仁圣之本，在乎制度：公共危机中的地方瞒报与信息事权重构

何艳玲（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

吕慧敏（北京大学政府管理学院，北京 100871）

一、公共危机事件中的地方瞒报现象

在自然灾害、安全生产以及公共卫生等领域的公共危机事件发生后，地方政府瞒报危机信息的现象（即地方瞒报）多发、频发，使向上级政府传递危机信息常常被阻，向社会公开危机信息也难以及时。地方政府不向上级传递危机信息，往往导致对危机事件的错判，耽误对危机事件的处置与救援进程；地方政府不及时向社会公开危机信息，常常导致公众对危机缺乏警惕，难以有效预防危机扩散对个人造成的伤害。此外，地方瞒报通过媒体不断地进入公众视野，尤其是在互联网信息快速传播的时代，会损害政府的公信力和合法性，导致“塔西陀效应”。

为整治地方瞒报现象，国家持续通过颁发常态化的法律性文件，并强化巡视、督查等运动式治理手段，不断加强对地方政府的信息监督与管理。据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第三十九条规定：“有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”第六十三条规定：“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”“根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”在法律层面，中央明令禁止地方瞒报，并且强化相应的问责。2013 年，习近平在十八届中央纪委第二次全体会议上指出：“要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”2021年，司法部部长唐一军在十三届全国人大常委会第三十二次会议上就修订《突发事件应对法》作说明，重点指出要畅通信息报送和发布渠道。

在中央高度重视地方信息上报的前提下，公共危机事件的地方瞒报现象仍然屡禁不止，且存在省级以下地方政府、企业等多主体参与的联合瞒报行为（见表1）。仅在2013 年，地方瞒报的生产安全事故就高达1，400 多起［1］。为何严令而无法禁止？研究地方瞒报的内在原因，并据此提出解决方案成为迫切之举。

表1 公共危机事件中的地方瞒报现象

二、个体问题还是制度问题：研究述评与信息事权的提出

（一）有关地方瞒报行为的三个研究视角

视角一：报喜不报忧的上报逻辑导致地方瞒报。在层级结构中，上级政府获取信息依赖下级政府层层向上传递，下级政府具有显而易见的信息优势［2］。地方政府向上传递哪些信息会影响上级政府对下级政府能力的认识，尤其是在对上负责的体制中，上级政府决定着下级政府的官员晋升、财政等资源获取。为维护自身利益，地方政府官员向上传递信息时存在一定偏见，倾向于夸大对自己有利的信息，减少对自己有害的信息［3］。下级政府倾向于向上级传递对地方发展有利的政绩信息，对某些不利信息往往理性地采取变通行为，具有某种程度的“应付型组织”特点［4］。如果地方政府经常将遇到的“问题信息”传递给上级政府，在一定程度上会体现出地方政府的问题处理能力相对较差［5］。报喜不报忧的上报逻辑适用于地方政府与上级政府互动的大部分领域，向上传递消极信息不利于地方自身发展。

视角二：地方畸形发展的政绩观引发政企合谋瞒报。长期以来，地方政府一般更加重视短期的经济目标而不是长期的安全目标［6］。尤其是在众多矿难事故中，部分地区的经济发展依赖于煤矿等矿产资源，其属于地方发展的支柱性产业，地方会加以保护，而地方放松监管则瞒报更容易发生［7］。一旦发生事故，辖区企业关停对地方经济发展具有较大损害，因此，政商联合瞒报具有“内在动力”［8］。此外，地方政府假装不知晓事故行为本身受到上级政府的处罚成本也较低，往往是严格处罚违法生产经营的企业，上级责令地方政府通过行政命令要求企业停工停产［9］。但是，这一视角难以解释地方瞒报非发展相关的危机信息，如地方政府也常常隐瞒公共卫生事件、自然灾害等危机信息。

