乡贤回归还是治村困境：富人返乡竞选村干部行为之逻辑分析

范和生 李佳慧

(安徽大学，安徽 合肥 230039)

自2006年起，浙江等沿海发达地区乡村逐渐出现了一批在外经商的富人返乡参加村干部选举、参与村治的现象，后来类似现象在全国各地陆续出现，受到社会各界的广泛关注，因其对乡村治理产生影响，引发学界的热烈讨论。在我国，乡村治理是一个大命题，各地乡村实现路径不尽相同，不可能有一个完全固定的模式，需要因地制宜、大胆摸索。富人返乡竞选并成为村干部，引领乡村治理和发展，未尝不是一种值得积极探索的方式。多数返乡富人思想先进、市场意识强，不仅为乡村带来资金、工程项目等资源，更重要的是为乡村带来新的发展理念和思路，以自己的财富力量及社会资源助力乡村发展，带来“新乡贤”的现代回归。同时，返乡富人作为商人，是一个理性的经济人，其返乡竞选村干部行为除了内心情感的推动，也存在着对于成本—收益分析的计算，是富人在成为村干部后能带来的利益和需要耗费的成本间权衡利弊后才做出的决断。因此，如果现行制度机制不能有效地监督和约束富人村干部及其治村行为，很可能会使乡村治理陷入“富人治村”的困境当中。

学界现有文献对富人返乡竞选村干部行为的分析，大多从单一层面入手，不够系统全面，因此无法整体性地认知这一现象的动因及结果，更重要的是，在这一现象逐渐普遍化的当下，需要从行为、结构和制度等多方面进行引导、规范与监督，建立长效良性机制，这样不仅可以避免乡村治理陷入“富人治村”的困境，还可能会带来现代乡村治理中“新乡贤”的回归。因此，本文采用“行为—结构—制度”的综合分析框架(见图1)，探讨这一行动会给乡村治理带来的可能结果，而这种行动是由何种内生逻辑支撑的，又何以成为一种社会现象，最终如何优化策略有效吸纳富人群体进入乡村治理体系，都是本文试图深入探索的问题。充分了解富人返乡竞选村干部背后的内在逻辑，才能使政府在未来实践中更好地指导富人村干部在乡村治理中发挥积极作用，将其优势转化为基层治理力量，为乡村振兴注入新动能。

图1 “行为—结构—制度”的综合分析框架

一、富人返乡竞选村干部的可能结果

富人返乡竞选村干部的动机不同，加之不同地区差异化的社会结构以及政府制度的塑造和引导，在现实中呈现出一定的差异性，故而其行为形成的基层治理样态也不同。总的来说，这一现象或是带来“新乡贤”回归的正效应，或是陷入“富人治村”的负效应，本节旨在探讨两者情形下可能形成的多种结果。

(一)带来“新乡贤”的回归

1.优化“精英政治”传统。在中国基层政治史上，精英政治是一种常见的形式。在村民自治制度的不断推进与完善后，国家权力就逐步退出村级治理，乡村精英作为乡村治理中的重要力量出现。21世纪初，浙江地区最早响应政府“双强双带”的号召，动员富人精英入党参政当选村干部，吸纳其进入村内体制当中。富人作为乡村精英出现在乡村治理中在历史上并不鲜见。正如帕累托所言：“在历史上，除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。”(1)维尔弗雷多·帕累托著，刘北成译：《精英的兴衰》，上海人民出版社2003年版，第13页。富人群体因其自身资金和资源的优势，在乡村治理中多以传统乡村经济精英的身份出现，主导村内政治。一方面，传统乡村经济精英掌握着丰富的经济资源，有利于带动乡村的发展，给村民树立致富榜样；另一方面，传统乡村经济精英也因其自身认知、社会基础以及村庄价值能力的限制，往往存在政治参与的缺失。那么，本文所探讨的在外经商的富人返乡参与村干部选举的行为，无疑会进一步增加乡村基层干部中富人群体的比例，他们返乡竞选村干部的内生动力相较于村内富人参与村政来说更为多元化。返乡富人在追求经济利益的同时，具有提升政治地位和满足自身乡情的需求，因而他们成为村干部后的政治参与程度要比村内富人更加可观，一定程度上改变了部分传统乡村经济精英的政治参与缺失的现象，并且有从传统乡村经济精英转化为乡村政治精英的极大潜质。

