加快政府购买服务改革 持续提升政府治理效能——基于S市H区财政的实践与思考

戴 磊

作者单位：上海市虹口区财政局

一、政府购买服务改革促进政府职能转变

政府购买服务，是政府以契约方式将公共服务的提供交由社会力量承担，并通过竞争机制提升公共服务质量和效率。推进政府购买服务改革，转变传统的政府直接提供公共服务的方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是加快转变政府职能、提高国家治理能力和治理体系现代化的必然要求；是加快推进供给侧结构性改革，更好满足人民对公共服务需求，持续增进民生福祉的重要途径；是加快现代服务业发展，完善社会主义市场经济体制的迫切需要；也是加快建立现代财税体制，全面提高财政支出绩效的重要内容。政府购买服务改革，切实支持市场主体的培育发展，对政府职能转变具有重要作用，将适合由市场化提供的公共服务交由具备条件的社会力量承担，使政府无需直接生产所有公共服务，从而使政府职能由“划桨”向“掌舵”转变。

二、政府购买服务改革创新和规范管理互促并进的H区实践探索

我国的政府购买服务改革经历了较长时期的探索。二十世纪90年代，随着市场经济的发展，上海、深圳、杭州、成都、无锡等地率先探索政府向社会力量购买服务，并取得一定成效。2012年11月，党的十八大明确提出，要改进政府提供公共服务方式。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。党的十九大报告提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。进一步推进政府购买服务改革，助推城乡社区公共服务体系建设就显得尤为重要。S市H区财政在政府购买服务管理中不断探索，多维度推进基本公共服务供给机制和保障体系的创新路径，精准施策，在政府购买服务治理“最后一公里”中精耕细作，不断提升公共服务质量和效率，着力实现政府购买服务改革创新和规范管理互促并进，让规范管理成为政府购买服务的鲜亮底色。

（一）以规范为导向，做好政府购买服务管理办法实施的培训指导

随着经济社会的发展，政府购买服务工作中出现了一些新情况、新问题。我们在政府购买服务实践中选择部分预算单位，聚焦主要矛盾和突出问题，紧盯政府购买服务重点领域、关键环节的改革，进行了很长时间的检查和调研。为进一步规范政府购买服务行为，促进政府职能转变，改善公共服务供给，提高财政资金使用效益，H区财政根据财政部《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）、《上海市政府购买服务管理办法》（沪财发〔2021〕3号）等相关制度规定，结合本区实际，制定了《上海市××区政府购买服务管理办法》（虹财规〔2021〕1号）。《上海市××区政府购买服务管理办法》根据服务对象，设置两个一级目录，一是“公共服务”，即政府向社会公众提供的公共服务；二是“政府履职辅助性服务”，即政府自身需要的服务。根据服务类别，“公共服务”方面设置公共安全、教育、卫生健康、社会治理、城乡维护、养老民生、行业管理等18个二级目录；“政府履职辅助性服务”方面设置法律、会计审计、机关工作人员培训、信息化、后勤等12个二级目录。根据服务内容，二级目录又进一步细化出121个三级目录。

为更好更快推进政府购买服务改革，H区财政开展了对区级预算单位政府购买服务的业务培训，重点解读政府购买服务主体范围、合同管理、预算和绩效管理等，并运用典型案例重点讲解政府购买服务管理中的常见问题和解决对策建议，督促预算单位规范政府购买服务行为。

（二）以问题为导向，开展政府购买服务工作调研

H区财政选取了部分街道，以及区建管委、区市场监管局等预算部门，以“点穴式”、“针灸式”检查和调研为切入点，督促预算单位履职尽责。

在政府购买服务范围方面，我们主要检查审计服务、法律服务、宣传物品、视频拍摄、“两微（微信、微博）一网”、信息化运维、档案服务、课题调研、公共安全、养老民生、后勤保障等方面。重点检查预算单位是否以政府购买服务替代本职工作，把购买服务当成工作的“万精油”，造成政府部门“庸政”、“懒政”现象。

在政府购买服务决策环节，我们主要检查购买服务项目“三重一大”决策程序是否规范，是否存在应上会而未上会、应集体而不经过集体就决策，或先签合同再上会讨论等程序倒置问题。

