国有资产交易流转“新规”解读

文/田志友

5月16日，国务院国资委发布《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（〔2022〕39号），主要从非公开流转和公开市场交易流转两方面，对2016年6月国务院国资委、财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（2016第32号），进行了调整优化和补充完善。

非公开协议转让的适用范围进一步放宽

随着国有资本布局优化和结构调整力度加大，跨企业集团之间的专业化重组案例不断增多。

如中国物流集团有限公司是由原中国铁路物资集团有限公司与中国诚通控股集团有限公司旗下的中国物资储运集团有限公司、港中旅华贸国际物流股份有限公司、中国物流股份有限公司、中国包装有限责任公司4家企业为基础整合而成，同时还同步引入中国东方航空集团有限公司、中国远洋海运集团有限公司、招商局集团有限公司作为战略投资者，形成紧密战略协同。

这些专业化整合重组，都是横跨多个国有出资企业之间的产权变动。按照原32号令的规定，此类行为不属于非公开协议转让适用范围。

为加快此类跨企业间重组效率，新颁布的39号文增加了不同的国家出资企业及其控股企业之间可以采取非公开协议转让的适用情形。

原32号令第31条规定：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

（1）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

（2）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

国务院国资委2019年版本的授权放权清单中，将适用范围拓展到两类公司：授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定，审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

而新发布的39号文第1条规定：涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。

通过产权市场进行场内公开交易的主要目的，是通过公开披露交易信息，征集多个意向交易方，实现公开公正公平竞争，借此发现国有资产的市场价值，防止国有资产流失。

不过，对于政府或国资监管机构出于特定战略目的推动的跨企业专业化重组整合来说，由于整个过程中产权变动仍在国资体系范畴之内，不存在国有资产流失和利益输送问题。另外，该类重组往往对受让方有特殊要求，不适宜采用具有一定随机性和竞价特点的进场交易方式。因此，扩大非公开协议转让适用范围，将会极大提升国资系统内的重组效率，加快国有资本布局结构调整进程。

协议转让时可依据审计报告定价的适用范围有所扩大

原32号令明示，可以采用最近一期审计报告确认的净资产值为基础作价的情形，仅限于同一国资企业内部，不适用于跨国资企业之间的产权流转。

原32号令第32条规定：以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：

（1）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；

（2）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。

新发布的39号文，则将可依据审计报告定价的情形，进一步扩大到国有独资或全资企业之间的非公开协议转让，不受是否为同一国家出资企业的限制。

新发布的39号文第4条规定：采取非公开协议方式转让企业产权，转让方、受让方均为国有独资或全资企业的，按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。

这一条修改，切实体现了“国资一盘棋”的思路，协议转让及其定价基准，不再限于同一个国家出资企业，只要交易各方全部都是纯国资企业，理论上就不会存在国资流失问题。

非公开流转，主要涉及非公开协议转让和无偿划转等方面。这些都是国资监管机构和国家出资企业推动国有资产在国资系统内部流转、重组的重要手段。

无偿划转的交易主体适用范围突破了纯国资企业的限制

根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》【国资发产权〔2005〕239号】：企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。

《企业国有产权无偿划转工作指引》【国资发产权〔2009〕25号】规定：国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称国有一人公司），可以作为划入方（划出方）。

《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》【国资发产权〔2014〕95号】规定：国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。本通知所称国有全资企业，是指全部由国有资本形成的企业。

总结以上相关规定，可以看出，原来政策文件中适用于无偿划转的划入划出主体，仅限于在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、中央企业及其子企业等纯国资单位之间。

随着股权多元化，特别是混合所有制改革的不断深入，越来越多的集团内子企业成为国有控股企业，该类企业对于自己全资拥有的子企业进行内部重组时，如果也能够采用流转效率更高的无偿划转方式，不仅可以大大提高重组效率、降低重组成本，而且也能够确保重组前后总体利益平衡基本不变。

