影响财政资金绩效管理的关键因素分析<br/>——基于绩效评价视角的案例分析

影响财政资金绩效管理的关键因素分析
——基于绩效评价视角的案例分析

2022-08-12河北省石家庄市财政局课题组

预算管理与会计 2022年6期

河北省石家庄市财政局课题组

课题组成员：赵明欣、孙玲、庚欣、刘延平、焦树超、吴建波、张莉、孙晓宁

财政资金绩效越来越受到公众的关注。各级财政部门应充分发挥绩效评价的职能作用，切实提高财政资金绩效，提升绩效评价的可应用性。但应该看到，预算执行中仍存在一些影响资金绩效的因素，如预算编制不够精准、政策设计不够完善、资金性价比不够高、资金闲置浪费等，值得关注和深刻研究。为此，我们组成课题组，对绩效管理和绩效评价中发现的问题进行案例调研分析，提出强化财政资金绩效管理和绩效评价的对策和措施。

一、预算编制评价分析

预算编制是预算绩效的基础。对预算编制的评价，一是核查事前是否对项目的必要性、可行性、经济性等进行了充分论证评估；二是分析有无明确的细化的可评价的目标指标等。受主观或客观因素影响，一些项目的预算编制还不够科学精准，表现为预算执行率低、资金结余量大、资金闲置甚至浪费等。

（一）预算编制存在的问题

1.事前评估不够精准。评估不到位造成的预算不精准案例比较多。例如，废弃矿山绿化项目，许多只是事前对各地上报的需绿化矿山数量进行了汇总，并未考察单个具体情况，包括已经或能够自然复绿的、地质状况不具备绿化条件的、其他资金已经安排的等，致使预算资金远超实际需要，造成大量资金闲置。再例如，设立投资基金时，未充分调研本地区社会资本对基金的认可度以及可投资的企业，造成部分资金未能按预期投出，未能充分带动本地区经济发展。上述事例折射出事前评估对预算安排举足轻重，缺乏科学精准的评估测算易导致财政“多花钱”问题，不容忽视。

2.目标不明确不细化。有些项目往往包含若干小项目，一般情况注重整个项目的总目标，欠缺细化到各个小项目。例如，某规划编制资金预算绩效目标设定为“完成本级规划编制”，但实际包含几十个规划项目，未分别设定具体目标，未确定单个规划的面积、单价等要素，影响资金总体安排精准性，或造成资金闲置浪费，或影响项目整体进度，后期绩效评价也失去衡量标准。

3.“打捆”编制预算。专项项目一般为整体项目，如“XX建设项目”、“XX维护项目”等。其中，某些建设项目、维护项目往往又包含若干相互关联但内容不同的小项目，实施内容不同目标亦不同，“捆”在一起很难精准测算资金需要量。例如表1所示的道路养护项目。

从表1看出，此道路养护项目，包含道路修补、桥梁维护、路边绿化、交通设施、照明设施维护等多项内容，跨多个行业。但评价发现，项目事前未进行分项预算，打捆估算致使预算偏大；也未按实施内容划分标段，未能起到通过招投标节约资金的作用，从源头造成财政资金浪费。

表1 道路养护项目

（二）对策研究

预算编制精细化、预算标准科学化，应是各级政府部门始终追求的目标。不仅体现在完善制度、理论指导层面，更多的是要踏踏实实计算每一分钱的用处，努力减少预算失误。

1.加强项目评估论证。要深入调研项目的可行性、必要性。立项依据不足、前景不确定、不急需的非刚性项目一律暂缓安排预算。科学预测项目的经济性，以“节约资金，满足需要”为前提测算资金需求量，严控追求高档次、面子工程等行为，严把预算关。

2.全面、准确、科学设立绩效目标。绩效目标管理是全过程预算绩效管理的龙头，预算编制的准确性与目标的细化程度息息相关，绩效目标应在充分论证的基础上尽可能细化量化，避免“敷衍应付”和“不切实际”，为高质量预算增添一份保障。