2.实现“能人治村”目标。一直以来，能人治村代表了当前中国沿海发达地区基层治理现代化的方向(2)贺雪峰： 《能人治村与基层治理现代化的方向——以苏州望亭镇调研为讨论起点》，《长白学刊》2018年第3期，第57-61页。，且随着其在中西部地区的广泛出现，也逐渐成为当前农村基层治理的新趋向(3)崔盼盼： 《乡村振兴背景下中西部地区的能人治村》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期，第131-140页。。中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为，返乡富人领军新乡村建设，作为一种新时期在全国集中出现的社会现象，“是资本、人才的回流，是好事”(4)尹海涛：《“富翁”回乡当“村官”》，2009-07-16，http：//newpaper.dahe.cn/hnrb/html/2009-07/16/content_200705.htm。，其中的积极意义值得肯定。返乡富人不仅给乡村带来自身的财富力量和社会资源，也给乡村治理注入新活力、新动力和新血液。一方面，多数返乡富人对城市经济、政治、社会发展有着全面的认识，而这方面的知识有助于他们进一步推动乡村现代化建设和城乡一体化进程。同时，富人村干部可以运用先进的思想和知识，在乡村治理中去除乡村传统文化中的糟粕，取其精华。最重要的是，返乡富人群体具有突出的经济能力和治理能力，在乡村治理中表现出决策效率高、动员能力大的特征，是村治中典型的“市场型能人”，能给乡村经济社会的快速发展作出贡献。另一方面，返乡富人群体对家乡怀有深切的乡情和责任感，对当地的风土人情、经济文化有一定的理解，因此他们当选村干部后，能够很好地根据当地的风俗文化和人情世故，畅通村内外交流的渠道，避免村内的排斥和冲突，减少基层治理中的潜在风险，有望成为村治中的“管理型能人”。可见，返乡富人有转化为市场型能人和管理型能人的双重潜质，有望成为地方新型社会精英，为村治注入新活力与新力量，有助于实现基层治理中“能人治村”的实践目标。

3.激发乡贤文化活力。近年来，浙江省大力弘扬乡贤文化，鼓励在外的能人回村贡献力量，引进“新乡贤”担任村干部，其中也包括吸引在外经商的富人回归乡里参与乡村的发展和治理，是乡村振兴战略的重要举措。“新乡贤”所谓之“新”，是对乡村建设有所贡献并得到村民认可，在当代乡村经济、政治、文化和社会等方面占有优势的乡村精英(5)杜连峰、李贵成 ：《乡村治理变迁与新乡贤崛起——基于返乡务工人员创业精英的视角》，《郑州轻工业大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第34-42页。，是乡村振兴战略的重要力量。返乡富人凭借其自身优势具备成为“新乡贤”的条件。作为“新乡贤”这类具有一定社会影响力、号召力的特殊群体，在乡村社会中不但可以发挥发展产业、涵养乡风、化解困难、改善治理水平等方面的重要作用，而且可以为贯彻落实乡村振兴战略注入强大的内生动力。返乡富人以“新乡贤”的身份参与村治，有望成为乡村公共事务管理的有序执行者、突发紧急事件的有力应对者和推动乡村经济发展的有效助推者，助力乡贤文化建设，在乡村治理中充分激发乡贤文化的活力。

当然，以上三种分析无疑是一种稍显理想化的结果，现实生活中在情怀的催生和个人能力的推动下，确实产生了许多乡村模范干部，但这并不是普遍现象，而是少数个例。当现行制度存在缺陷和漏洞时，富人村干部很容易出现精神懈怠、专断行为甚至腐败行为。因此，将返乡富人成功地纳入村治体制后，政府要制定完善的监督与约束机制，促使其在制度的框架下进行乡村治理，从而带来“新乡贤”的回归。