视角三：问责的外部压力致使地方瞒报。我国五级政府形成了漫长的行政链条，地方政府比上级政府拥有更准确的地方性信息，为了逃避来自上级政府的问责，地方政府常常瞒报危机信息［10］。无论是生产安全事故还是其他突发危机事件，一旦“出事”，地方政府就要承担责任，在“一票否决制”的制度压力下，官员受到问责意味着其仕途受损。2003 年发生的SARS 危机事件正是问责制度的起源，上级政府常开展“运动式”的“问责风暴”，地方官员面临通报批评、调整工作岗位、免职、责令辞职、引咎辞职等处罚［11］。随着问责的外部压力增大，地方政府搜寻事故信息的努力程度会降低［12］。问责追责致使地方政府采取“不能出事”和“出事不能曝光”的行为逻辑，即使不得不公开，地方政府往往遵循“大事化小、小事化了”的信息公开逻辑。

（二）文献述评

综上所述，前两个视角揭示了地方政府在主观意愿上“想瞒报”的逻辑，而问责视角则强化了地方政府为避免问责而选择瞒报的动机，这些视角从不同角度解释了地方瞒报现象，但仍然忽视了一些重要问题。

一方面，从个体的主观意愿视角解释地方政府行为的研究众多，类似概念还有“变通”［13-14］、“共谋”［15］、“合谋”［16］、“应付”［17］、“搁置”［18］、“非正式运作”［18-19］等。个体主观意愿影响下的行为应具有普遍性，其遵循基本的理性人假设，这在一定程度上是将地方官员视为“坏官”的一种预设，这些研究忽视了危机事件中地方政府所面临的职、权、责困境等行政组织环境。行政组织环境差异会影响实践中行政人员的行为，这使得不同行政组织环境中的个体行为表现出高度差异性，中国地方政府所面临的职、权、责困境造成地方不得不瞒报危机信息。

另一方面，地方瞒报在本质上是组织运作过程中的信息传递问题，有关信息传递规则等制度规定影响地方如何传递信息，已有研究忽视了对瞒报行为的组织过程分析，而从信息传递的组织过程讨论瞒报行为是对问题本身的回应。好的制度会规范官员的行为，权力运作过程需要制度的笼子加以约束［20］，而现有规则、制度不完善造成地方政府存在能瞒报危机信息的可能。信息传递是国家治理体系中的重要一环，回到信息传递过程讨论如何规范地方政府的传递信息行为，在一定程度上能够缓解和减少地方瞒报的发生。

基于此，扭转既有研究对“坏官”的刻板印象，仍需从治理体系中的规则、制度层面思考如何规范地方政府的信息传递行为。

（三）信息事权分析视角的提出

在信息传递方面，部分研究对地方政府的信息传递过程作了讨论，集中在分析政府话语修辞形式［21］，或者将政府看作信息的控制者［22］，引导和控制公众的舆论信息传播［23-24］，但这些研究将信息传递作为一种载体，并没有讨论信息传递的规则。纠正和减少组织偏差，仍需要回到信息传递规则层面探讨地方瞒报现象。

大多数人类行动都基于规则［25］5，对既定规则的违背则造成偏差。米尔斯（Mills）最早注意到个体麻烦（personal troubles）与大规模组织中的行为密切相关，可能引发组织的不当行为（improper actions）［26］。瑞斯（Reiss）提出组织偏差（organizational deviance）概念［27］，组织偏差是伴随组织中个体对规则或期望的违背而出现的，当偏差在组织中制度化（institutionalized）、规模化躲避（patterned evasion）时，即为组织偏差［28-29］，偏差既可能是隐性的躲避，也可能是显性的组织行为［29］。组织偏差广泛存在于组织运作过程中，组织内的制度规定影响组织中个体的偏差行为，不正常的组织制度会助长偏差行为［25］32-45。在本质上，地方瞒报是违背信息传递规则而产生的偏差行为，规模化发生的瞒报以躲避问责或维护地方发展利益为目的，逐渐形成一种组织化的偏差行为，然而，因违背组织运作规则产生的偏差行为极易导致不良后果，对于科层组织而言尤其如此，组织偏差带来的决策失误甚至会引发灾难性后果［30］。回到信息传递规则的底层逻辑探讨地方瞒报现象，是对真正解决瞒报问题的回应。