3.严禁虚编项目、“打捆儿”项目。要用科学手段夯实项目数量和内容，严防以虚假项目“侵占”预算资金；摒弃粗放式“打捆儿”预算方式，细化到项目最末端，压缩浪费的空间；精准划分标段，严禁“打捆儿”招投标，防止中标公司无资质违规转包。

二、资金政策评价分析

资金分配政策或办法（以下称资金政策）是项目实施、资金支出的载体，好的政策是高效使用财政资金的基础，也是高质量财政的核心保障。对资金政策的评价分析是绩效评价的重要内容。一般情况下，资金政策对资金设立的初衷、补助方式、补助范围、支付方式等应有科学的规定，但有些政策由于制定者对设立财政补贴的初衷理解不够深入，对受益对象实际需求、经营状况、社会现状等具体情况掌握不够全面，导致存在一定缺陷，影响财政资金绩效。

（一）资金政策存在的问题

1.激励作用不明显。财政资金的一个重要的职能是引导或激励社会资本投资的积极性，为公共事业服务，弥补政府财力不足造成的功能短板。但在绩效评价中发现，一些政策的引导激励作用不够明显，甚至“为花钱而花钱”。

【例一】使用财政资金设立“众创空间”，目的是为创新创业初期的小微企业和团队提供低成本的工作空间，激发地区创新创业活力，加速科技成果转化，以创业带动就业。众创空间补贴资金管理办法规定：“对认定的众创空间，依据其场地租赁或维修改造等费用开支情况，每年给予适度补贴，最高不超过XX万元”。补贴政策未与企业盈利或科技成果（即绩效）及实际成本挂钩，易形成运营商对财政补贴的依赖，事实上绩效评价中发现，部分众创空间享受的补贴金额高于实际运营成本，不利于激发创新创业、科技研发动能，不符合预算绩效原则。

【例二】使用就业资金发放困难高校毕业生求职补贴，课题组通过电话、网络等形式问卷调查，大部分受补助大学生认为求职补贴“有比没有强”，补贴不是就业的必要条件，授人以鱼不如授人以渔，他们更希望得到的是一份稳定的工作。

课题组对比其他城市如济南、郑州，在不采取直接补助现金情况下，通过“就业实名管理服务系统”登记未就业学生信息，建立“一人一策”帮扶机制，为毕业生精准匹配企事业单位岗位，确保未就业毕业生实现就业，既节省资金又实现就业目标，是比较典型的“少花钱、多办事、办好事”实例。

2.补贴政策不符合实际需求。特别是一些改善民生的政策，由于前期调研不够充分，对受益群体实际情况缺乏了解，使补贴政策不够接地气。

例如，“困难老年人居家养老服务补贴”，补贴对象为60周岁及以上的特困人员、低保家庭老人、社会孤老、重度失能老人、90周岁及以上高龄老人、计生特殊家庭（失独）老人。补贴方式为委托第三方向困难老人提供康复服务、生活照料服务、家政服务、关怀服务等。

通过资金绩效分析，该补贴政策存在一定问题：一是以上除“特困人员”和低保家庭老人外，其他四类老人不一定存在经济困难，补贴超出“困难老年人”范围，扩大了支出，加重了财政负担。二是补贴更适合现金形式发放，重度失能及90岁以上老人均有住家保姆或固定家人照顾，且服务清单内容与保姆服务内容基本重合，老人再购买服务的必要性不足，补贴不能真正弥补家庭支出，发挥切实作用。其他四类老人，只是经济困难或无子女陪伴，服务清单内容均能自理，更适合现金形式补贴，以更实惠方式传递政府关怀。

课题组了解到北京、天津、上海均已实行居家养老补贴直接发给个人，同时现金补贴方式可以从根本上解决套现等管理漏洞，维护受益老人最大利益，提高财政补贴绩效。

3.政策的经济性不够。经济性是安排预算始终应考虑的因素，也是资金绩效必要的评价指标。但评价中发现，有些政策对资金的经济性还不够重视。

以供热补贴为例，目前的补贴政策是以整个小区面积为计算依据。从实际情况看，各小区实际用热面积均小于财政补贴面积。一是补贴面积按整体建筑面积（包括公摊面积）计算，与实际用热面积存在差距。二是部分小区存在住房售出率低、空置率高等情况。