(二)陷入“富人治村”的困境

1.陷入“寡头政治”困局。在组织管理中，某一群体中少数人当政意味着无论这一组织以何种方式运行，最终均无法逃脱“寡头”管治的命运(6)罗伯特·米歇尔斯著，任军锋译：《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社2003年版，第325-342页。。从以往的经验看，先前富人在村中主政，往往通过贿选、胁选等手段进行拉票，有的甚至会在主政中与地方灰黑势力勾结(7)陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化 资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期，第95-120页。，对基层政治造成极大的破坏。而本文所讨论的返乡富人竞选村干部参与村治的现象，从长远看，一些富人村干部在治理实践中，会将自己的经济资源作为一种治理手段，利用自身的经济实力来构建政治权威，塑造乡村中的话语体系，从而使自己在村庄的经济分层、政治分层及社会分层中占有优势地位(8)桂华、刘燕舞：《村庄政治分层：理解“富人治村”的视角——基于浙江甬村的政治社会学分析》，《中国研究》2009年第2期，第147-160页。。还有一些富人村干部会将私人资源运用在治理实践中，这也是变相地把经济上的优势话语权转化为政治上的优势话语权，这种行为会瓦解村庄内部权力的公共性，富人的优势话语权会形成对普通村民的政治排斥，从而抬高了普通村民参与选举的门槛，也极大压缩了普通群众政治参与的空间，不利于乡村基层民主的良性发展，甚至可能会对其产生破坏性的影响，垄断村庄政治，使乡村治理陷入“寡头政治”的困局。

2.形成“利益政治”对立。在后税费时代，国家从汲取乡村资源转变为反向输入资源，提出“资源下乡”“项目进村”等战略。在此背景下，富人村干部的行动大多出于工具理性，比如承接工程项目获取利润或其他灰色收入，优先获取地方发展的信息掌握投资先机，拓宽关系人脉服务于自己的企业或事业发展。乡村社会中存在的巨大利益空间是吸引富人竞选村干部的重要动机。同时，富人因其商人身份，自身带有经商的逻辑，在村治过程中，也易以经商的逻辑去经营村庄，集中表现在富人村干部对土地和项目的经营，有的干部利用权力对宅基地进行拍卖，有的利用与上级部门公务人员的私交争夺资金项目，还有的在项目实施落地过程中利用非正式力量摆平钉子户，最终使村庄发展变得与普通村民无关，公共事务的监督也出现了自上而下的缺位，从而导致村庄利益政治格局下富人村干部与普通村民的对立。富人村干部追求利益效率的逻辑与普通村民讲求公平道义的逻辑不符，在这种利益政治格局下，普通村民本应作为国家资源输入的最大获益者，却被排除在外，只能被动地享有层层攫取后的剩余资源(9)陈锋：《中国农村阶层分化的政治社会后果》，《文化纵横》2018年第6期，第88-95页。。

3.造成“生活政治”蔓延。“生活政治”是指政治权力和政治意志在日常生活中泛化、日常生活被提升到政治层面予以解读的一种政治范式(10)朱承：《论中国式“生活政治”》，《探索与争鸣》2014年第10期，第90-93页。。由于村庄经济的分化，在政治领域造成利益冲突，从而进一步向社会蔓延，经济和政治上的阶级分层日益向村民日常生活渗透，造成村内阶层之间的社会排斥，使村庄陷入“泛政治化”的对立当中，具体表现在村民衣食住行的方方面面。返乡富人重新进入乡村社会，因其较高的经济地位而自动进入上层群体，在消费上展现出明显高于普通民众的水平，比如开豪车、办奢宴、住别墅等。富人阶层通过衣食住行上的高档次消费凸显自己在经济分化中的上层地位，而村内的普通阶层被迫裹挟进入激烈的社会竞争中，只能通过减少日常开支甚至以民间借贷的方式“充面子”，试图“求同于人”，避免自我认同的丧失。返乡富人成为村干部后，因其特殊的政治身份，若仍延续先前较为奢侈的生活方式，无疑会加剧村庄的“泛政治化”局面，将贫与富、公与私的矛盾杂糅混合，使对立的程度不断扩大。