信息是组织决策的基础［31］163，信息在某种意义上也是一种权力。信息秘密（information secret）是占据支配地位的基础［32］。决策需要信息，而掌握信息的人就是有权力的人［33］。尤其是在互联网时代，权力正在从拥有雄厚的资本转向拥有丰富的信息［34］。由此，本文提出“信息事权”这一分析性概念。信息事权是关于地方政府如何生产、如何向上传递以及如何对外发布信息的权力，这些权力来源于相关的法律性文件对信息传递规则的规定。信息传递规则和制度影响信息事权配置，如若没有良好的规则和制度，就可能存在地方政府“不得不瞒报”的困境和“能瞒报”的制度漏洞。因此，对信息事权的讨论，可以为地方瞒报的解决提供更有效的方案。

三、基于信息事权视角探究地方瞒报逻辑

信息传递规则和制度影响地方政府的信息传递行为，这些信息传递的规定影响地方瞒报的逻辑。为此，有必要梳理各项法律性文件，总结危机事件信息传递过程中的信息事权配置，以发现地方政府“不得不瞒报”的困境和“能瞒报”的可能。《突发事件应对法》第三条规定：“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”通过梳理各项应急管理相关的法律性文件，可以总结出在自然灾害、公共卫生事件和生产安全事故中中央与地方政府间的危机信息传递过程，如图1、图2 和图3 所示。以下将进行具体分析。

（一）属地管理的信息事权引发地方独自占有信息

按照已有法律性文件的规定，突发公共危机事件基本遵循“属地管理”原则。各类突发公共危机事件由地方政府管理，危机信息则由地方政府独自占有（见表2）。

表2 公共危机事件的“属地管理”

尽管组织常有特定目标，但组织中的参与者可能不考虑这些目标，不同主体的目标并不一致，甚至经常会产生冲突，当缺乏激励时，有些主体就难以有效地完成组织目标［35］174。信息本身的差异是目标差异产生的基础［36］125-129，科层制作为一种专业化、设层分职能的管理体制［37］，不同层级政府的目标存在差异。对于地方政府而言，其天然具有规避风险的倾向，追求安全、稳定和发展是地方政府官员的目标［38］。信息是科层组织为赢得政治竞争而被保护的“科层秘密”（bureaucratic secrecy）［39］，为实现地区安全、稳定和发展的目标，地方政府往往通过各种手段规避问责以保护地区发展，不上报和不对外发布危机信息则是天然的自利动机，这极易引发地方政府作出不上报和不对外发布危机信息的决策。

在属地管理的原则下，危机事件的信息生产由辖区政府掌握，危机信息是否上报则由地方政府一把手决定。由于信息具有权力属性，危机信息属地管理在特殊时期极易转变为属地占有，地方政府一把手掌握着信息是否向上传递、如何向上传递以及对外发布的主动权。危机信息属地管理使得地方拥有较大的自由裁量权，这成为地方政府“能瞒报”的权力基础。例如，在烟台市金矿事故中，据《山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故调查报告》显示，栖霞市市委书记当时作出暂不上报事故信息的决定，由此导致耽误了救援时间。

可以认为，在上下级政府所追求的组织目标本身不一致的前提下，地方政府垄断信息又具有天然的科层组织基础。危机信息属地管理使得地方政府成为危机信息的发现者和生产者，而地方政府一把手往往有较大的自由裁量权，极易作出危机信息不上报、不发布的决策。属地管理的信息事权配置使地方政府具有“能瞒报”的可能。