在政府购买服务实施环节，我们主要检查是否存在应当招投标或集中采购的项目不执行规范程序；是否有通过拆分项目、直接委托的方式规避政府采购的情况。

在政府购买服务绩效管理环节，我们主要检查是否存在事中跟踪、事后绩效评估不到位，以及“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”现象。

我们通过对重点预算单位的调研、检查，基本摸清了本区政府购买服务的共性问题，提出规范建议。清退了一批可买可不买的购买项目，杜绝了部门政府购买服务行为泛化，促进党员干部积极转变工作作风，提升履职担当能力和素质。明确了规范的政府购买服务内部控制程序和绩效评价应用，提升了政府购买服务的质效。

（三）完善信息系统，做好预算控制的技术支撑

我们在预算管理一体化平台中，设置了“政府购买服务”模块和标识，便于审核部门预算时对部门政府购买服务业务的识别控制和跟踪管理。为提高部门政府购买服务的标准化和规范化做好技术支撑。

三、全力推进政府购买服务改革，持续提升政府治理效能

过去公共服务大多是由各级政府直接提供，真正意义上的政府向社会力量购买服务的资金规模、购买范围还比较有限，我们应当积极有序地推进政府购买服务改革工作，让政府购买服务在规范中发展，在发展中规范。

（一）增强改革意识，创新公共服务理念，提高公共服务绩效

转变政府职能、增强政府的公信力、建设人民满意的服务型政府，是党的十九大报告中的重要内容，也是我国行政体制改革的重要目标。转变政府职能和建设服务型政府的要求促进了政府购买服务改革。政府购买服务是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进。政府购买服务改革，可以深化政府机构改革，降低行政成本、提高行政效率、提升政府公信力，促进公共服务均等化，从而改变以往政府是唯一的公共服务供给者的局面，提升了政府治理效能。

（二）细分公共服务种类，大力拓展政府购买的范围

按照党的十八届三中全会要求，凡事务性管理服务，均可以向社会购买。在公共服务需求日趋多样化的形势下，应按照服务公共性的强弱和轻重缓急排序，优先安排与改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到人民群众最急需的地方。我们应当从满足社会公众对公共服务日益增长的需求出发，以“有限政府、无限服务”为理念，按照“市场运作、合同管理”的路径，向社会组织或企业购买部分公共服务，购买范围稳步拓展到社会管理、养老服务、社会救助、市政市容等方面，激发了经济社会发展活力。

（三）健全购买机制，完善内控程序

预算单位应当建立健全相关制度规定，建立健全以购买服务项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目跟踪、绩效评价、合同付款等为主要内容的规范化购买流程，按序开展。购买服务与货物、工程等采购项目不同，服务项目天生具有需求复杂、标准难量化等特点。财政部门和预算单位应当拓宽公开渠道，搭建公共平台，及时向社会公开购买服务的项目内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，以使尽可能全面、详细地向更多潜在社会组织和企业告知购买信息，通过加强市场竞争，更好地实现物有所值的目标，提高购买服务绩效；严禁转包、豪华购买、暗箱操作、陪标串标等违规违法行为，筑牢预防腐败的制度防线。

（四）建立健全购买服务绩效评价体系

一是在购买服务的过程中，财政部门应当建立服务项目动态管理和监督机制。对购买服务的一系列环节加强监督和控制，对购买服务执行过程中出现的问题进行研究和反馈，对失职行为追究行政责任，对评估不合格项目按照合同约定实施处罚。二是制定科学的购买服务绩效评价标准和指标。在购买服务项目结束后，及时对公共服务项目取得的效益开展评估。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买服务预算和选择承接主体的重要依据。三是建立激励约束机制。对购买服务评估结果较好的预算单位在下一年度预算安排中给予倾斜。对购买服务评估结果较差的预算单位在下一年度预算安排中调减预算。四是创新购买服务监督方式。可借鉴国外比较成熟的做法，由上级管理服务机构作为接受投诉的主体，或根据服务的特点聘任熟悉相关业务的退休人员进行监督等。