“富人治村”是指由富人精英担任村干部的一种基层治理样态(11)仇叶：《富人治村的类型与基层民主实践机制研究》，《中国农村观察》2017年第1期，第52-66页。，容易出现寡头政治、利益政治和生活政治上的不良影响。如果政府为乡村治理日常运行提供完善的制度保障，村民对村干部的行动进行有效约束和监督，在一定程度上也可以避免乡村陷入“富人治村”治理困境。

二、富人返乡竞选村干部行为深度探因

在富人返乡竞选村干部行为普遍化的当下，其产生的原因也呈多元化。因此，本文从行为动机、社会结构和政府制度三个层面对富人返乡竞选村干部行为进行多角度、多层面的深度探究，解读富人返乡竞选村干部行为的内生逻辑。

(一)行为动机层面

富人返乡竞选村干部的行为动机来源呈现出多元化的样态，经济理性选择、政治地位追求和个人乡情推动三种动力相互交织，共同推动返乡富人参加村干部选举，共同塑造着返乡富人参加村干部选举的行为逻辑。

1.经济理性选择。返乡富人作为商人，其逐利性的本质使他们产生对更多财富的追求，故富人返乡参与选举的一个重要动力来源便是借村干部身份拓展社会关系，从而间接获得实际的经济利益。一方面，富人若担任村干部，向上可以增加与所在乡镇政府的沟通机会，接触政府机构工作人员，拓宽获取信息的渠道，从而积累社会资源；向下可以联系村民并增进感情，增加社会资本，从而在村内发展经济活动，为富人原本的生产经营活动提供更加便利的条件。另一方面，担任村干部本身就具有可观的业务收入，这一点在利益密集型的村庄体现得尤为明显，甚至有时可以称之为“有利可图”的，他们进入乡村权力结构后，可以获得更多的体制支持，如政府项目资源或相关政策优惠等，有利于富人自身产业的发展，因而不乏富人返乡参政后利用社会资本网络的再生产，积累更多的财富。

2.政治地位追求。在外经商获得成功仅使富人从物质层面得到满足，在政治层面上他们可能仍处于底层，而返乡竞选成为村干部能提升他们的政治地位，得到社会认可，对这种认同感的渴望推动着他们返乡参与竞选。一方面，村干部是中国社会最基层的政治精英，掌握着村庄政治生活、经济生活甚至村民日常生活等方方面面的权力，在乡村社会具有较高的社会地位。改革开放以来，传统社会纽带日渐松弛，但传统社会的基本架构并没有完全消失，乡村社会错综复杂的人际网络、互相熟悉的邻里关系依然广泛存在。村干部具有类似于“大家长”的影响力，因而成为村干部对于富人自身政治地位的提升具有重要作用。另一方面，随着市场经济的不断发展，消费主义思想传入乡村，经济利益日渐影响着村民间的社会交往。在这种背景下，富人借助自己的经济资本可以通过建造学校、修缮道路或者引入工程项目，抑或为村民提供日常生活的优惠福利，从而获得村民的认可，使其村内声望迅速提升，为其奠定深厚的群众基础，在村干部竞选中占上风。

3.个人乡情推动。乡情是富人返乡参与选举的重要原因。不少富人对村庄有着深厚的感情，在外发展时虽身处异乡但“离土不离乡”，在情感上仍与家乡联结在一起。这种乡情不仅会催发出富人返乡的意愿，也在其当选村干部后的村治行动中起到推动作用，激发他们为民办实事、为家乡作贡献。近年来，各地村镇党委积极与在外经商人员保持联系，时常观察、帮助、引导和启发他们，使他们充分了解家乡的发展。例如，浙江多地乡村搭建人才资源平台，吸引各类人才返乡为乡村振兴贡献力量。常年身处异乡的人，对故土有着深深的眷恋，他们愿意通过各种方式关切和助力家乡发展，给家乡带来先进的知识和思想观念以及资源和财富，扎根乡村参与村治，带领群众致富，共建美丽乡村。

(二)社会结构层面

地区经济发展水平、社会阶层分化程度以及村内社会资本水平在不同地区间的差异，致使富人返乡参与选举的意愿以及当选村干部后的治理绩效不尽相同。基于不同地区富人返乡参与选举和治村情况的比较，下文分析不同地区社会结构的差异对富人返乡意愿和担任村干部后治理绩效产生的影响。