（二）逐级上报的信息事权隐含层层瞒报的可能

在公共危机事件中，如图1、图2 和图3 所示，一旦发生公共危机事件，公共危机信息传递过程遵循由下至上逐级上报的制度规定。具体而言，危机信息上报需要经过事发地到县/区/ 市政府、地级市政府、省政府，再到中央政府。我国应急管理体制依靠自下而上的传递信息机制，实际上是一个“单向治理”的过程，这种信息传递机制蕴含着上下级政府间较大程度的信息不对称，呈现出层级信息碎片化状态［40］。层层向上传递信息的过程也是不同层级“能瞒报”危机信息的过程。

一方面，正式组织多数为垂直的、分层级的等级组织，组织任务的完成依赖上下级的协作［41］。过多的管理层级要求上级政府与下级政府进行密集的信息处理互动，沟通与协调问题随着层级增多而增多。信息传递所经过的行政层级链条越长，越容易引发信息传递过程中的信息失真现象。逐级上报过程中每一层级的政府均需要考虑是否将危机信息继续上报，并且每一层级都存在2 小时的间隔时间，超长的行政层级链条，导致信息传递过程中因为协调等问题带来的低效率。因此，信息传递过程中的失真和低效率均无法适配危机处理对信息的要求。

另一方面，组织中纵向层级过多需要更强的监督与控制［42］，但在上对下的控制方面，组织层级越多，上对下的权威控制就越容易流失［43］。在纵向五个层级的组织体系中，漫长的行政链条给中央—地方带来强烈的信息不对称［44］，地方政府（县区/ 地级市/省）拥有不同的基于地方的信息，不同层级政府分别具有行使自由裁量权的信息基础［45］，在上级政府无法掌握地方的真实信息时，会导致中央对地方的控制减弱，引发地方政府的组织偏差行为。

可见，在公共危机事件中，地方政府逐级上报的信息事权配置导致信息经过多层级传递，不仅引发信息传递效率低下和信息失真现象，还增强了各层级地方政府的自由裁量权，逐级上报的信息事权配置为不同层级的政府瞒报提供了可能。

（三）分级管理的信息事权不适应不确定性的危机环境

现有法律性文件对信息上报到哪一层级有着明确的规定。按照公共危机事件涉及的伤亡、财产损失等指标的严重程度，以确定将危机信息上报到县、市、省还是中央层级，这种分级管理的信息事权规定了公共危机事件处置应该由哪一层级的科层组织负责和参与。

例如，在生产安全事故中，《生产安全事故报告和调查处理条例》根据事故造成的人员伤亡或直接经济损失，对事故进行了明确分级：一般事故是指造成3 人以下死亡，或者10 人以下重伤，或者1，000万元以下直接经济损失的事故；较大事故则指的是造成3 人以上10 人以下死亡，或者10 人以上50 人以下重伤，或者1，000 万元以上5，000 万元以下直接经济损失的事故。同样，其他应急管理的相关法律性文件也对不同危机事件的级别作出类似分级（见表3）。

可见，分级管理的信息事权要求危机信息上报需要遵循层级规定，需要确认当前发生的危机事件属于哪个分级，这种分级管理显示出高度确定性的信息事权。首先，地方需要对危机事件造成的损失及其严重程度有清晰了解，这一过程需要较为全面的调查和较高的判断力，耗费时间较长。其次，识别危机所属分级之后，地方才能确定应该将危机信息上报至危机管理体系的哪一层级。分级管理的信息事权意味着需要高度确定性的信息，而确定性的信息更适用于常规时期的科层组织信息处理。在本质上，韦伯所说的科层理性就是信息意义上的，理性的决策者需要掌握大量信息，并且基于信息进行理性计算，才能作出正确的决策［36］138，165。高度理性的科层组织依托于高度正式化的结构，要求官员行动是基于规则和制度的，因而信息传递依托科层组织层级结构。强调信息依托科层组织层级结构的信息事权配置更适配稳定环境中的常规事务处理。