课题组抽查了部分小区，均存在空置现象，而补贴是按整个小区面积计算，造成财政多支付补贴。从经济性考虑，以小区整体面积为计算依据的供热补贴政策有一定缺陷。

课题组通过分析认为，按实际用气量计算补贴比较科学。由于供热成本中，天然气耗气量约占85%，天气温度、供热效率、建筑保温性、提高供热标准等因素变化，最终都体现在用气量上，建议实行按耗气量核算，更为简便、准确、有效。

（二）对策研究

上述事例充分反映出资金政策（办法）对财政资金能否发挥最大效益至关重要。积极科学的财政政策可以保障资金提质增效，政策缺陷或漏洞往往造成资金无效、低效甚至浪费。政策设计应紧紧围绕专项资金的初衷和目标，充分调研评估，既贴合实际，又省钱省事更可持续，同时引导更多财力用于落实党委、政府改革发展重大决策部署。

1.充分体现激励作用。奖励性补贴应和研发或经济成果以及绩效紧密挂钩，补贴政策还应避免“撒胡椒面”分散资金，要集中财力增加关注度，真正起到激励优秀、鞭策落后、淘汰懒惰的作用，激发全社会创新创造积极性，为促进经济发展增添优秀动能。

2.充分落实政府关怀。设计民生类补贴政策要贯彻以人民为中心的理念，多以现金形式发放，减少中间环节。政策设计要严密，最大限度防范漏洞和短板，切实维护受益群体利益，使政府的关怀不打折扣直达百姓，努力增强人民群众的获得感、幸福感。

3.坚持经济性原则。要以节约财政资金为宗旨，充分考虑本地区经济水平、环境状况、民俗习惯等因素，科学算账，避免只讲完成任务不计成本的粗放模式，树牢过“紧日子”意识，避免奢侈浪费，在政策的执行上精打细算。

三、项目成本评价分析

项目成本是绩效评价最应该关注的内容，成本核算结果也最具应用价值，是精准编制预算的科学依据。对项目成本的评价是通过分析成本构成，剔除成本中不合理、不合规因素，确定该花多少钱，为编制下年预算提供压减依据。

（一）项目成本评价发现的问题

随着政府采购制度的落实，各部门单位专项资金承担事项基本通过招投标方式确定中标企业具体实施，课题组除审核部门单位专项资金专账外，还按照“延伸至资金最末端”的宗旨，将审核工作延伸至中标公司，审核计入项目成本的人工费、管理费、材料费、运输费等的合理性、合规性，核算项目实际费用。

1.成本中不合理因素分析。项目成本一般由人工费、管理费、材料费、税金等构成，课题组通过核查多类型中标企业项目成本，发现一些不合理的项目成本。

一是中标价格高于市场价格。课题组通过网络查询、电话问询其他公司和查阅同类项目资料等方式，获取相关商品或服务的公允价格，对比中标企业的计入成本价格，以反映中标价格的合理性。例如，某项目租用会议室价格27000元/天，而查询得到的同等面积同等档次政府采购招标定点会议室价格为6000元/天；某印刷品中标合同价25元/册，比较相同用纸相同页数的书册基本价格在12—15元；某绿化项目中银杏树（直径18—20cm）中标单价为3591元/株，市场价2000元/株。以上事例中，中标价格明显高于市场价，原因在于或前期调研评估不够到位致使预算偏高，或存在竞标不充分甚至暗箱操作等违规行为，导致财政资金浪费。

二是中标价格高于实际费用。课题组通过查阅中标企业账簿、凭证及其他相关资料，确定实际费用。例如，某购买服务项目中标价格15万元，而中标公司实际费用仅为7.5万元；某服装购置项目，中标价500元/套，经核实中标企业采购单价仅为255元/套，反映出招标底价仍有一定压减空间，距离“最低成本获取最大效益”还有差距。

三是超范围履行合同。中标公司在履行合同过程中，存在超范围执行事项，包括：或增加数量，如合同约定地毯铺设16000平米，实际铺设35000平米；或提高标准，如服装购置标准从300元提高到800元。