1.地区经济发展水平。在经济较发达的东部地区乡村，特别是在城市化发展速度快、工业化程度高的江浙部分地区，通过勤劳致富、创业致富的成功人士，愿意返乡参与村干部竞选。部分先富乡村内可图利益增多，一些富人通过贿选上台，利用职权瓜分村庄公共资源、拍卖宅基地指标(12)吴思红、李韬：《村“两委”选举中派系贿选现象研究》，《政治学研究》2015年第1期，第104-113页。，此类事件带有明显的去公共性。而在经济水平有待提升的中西部乡村，由于大多是农业型农村和非利益密集型农村，经济发展利益相对来说较为欠缺，“中农”群体成为这些地区发展的重要力量，也有一小部分乡村因地理条件或其他资源条件获得大量国家资源的投入得以发展。这一地区富人竞选村干部的目的，更多倾向于通过发挥自身财富资源优势发展村庄经济，同时由于村内社会关系网络较为传统，村社道德舆论监督和约束着村干部的行为(13)魏程琳、王木林：《内外有别：富人治村行为差异的制度逻辑及启示》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第110-119页。，促使富人村干部遵循道义逻辑行事。

2.社会阶层分化程度。在资源匮乏的中西部农村，其本身产生并滋养富人群体的能力较低，而通过各种渠道成功进城的精英则已脱离乡村，所以多数村民普遍遵循传统的思维模式，小农经济意识较强，乡村社会未出现明显的阶层分化。在这类地区富人担任村干部后，也随之被嵌入在传统的家族、地缘结构中，受制于地方社会规范，行事也受到村民监督，因而在乡村治理中更多关注民意。而在资源丰富的东部发达地区，乡村社会已形成明显的阶层结构。其中，富人阶层垄断了当地的市场资源，与中下阶层的关系疏远。在这类地区富人一旦担任村干部后，便相当于获得随意处置集体财产的合法性，易形成“独裁专制”的局面，不考虑村民意愿，若对其不加制约，容易使村庄治理陷入寡头治理状态。

3.村内社会资本水平。在传统的乡村熟人社会中，人与人之间的关系和乡村秩序靠社会公认合式的行为规范约束，以构成乡村治理的权力基础，费孝通称其为“礼治”。但随着城乡一体化和市场现代化的冲击，乡村社会逐渐演化为半熟人社会(14)贺雪峰：《新乡土中国：转型期乡村社会调查笔记》，广西师范大学出版社2003年版，第1-4页。，乡村文化体系日渐碎片化。随着城市的发展和乡村人口的外流，村庄内部氛围变得更为散漫化，社会资本的积累越来越薄弱，因而村庄内部依靠乡村文化体系维系村社道德的难度越来越大，传统的“礼治”已然衰落。即便如此，社会舆论对于约束和监督村干部行为仍行之有效，若其做了不道德的事，便会受到村民的议论与谴责。在社会资本薄弱的乡村，部分富人担任村干部后，私心作祟，加之村内舆论监督约束较少，容易催生以权谋私、贪污腐败的不良现象。但在社会资本深厚的地区，由于村内人际网络纵横交错，社会舆论能时刻约束与监督富人村干部的行为。

(三)政府制度层面

本节透过国家对乡村项目资源的输入供给，中央和地方在政策上对返乡行为的积极引导，以及部分地区现行体制对富人行为规范约束上的疏忽，试图探寻该行为在政府制度层面上的张力。

1.项目资源输入。自农村税费改革后，国家从提取乡村资源转变为反向输入资源，提出“资源下乡”“项目进村”等规划，近些年也在乡村积极推进新农村建设和乡村振兴战略，中央财政的涉农财政支出逐年增加，从上至下的资源供给力度也不断扩大，使得村庄的公共资源以及项目规划大幅度增加。同时，由于许多青壮年劳动力外流，乡村建设人才短缺，各地乡村纷纷将大力引入在外乡民返乡参与村治，助力家乡建设作为乡村发展的重要举措，并期望其能发挥“新乡贤”的作用。在这种大背景下，各级政府给富人返乡行动供给资源、搭建平台，在外经商的富人群体也看到了其中的机遇，选择进入乡村治理的场域，并在村治中发挥日益重要的作用。