在急难险重的公共危机事件中，危机事件造成的人员伤亡、损失等信息确定需要耗费大量时间，地方政府可能由于未在规定时间内完成信息搜集任务，导致不得不瞒报的情况发生。在面对具有高度复杂性和不确定性环境时，科层组织有效决策所需的信息应具备及时性［46］。确定性的信息事权配置与之相矛盾，其不利于地方及时上报危机信息。地方政府的信息向上传递不畅，危机处理指挥者因处于信息传递链条的末端而陷入被动决策困境，极易导致危机决策失灵［40］［47］，上级政府也就不能有效介入地方政府应对公共危机事件的过程中，也就是说确定性的信息事权配置更适合常规状态的科层组织信息处理，而不适合非常规状态的公共危机信息处理。

（四）危机事件问责引发地方避责性瞒报

前述可知，既有信息事权配置存在地方“能瞒报”和“不得不瞒报”的可能。其中，问责作为科层组织中的制度化安排和常规要素，其产生的问责压力也在一定程度上影响了地方瞒报。在公共危机领域，相关法律性文件对官员问责作出明确规定（见表4）。这些法律性文件对地方官员有“强问责”特点，所在辖区发生严重的公共危机事件意味着地方官员将受到严格惩罚，地方官员承担着巨大的问责压力。

表4 相关法律性文件对公共危机事件“问责”的规定

公共危机事件的问责对象主要是基层领导干部［48］，其问责压力很大。其一，基层领导干部的政治前途极易因一场公共危机事件受到影响，在很大程度上会受到政务处分或党纪处分；其二，一旦发生较为严重的公共危机事件，地方政府官员的绩效等奖励将被取消；其三，部分公共危机事件发生意味着处罚相关的生产经营单位，停工停产将极大地影响地方经济发展水平。问责作为一种追究过错的事后程序，本质上是一种负向激励［49］，其对事前的政府行为有着重要影响。在常规性事务中，中央模糊性任务依赖中央对地方的问责才能使政策落地［50］，但在高度模糊性的突发公共危机事件中，强大的问责压力反而致使地方采取瞒报的投机行为，地方政府基于“出事最小化”的目的，封锁和控制危机信息，以避免因危机信息泄露被问责。

由于上下级政府之间权力责任不对称，问责压力致使地方政府采取避责手段，造成避责行为广泛存在于政府治理过程中［51］。地方政府面临被“问责”的压力，在公共危机发生时最先想到的是通过自行处理以化解危机，因而采取瞒报方式以实现避责。因此，在公共危机发生的短时间内，地方政府往往不向上级政府报告危机信息，严厉的问责、追责在一定程度上导致地方政府为保护自身利益而选择满报。

四、缓解瞒报是否可能：重构信息事权

信息事权配置影响政府如何生产、传递和对外发布信息，现有信息事权配置使得地方政府“不得不瞒报”，也存在“能瞒报”的制度漏洞。组织中的各项活动依赖于对信息的收集、传递和存储［31］98，163，信息也是科层组织有效治理的基础［50］。公共危机事件更是如此，信息是有效决策和指挥的前提，更是危机救援和处置的基础。为纠正地方政府信息传递过程中的偏差行为，推进国家治理体系和治理能力现代化，信息事权配置需要重构。

（一）信息生产：理顺地方政府所有与公众所有的关系

在既定信息事权配置中，地方政府生产和占有危机信息，且依托科层组织结构层层向上传递，这种基于科层的应急体制实际上难以适应复杂性强、非结构化的突发事件［40］。不同层级的地方政府均具有较大的信息自由裁量权，这是地方“能瞒报”的基础。在信息传播速度较慢的年代，政府是危机信息生产和对外发布的垄断者，公众则是信息接收者，政府具有掌握信息的天然优势，信息事权配置在很大程度上让地方瞒报成为可能。