2.成本中不合规因素分析。课题组严格按照财政、财务等相关法律制度规定，核实各项支出的合规性。

一是扩大开支范围。一般情况专项资金均严格规定了用途和使用范围，但扩大开支范围现象仍屡见不鲜。例如，在专项资金中列支未经批准的临时工工资、列支单位办公费用、挪作其他项目经费等。

二是未完成合同内容就全额付款。课题组通过分析合同履行内容、付款方式等，对照实物量确定完成情况，若未完成合同规定内容且全额付款的，视为不合规行为，多付款项从成本中扣除，并追回资金。例如，制作某宣传片，合同规定播放时长为5秒，实际播放4秒，但按5秒全额付款。

三是虚列支出。虚列支出是比较典型的虚增成本的违规行为。基本上有三种表现形式：虚构合同，例如，某公司中标印制文本230套，经核实并未印刷且已全额付款；结余资金记入往来科目；为加快支出进度提前拨付工程（货）款，增加资金风险。

四是违规转包。由于标段划分不精细，部分公司无资质或超出自身能力中标，不得不进行分包或转包，甚至多层转包，而每转包一次将增加一次项目成本。

（二）对策研究

除上述因素外，管理制度缺失、日常监控不到位、人力资源浪费等都将导致成本增加。尽管成本控制本身比较复杂，但加强成本管控，绷紧“节约资金”这根弦，是资金分配、使用、结算等各环节应坚持的原则。

1.加强法规意识，严肃财经纪律。严格执行《预算法》《会计法》《政府采购法》等各项财政财务法规制度，严禁扩大开支范围，严禁虚列支出甚至套取资金，严禁违规转包增加成本。

2.牢固树立“过紧日子”意识。认真落实各级党委、政府关于艰苦奋斗、崇尚节俭、过紧日子的要求，严格把关，压减不必要不急需支出，严控形象工程、面子工程，减少铺张浪费，努力降成本提效益。

3.科学测算“拦标价”。在充分评估、市场调研基础上客观确定“拦标价”，压缩不合理、不合规支出空间。提高招投标透明度，避免暗箱操作，真正实现通过市场竞争获得最低成本，最大限度节约财政资金。

四、结余资金评价分析

结余资金是指年度预算执行终了时，预算收入实际完成数扣除预算支出实际完成数和结转资金后剩余的资金。项目执行过程中由于预算偏大、补助标准偏高、项目变更或发生不可抗力事项无法执行等原因，使资金在各环节形成结余。资金结余情况能在一定程度上反映资金效果。一般情况下，结余偏大，或存在预算编制不够精准、或项目谋划不够成熟导致进展缓慢等，影响资金绩效。

（一）结余资金存在的方式

绩效评价应对结余资金进行全面核查，核查对象包括资金路经的部门、单位、乡镇、中标企业等。

1.结余在部门单位。通过查阅部门单位项目资金专账及合同，确认项目完成情况，扣除尾款后即为结余资金。一般情况，财政按单位用款计划悉数拨付资金，年末统一收回剩余额度，资金结余在部门单位的情况并不突出，但存在个别单位多年累积结余而未按规定及时交回财政、个别项目资金虚列至往来科目等情况，应逐项甄别，确保资金“颗粒归仓”。

2.结余在下级财政。上级财政往往以切块形式将资金拨付下级财政专款专用，下级财政或因预测不够精准，或因项目调整等形成资金结余。通过延伸审核下级财政相关账目发现，越是资金量大的项目，形成结余的几率也较大。例如，环境治理、厕所革命、养老体系等重点项目，市级资金按预算数下达县区财政，项目结束后县区财政均存在结余现象。当然，下级财政包括乡镇财政所，若村级资金未通过乡镇财政所统一记账核算，还应延伸至村级核实资金结余情况。

3.结余在中标企业。一是中标企业未完全履行合同多收的款项，将中标企业实际工作量资金额与合同金额比对，差额即为多付款项；二是中标企业以虚假事项虚列支出，表现为有合同无实物或服务。