2.返乡政策激励。中央层面上，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要积极发挥新乡贤作用(15)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018-02-04，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。。习近平指出：“要培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，发挥其在乡村治理中的积极作用。”(16)《谱写农业农村改革发展新的华彩乐章——习近平总书记关于“三农”工作重要论述综述》，《人民日报》2021年9月23日，第1版。中央对于新乡贤文化予以了极大的认可和鼓励。地方层面上，浙江省出台《关于实施“两进两回”行动的意见》，明确要求“推进科技进乡村、资金进乡村、青年回农村、乡贤回农村”(17)《浙江省人民政府办公厅关于实施 “两进两回”行动的意见》，2019-10-28，https：//www.zj.gov.cn/art/2019/10/28/art_1229017139_56699.html。。全国各地乡村逐步搭建新乡贤回归平台，建立新乡贤数据库，引导和推动新乡贤返乡参与家乡建设。其中，表现较为突出的有浙江象山，当地将乡贤融入各行各业发展之中，举办“象山发展青年峰会”，助乡贤成为当地发展的硬核力量，因此象山被授予“中国乡贤文化之乡”的称号。为吸引富人群体，各地也采取了项目合作的方式，并对接农户，建立利益联结模式，此举可有效带动当地就业。在中央政策和地方制度的共同引领下，开明的政策和完善的平台助推更多的富人能人返乡投入到乡村治理与家乡建设当中。

3.现行体制漏洞。一些地区的富人群体采用违法的手段赢得选举，破坏基层民主选举制度的公平性，他们成为村干部后肆意攫取公共资源，甚至与灰黑势力勾结，造成地方治理乱象。浙东农村的一些地方政府为了保证项目成效、节约治理成本，鼓励富人出任村干部，因而一些富人采取贿选的手段获得职位，上任后强占宅基地资源，村民对此类事件强烈不满(18)魏程琳、王木林：《内外有别：富人治村行为差异的制度逻辑及启示》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第110-119页。。还有一些地区的富人村干部在带领村庄致富的过程中，会使用个人财产和资源建设村内基础设施，提供公共产品。这种行为虽然带来了一定的绩效，但其本身内含着一种政治排斥。富人群体利用经济实力获取政治权威，这会造成不良后果，即普通村民与其相比完全没有竞争力，降低了村民政治参与的意愿，最终破坏了基层民主政治生态。有学者在浙江奉化调研中发现，当地大多数村支书不仅不领村里的工资，反而每年都往村内项目贴钱，补贴公共设施建设、村民日常花费，解决民事纠纷，投入金额高达十万元甚至数十万元(19)陈柏峰：《富人治村的类型与机制研究》，《北京社会科学》2016年第9期，第4-12页。。

三、优化富人返乡治村行为之策略

富人返乡竞选村干部已是一种广泛存在的社会事实，对此优化富人返乡治村的策略具有相当的必要性。因而，根据上文原因分析，本文提出行为动机、社会结构和政府制度三个层面的优化建议，旨在建立长效化的良性机制，为乡村基层治理现代化添砖加瓦。

(一)行为动机层面：引导身份转型

返乡富人成为村干部参与村治，源于经济理性选择、政治地位追求和个人乡情推动三种动力相互交织。由于其先赋特征和后致资源，先天具有容易陷入寡头政治、破坏基层民主的缺陷。因此，需要引导返乡富人在道德规范、政策引领、思想教化中成功实现身份转型，由治村富人转化为治村能人，进一步成为助力新时期乡村建设的“新乡贤”。

1.提升乡村德治水平。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，引导富人村干部自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。同时，广泛开展优秀村干部评选表彰活动，如浙江省历年来积极举办道德模范表彰活动，宣传道德模范和典型事迹。这不仅能激励村干部干实事、干好事、干成事，积极为村民解决困难，也能让富人村干部看到自己“肩上有责”，要勇于担当，挑最重的担子，啃最硬的骨头，接最烫的山芋。鼓励村干部广泛参与革命传统教育、党性体验、精神文明创建和志愿服务等活动，加强村干部与村民间的联系，维系乡村社会的传统纽带，有效提升乡村社会的德治水平。