而随着互联网时代的到来，政府占有和垄断危机信息的优势减弱，公众即自媒体改变了信息所有权配置，作为信息接收者的公众转变为信息的生产者和传递者。公众可以借助互联网让危机信息以低成本的方式快速传播和扩散，信息传播和扩散的方式和速度均超越传统的低技术年代，改变了政府单独占有和垄断危机信息的局面。在互联网时代，信息以低成本方式快速传播和扩散，这为重构信息事权配置提供了变革的方向。已有研究揭示了公众信息在扭转组织偏差中的积极作用［52］，并认为地方政府已经难以全面控制和垄断信息［53］，有必要重新配置突发公共危机的信息事权。

在人人都是自媒体的背景下，政府的信息事权应引入竞争机制，上级政府对媒体、公众所传递的信息进行甄别性吸纳。已有关于公共危机的信息事权配置仍然局限于政府组织内部的信息，上级政府的信息主要来源于地方政府层层向上的传递。没有多方信息来源渠道的竞争，单一的信息来源渠道极易导致上级政府缺乏知情权，地方政府拥有极大的信息自由裁量权，从而引发地方瞒报。因此，引入多方信息来源的竞争机制，媒体、公众等外部信息来源对地方政府垄断信息发挥监督作用，打破地方政府独自垄断信息的权力格局，建构更加开放的信息来源渠道，是重构信息事权的重要维度。

（二）信息向上传递：理顺属地管理与逐级上报的关系

科层体系内部信息如何传递影响着上下级政府沟通的效率，现有信息事权配置存在危机信息属地管理和逐级上报的张力。在危机信息属地管理的情境中，信息分散在危机事件发生单位、地方政府等不同主体中，地方政府拥有对信息是否向上传递的最终决策权力，其一旦作出信息不上报的决策，就阻碍了信息在垂直方向上的逐级上报。属地管理的危机信息难以上报给上级政府，使得上级政府难以掌握地方真实的危机信息，这极易导致危机事件扩散、恶化甚至难以处置。基于此，纠正现有信息传递偏差行为，重构信息事权配置，应理顺信息属地管理和垂直上报的关系。现有信息事权配置依托科层组织结构，但直接调整组织结构的改革历来难以推进，重构信息事权配置应推进信息传递机制的改进，以改变既要逐级上报又要属地管理的信息事权配置结构。

首先，调整科层组织中的信息传递机制，信息传递经历的平均距离越短，信息传播就会越快［54］。信息和通信技术已经被视为从结构上改善组织沟通和协调的手段，能够大大减少传递信息的中间参与人员数量［35］127。化解已有信息事权配置中属地管理与逐级上报的张力，可改变逐级上报的信息传递方式，利用现代信息技术建立平台式的信息共享平台，形成一种基于平台共享危机信息的上下级政府间沟通机制，增强上下级政府之间的联动与合作。平台式的信息传递机制可减少中间层级和中间人对信息传递过程的干预，以降低层层瞒报的可能性。

其次，通过平台共享危机信息后，上下级政府间可以联合成立临时性的危机处理领导小组，由中央派驻领导担任领导小组的负责人，联动上下级政府参与到危机处理过程中，临时成立的领导小组能够化解危机信息属地管理和垂直上报之间的矛盾。临时性的领导小组能够打通上下级政府之间的信息沟通渠道，将过去危机信息逐级上报的信息传递过程，转变为上下级政府之间共享信息、平行传递的信息传递过程，以此降低不同层级地方政府瞒报的可能性。

（三）信息对外发布：理顺知识权威与科层权威的关系

科层制中的专业权威和层级权威之间的冲突越来越被研究者注意［55］，实际上，知识权威和科层权威的复杂关系在科层制诞生之初就存在，知识权威强调知识的专业性，科层权威则强调领导力、政治性等复杂性的影响因素，知识权威和科层权威在内在追求上存在固有的矛盾。正因如此，知识权威和科层权威在信息发布时持有不同的价值取向，知识权威倾向于从专业问题判断的角度向社会发布专业化的信息，科层权威如何发布信息则受社会稳定、政治正确等复杂性因素影响，往往会经历信息加工和信息过滤等科层化的过程［56］。