由此，新发布的39号文顺应改革需要，将无偿划转的主体资格从纯国资单位进一步放宽到了国有控股企业。

新发布的39号文第5条规定：国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。

进一步强调重要行业、关键领域的企业不得失去国资控股地位

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。进入新发展阶段，国有企业在建设社会主义现代化强国、在有效应对百年未有之大变局进程中，承担着艰巨而光荣的重要使命和任务。

因此，新发布的39号文第2条明确规定：主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位。

同时，新发布的39号文还明确了国家出资企业在内部重组整合中涉及该类企业时可自行审批的情形；

国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：

（1）企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让的。

（2）国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的。

（3）企业原股东同比例增资的。

新规旨在助力国有资产专业化重组整合进一步落地

其他情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。

原32号令规定：对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让或增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

前后对比，可以看出：对于重要企业控股权的坚持，得到进一步强化。

进一步明确加快存量资产盘活和流动的工作要求

新发布的39号文第3条规定：国家出资企业及其子企业通过发行基础设施REITs盘活存量资产，应当做好可行性分析，合理确定交易价格，对后续运营管理责任和风险防范作出安排，涉及国有产权非公开协议转让按规定报同级国有资产监督管理机构批准。

以上主要针对非公开产权流转事宜，此外，新发布的39号文还针对公开交易流转作出新的规定，重点是调整优化了信息披露方式、启动条件、时长及无形资产管理要求等。

（一）信息披露方式可以采取预披露与正式披露相结合。

原32号令第39条规定：企业增资通过产权交易机构网站对外披露信息公开征集投资方，时间不得少于40个工作日。

为提高增资交易效率，新发布的39号文将企业增资信息披露方式变更为可采取预披露和正式披露相结合，并明确相应披露要求。

新发布的39号文第6条规定：企业增资可采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露增资信息，合计披露时间不少于40个工作日，其中正式披露时间不少于20个工作日。信息预披露应当包括但不限于企业基本情况、产权结构、近3年审计报告中的主要财务指标、拟募集资金金额等内容。

（二）信息预披露时点可以提前到最终批准程序之前。

原32号令第13条规定：因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。

随着中国特色现代企业制度不断完善，法人治理逐步做实，国有企业公司治理能力不断增强。新发布的39号文在合理提示审批不确定性风险后，提出可以将国资交易的信息预披露时点前移，以促进交易意向方更早地了解交易信息，提高交易效率。

新发布的39号文第7条规定：产权转让可在产权直接持有单位、企业增资可在标的企业履行内部决策程序后进行信息预披露，涉及需要履行最终批准程序的，应当进行相应提示。

（三）缩短仅调整转让底价项目的信息重新披露时长。

原32号令第18条规定：信息披露期满未征集到意向受让方的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进行信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个工作日。

新发布的39号文第8条规定：产权转让、资产转让项目信息披露期满未征集到意向受让方，仅调整转让底价后重新披露信息的，产权转让披露时间不少于10个工作日，资产转让披露时间不少于5个工作日。

（四）明确规范国资实控权转移以后的参股类企业严禁再使用国企名义和原有字号等。

《国务院国资委关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》【国资发改革规〔2019〕126号】第9条规定：规范字号等无形资产使用。加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，有效维护企业权益和品牌价值。不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用。产品注册商标确需授权给参股企业使用的，应严格授权使用条件和决策审批程序，并采取市场公允价格。

新发布的39号文进一步从交易流转环节，对无形资产的管理提出要求，并明确规定应在信息披露和交易合同中予以体现。

新发布的39号文第9条规定：产权转让、企业增资导致国家出资企业及其子企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。上述要求应当在信息披露中作为交易条件予以明确，并在交易合同中对工商变更、字号变更等安排作出相应约定。

通过产权市场进行场内公开交易，主要目的是通过公开披露交易信息，征集多个意向交易方，实现公开公正公平竞争，并借此发现国有资产的市场价值，防止国有资产流失。