2.强化政策引领效能。根据政策要求，吸纳返乡富人进入基层治理体系，加强政府、富人村干部与村民间的联系，村支部经常性召开联席会议，围绕村民关注问题与迫切需求展开讨论，吸收村民的意见和建议，解决实际问题，融洽干部与村民间的关系。同时，乡镇政府建立村干部绩效考评和激励机制，对于其作出的贡献和取得的治理绩效进行宣传、表彰和奖励，增强干部自身的荣誉感、使命感和责任感，引导和鼓励返乡富人为群众干实事，助推治村富人向治村能人转型。

3.加强思想理论教育。乡镇党委政府要广泛开展村干部思想教育活动，提升村干部的精神风貌。村干部要重视思想理论学习，用党的思想武装自己的头脑，坚定治村理想信念，并将理想信念转化为行动的力量，落实到治村行动中。如浙江多地乡村开展“村干部课堂”，通过与浙江高校合作，开设村干部学习课程，对村干部进行理论培训，此举充分发挥高校力量，助力乡村振兴。乡镇党委应对村干部腐败、专制等不良行为进行及时处理，防止不良风气蔓延，维护乡村基层治理权威。如浙江省宁海县制定《宁海县村级权力清单36条》，规范村级小微权力运行，健全三级联动监督体系，升级配套执行保障制度，推进村级反腐败体制的改革与创新。

(二)社会结构层面：村社道德约束

因不同地区社会结构的差异，返乡富人有着不同的参政意愿和治理绩效，需要乡村社会中的舆论和道德监督。村社道德规范倡导以人为本、以和为贵，提醒村干部切实为村民做实事，否则将会丧失“好名声”，在村社舆论中受到谴责，这在一定程度上可以监督和约束富人村干部的日常行为。

1.向村民普及法律知识。在乡村环境中，村民受教育程度较低，对于与自己利益息息相关的法律法规不了解，给村干部不作为、乱作为等行为提供了可乘之机，更无法对村干部以及村委会的工作进行有效监督。因此，乡镇政府应积极开展村社治理相关法律知识的宣传教育活动，比如《村民委员会组织法》与村民利益密切相关，应组织学习，设立普法宣传栏，让普通村民能够了解到如何监督村委会工作，督促村委会定期信息披露，切实维护自身利益。同时，政府应加大乡村教育补贴，提升村民的受教育程度和文化素养，提升参政意识，避免在换届选举中，受富人村干部的经济能力和社会地位的影响，左右个人选择，在选举中产生跟票的不公现象。

2.畅通民意表达与监督渠道。长期以来，政府设有市长信箱、网上信访等民意表达的渠道，但由于大多数村民文化水平不高，相对于城市来说乡村信息较为闭塞，所以政府较少获得村民的意见反馈，故现有的民意表达和监督渠道有待拓宽。政府可以在村内设立民意表达平台，如浙江省象山县创新形成“村民说事”制度，以村民会议的方式广泛吸取群众意见，不仅提升了村民对于公共事务的参与意识，也形成了众多有效建议带动了象山县各村庄的发展；此外，乡镇政府可以利用宣传车、广播向村民宣传村内公共事务信息，令村民耳濡目染，加强他们对村内事务的了解；同时，利用自媒体(如短视频、微信等)，建立便于村民操作的网络建议渠道，如村民自建微信群、村务信息公开平台等，大力发展乡村网络文化，构建乡村数字化治理体系。

3.建立村民代表会议制度。一直以来，很多学者都指出富人治村不利于乡村基层民主的良性发展，破坏基层权力结构的公共性，引起普通村民的排斥，不利于乡村社会的稳定。因此，政府要相应地建立与富人村干部制衡的村民代表会议制度，培养普通村民的沟通能力和合作能力，同时给予其对村治事务的话语权，进而对富人村干部的治理行为进行监督和约束。浙江省较为出色的案例有安吉县的“两山议事会”，鼓励村民积极参与协商议事，通过无记名投票表决的方式，形成村治的可行方案，提升村民对村内事务的参与度，在公共事务的决策中形成对富人村干部的掣肘，这一经验值得全国各地学习与推广。