伴随政府治理的复杂性增强，特别是在公共危机事件中，越复杂的公共危机问题越需要治理的专业性。在已有危机管理体制中，信息发布由知识权威还是由科层权威发布的关系还未理顺，还未形成统一的制度规定，在不同公共危机事件中，有不同的信息发布主体。在公共卫生危机事件中，危机信息由疾控中心负责专业化的诊断，但这些危机信息如何对外发布则由各级行政机构决定；在地质灾害中，危机信息由中国地震局（中国应急管理部管理的事业单位）发布信息；在气象灾害中，危机信息由中国气象局（国务院直属事业单位）发布信息。可以看出，公共危机信息到底由知识权威还是科层权威发布在各类公共危机事件中并没有形成统一的规定，危机信息发布呈现出一定程度的混乱。

公共危机事件处置极具专业性，信息发布应更具权威性，并由专业机构发布。具有政治性功能的行政机构在信息对外发布时会受到更加复杂的因素影响，在减少公众对公共危机事件认知的信息不对称方面的作用较弱［57］，而专业化机构则本着专业、负责的原则进行信息发布。此外，在危机信息逐级上报的危机管理体制中，科层体制中的信息发布往往会经历多个层级的层层审批与筛选机制，不仅降低了信息传递的效率，还隐含着不同层级政府瞒报的可能。在非常强调时效性的危机管理过程中，由专业化的知识权威发布信息而不是目标多元的科层权威发布信息，更符合危机处置的时效性、科学性要求。基于此，危机信息事权配置中的信息发布权应该走向知识化、专业化而不是行政化。

五、结论：仁圣之本，在乎制度

在历史上，我国就高度重视地方信息上报问题，毛泽东曾在《关于建立报告制度》中指出，报告和请示制度是重要的制度规定。党的十八大以来，虽然我国通过设置请示授权、督查和问责等方式进一步加强了对地方信息的管理和监督，但是仍有大量地方瞒报行为发生。已有研究揭示了地方“想瞒报”的逻辑。制度与行为不可分割［58］，本文重点在于转向探讨公共行政中的制度问题，基于“信息事权”重构的视角，解释地方瞒报的逻辑，并试图提出理顺信息传递过程中的三种关系以减少瞒报行为发生，这既在一定程度上扩展了对地方政府瞒报研究的视角选择，也将纠正对地方官员的刻板印象。

组织结构本身影响组织的目标、制度、权力等方方面面的运作［35］18-23，且这种影响是相对稳定的［59］。梳理信息传递的法律性文件发现，地方瞒报更多在于行政结构存在“能瞒报”和“不得不瞒报”的信息传递制度，正是这些制度引发了瞒报的组织偏差行为。组织结构的核心就在于信息处理［60］3，只有理顺信息事权配置中的三种关系，切断地方政府“能瞒报”和“不得不瞒报”的机制，才能缓解其瞒报的组织偏差行为。“仁圣之本，在乎制度”，良好制度使得人的行为被保持和修正，具有指引和导向的力量［61］。

人类组织起来的主要目的就是为了降低信息的模糊性和不确定性［60］8-10，当组织面临的复杂性和不确定性情况越强时，组织对信息的需求就会越高［62］。在复杂性和不确定性非常高的危机事件中，信息瞒报不利于不同层级的政府协作以应对危机事件。从合作角度而言，瞒报在很大程度上是地方政府与中央政府协作困境的表现之一。事实上，已有大量研究关注政府间协作为何困难。就根源上而言，上下级政府以及横向政府各部门间协作的基础就是信息的共享，但关于政府协作与信息之间的关系讨论仍有不足。只有处理好信息传递和共享，才能实现各部门的有效沟通，进而实现有效协作，从横向上看政府各部门协作问题也值得从信息事权配置的角度进行深入研究。因此，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，增强地方政府行为的合法性是其关键，优化信息事权配置则是通往国家治理体系和治理能力现代化的基础。