、协调平衡机制的共同作用有效地促进了敏捷治理目标的实现。一是灵敏感知机制。感知能力是现代城市治理的基础能力。通过贯彻城市体征理念，致力于打造城市生命体，增强政府对公众需求和社会问题的筛选识别能力，并通过问题诊断的流程实现职权梳理和责任配置，敏捷治理提升了政府对城市运行问题的基础性感知。二是快捷响应机制。城市数字化转型中事件处置环节应当与问题确认环节无缝衔接。其关键在于：快捷响应机制主要是政府以公众需求为导向，通过多种举措增强与民众的沟通能力，并在上下督办的流程下实现问题的快速处置，这一机制实质上就是敏捷治理适应性、灵活性的体现。三是协调平衡机制。城市数字化转型充分贯彻下属优先的理念，通过强化的协同能力实现跨层级、跨部门之间的协同合作以及对企业、社会组织等不同主体的参与授权，最终建设成为平台融合的新型治理模式，为敏捷治理的实现提供了坚实的战略支撑。三种机制分别蕴含不同的政府理念、能力和流程，三者有机组合共同促进了敏捷治理的生成和实现。

作为一种新兴、韧性的、面向不确定未来的治理形态，敏捷治理的实践和理论都在不断发展之中，具有广阔的应用前景和研究空间。本文构建了城市数字化转型促进敏捷治理的理论框架，并通过实证分析来丰富国内对敏捷治理的理论研究，但也存在一些局限。一方面，本文主要基于案例的定性分析来提炼生成机制和影响因素，未来的研究可以通过定量方法进一步检验本文提出的因果机制在更大规模样本中的显著性，或者进一步完善影响因素和内在机理；另一方面，本文在整体视角下分析了城市数字化转型通向敏捷治理的三种机制，但其中任何一种机制都值得进一步深入挖掘，比如，如何构建更加全面、精准的城市体征指数系统，如何在信息技术的应用下进一步提升筛选能力和沟通能力，如何在体制机制上促进上下督办等工作流程的再造。这些问题都值得进一步探索。