(三)政府制度层面：党政体制制约

尽管鼓励和引导富人返乡参与竞选行为的政策日益完善，但现行体制仍存在漏洞，富人返乡竞选成为村干部后，其治理行为受到党政制度的约束，因此，需要塑造严格的制度环境，在一定程度上约束和引导富人村干部的行为取向。

1.强化选举监督机制。返乡富人由于具有经济实力和社会地位上的优势，和依赖劳动收入的普通村民具有显著的身份差异。富人很容易将雄厚的经济资本转化为政治资本，营造利于自身的舆论环境，甚至利用贿选操纵选举，这会严重损害村干部选举的公平性，破坏乡村基层民主。因此，政府一方面应建构和完善村级选举法律法规，防止富人仅凭经济实力掌握村级权力进而取得利益回报，遏制贿选现象的滋生；另一方面，政府应增设选举观察监督人员，选举前在村庄进行走访考察，在选举中监督人员进入选举的各个环节，营造公平的选举环境。各级党组织要加大对于贿选村干部的处罚力度，对行贿和受贿人员依法撤职处理，肃清村级选举中的不良风气，增加返乡富人贿选的风险成本。

2.完善项目审批机制。浙江作为中国的财税大省，以工补农，城市反哺乡村的资源一直相当雄厚，各乡村建设项目经费充足、项目种类繁多。随着乡村现代化建设进程的推进，很多政府规划项目选择在乡村落地，并投入大量资金加强基础设施建设。一方面，项目的增多给乡村带来了发展的机遇，另一方面，项目审批机制的不完善，也对村干部产生巨大的诱惑，一些返乡富人就是看到了其中的灰色收入空间。我国《村民委员会组织法》明确规定，村委会应当实行村务公开制度，及时公布相关事项的执行情况(20)《村民委员会组织法》，2010-10-28，http：//www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732872_2.htm。。因此，乡镇政府应健全和完善项目审批和监督机制，并定期要求村委会公开村务信息，压缩村干部的灰色收入空间，以提高现行制度规范的约束力。

3.建立政绩评估考核机制。返乡富人大多在城市经商致富，并定居安家，由于长期居住在城市，适应了城市的生活环境，所以返乡选举成为村干部后，部分富人选择治在乡村，但住在城市，“治村不在村”现象的广泛存在及其在日常工作中的缺位，最终会影响到治理绩效。因此，乡镇政府应落实村干部值班制度，并督促村委会监督实施，定期抽查值班情况，将值班制度落到实处；乡镇政府应建立政绩评估考核机制，定期对富人村干部的治理成果进行有效评估，能力不足者或有明确违纪行为，依法加以更换。通过以上两种方法，以治理绩效要求倒逼富人村干部开展有效的日常治理行动。

四、结 语

近年来，一些地方村委会成员中“富人群体”比例不断攀升，富人返乡竞选村干部并参与治村已成为一种普遍的社会现象。由于该群体不同于普通村干部，既具有带领村民致富、带动乡村经济社会发展的积极效应，也有易产生腐败专制、贪污受贿等问题的消极效应。因此，中央和地方政府需要上下联动、协同共进，对其进行有效的规范和引导，充分发挥其优势，使其成功转型为推进乡村基层治理现代化的骨干力量。

客观而言，要辩证地看待村干部中富人比例的提高对村治的影响。不仅要看到其对基层治理权威和基层民主氛围的潜在威胁，也要看到其返乡融入基层治理体系中成功转型的可能。乡村基层治理现代化是一个大命题，其中充满了可探索和发展的空间，返乡富人参加选举成为村干部无疑也给村治带来多元活力和创新尝试。然而，政府不能因其有积极效应而忽视了对其的规范与制约，也不能因其具有消极效应而压制其发展空间，要有效激发返乡富人对乡村治理的正面作用，遏制对乡村基层民主政治发展的负面影响，为乡村有效治理夯实基础，给乡村基层治理现代化注入全新动能。