衡水市气象防灾减灾应急管理体系建设状况初步分析

李月英，张 健，国文哲，陈克敏，李翠玉

衡水市气象局，河北衡水 053000

近年来，全球变暖，极端天气事件频发，气象防灾减灾面临新挑战，应急管理体系建设备受关注。一些学者进行了相关研究，骆坚等[1]认为应该加强气象灾害应急管理体系的多部门联动工作。陈小雷等[2]对绩效管理促进气象防灾减灾应急管理体系建设情况进行了探讨。郑传新等[3]利用层次分析法对气象灾害应急管理能力进行了定量评价。

衡水市地处黑龙港流域，以农业生产为主，很大程度上依赖天气。当地存在暴雨、大风、冰雹等多种气象灾害，据民政部门统计，气象灾害造成的年度平均直接经济损失10.2亿元，占到GDP总量的1%左右。因此，立足衡水，做好气象灾害防御工作，研究其气象灾害应急管理体系建设，对提高气象防灾减灾应急能力，降低农业气象灾害损失具有现实意义。

1 衡水市气象防灾减灾应急管理体系建设状况

1.1 成立应急机构

2011年，成立衡水市气象灾害防御指挥部（以下简称指挥部），主要职责是指挥、组织、协调全市气象灾害防御工作，主管农口的副市长担任指挥长，气象、民政、农业、交通、环境、财政等31个政府重要部门和天气高敏感、高影响行业部门为成员单位，下设办公室（以下简称指挥部办公室），负责指挥部的日常工作、贯彻执行指挥部调度指令和工作部署、起草文件、组织会议等，办公地点设在气象局，气象局局长兼任办公室主任。2014年，成立衡水市气象灾害防御中心（以下简称防御中心），负责气象灾害防御技术的科学研究、灾害鉴定、技术评价、风险区划、科普培训等，为指挥部提供技术支撑。2018年，衡水市气象灾害防御指挥部办公室、防御中心2个机构合并办公。以上应急机构的建立，为衡水开展气象灾害防御工作奠定了基础。

1.2 建立应急队伍

近几年来，坚持“政府主导、部门联动、社会参与”工作机制，衡水加强建设气象防灾减灾应急队伍。指挥部及其指挥部办公室的工作人员，发挥着组织领导、统筹协调、提供保障的重要作用，是气象防灾减灾的领导队伍。防御中心工作人员是一支气象防灾减灾基础业务保障队伍。气象、民政、农业、交通、环境、财政等31个成员单位工作人员代表政府行使职责、履行义务，优势互补，部门联动，是气象防灾减灾的中坚力量。衡水成立了气象灾害防御专家委员会，由31个成员单位中高天气敏感行业的优秀技术人员组成，这是一支技术保障、决策参谋队伍。衡水建立起以支部书记为主体的农村基层气象信息员队伍，气象信息员利用村微信群，传播气象知识，第一时间转发预警信息。依据相关标准，衡水确定了气象灾害防御重点单位（以下简称重点单位）124家，明确其法人为气象灾害防御责任主体，并在衡水政府网站公布。由此，初步建成了政府、市气象灾害防御指挥部成员单位、气象灾害防御重点单位、乡村气象信息员4个层次的防御组织队伍，逐步形成了政府、部门、社会力量各司其职、协同配合的气象灾害防御工作格局[4]。

1.3 制定应急预案

衡水市气象局制定应急预案，坚持动态管理、逐步完善的原则。2017年，衡水市印发了《衡水市重大气象灾害应急预案》（衡政办字〔2017〕128号），这是第三次重新修订版，内容包含组织指挥体系及职责、监测预警、应急响应、保障措施、灾后处置、风险管理等。确保一旦发生重大气象灾害，能够做到有备无患、有条不紊、有的放矢、高效处置，有效提高气象灾害防范能力和应对水平。

1.4 联动应急响应

近年来，衡水建立了以气象灾害预报预警信息为先导的部门间气象灾害应急响应联动机制。每当气象部门拉响警报，预报有灾害性天气过程，衡水指挥部办公室第一时间制作《内部明电》，下发各县（市、区）政府、成员单位，各级各部门立即进入应急响应状态。气象台制作发布灾害性天气预警信息，移动、联通、电信部门通过短信形式进行全网发布，涵盖衡水全市300多万手机用户，广播电视部门通过电视、收音机向人们传播天气预警信号；市应急管理局应急指挥中心第一时间起草预警通知，在应急管理局网站发布，并通知重点企业单位；交通、城管、教育、武警等成员单位各司其职，按照各自职责范围第一时间在本部门、本行业安排部署，积极采取应对措施，联防联控。

1.5 开展应急演练

为提高气象灾害天气防御技能，气象灾害防御指挥部成员单位每年进行应急演练。编制脚本，设置场景，桌面推演，如临实战。2020年，演练背景是“强对流天气日降水峰值超过100 mm”，设置了气象预警发布及传播、指挥部启动响应、灾情应对、响应落实、救灾安置群众及响应终止6个场景。通过演练，提高了指挥部的指挥、协调和组织能力，增强了各成员单位的应急意识，提升了实操水平，厘清了职责，同时及时发现问题，完善应急预案。每年必有的应急演练是积极推进气象灾害应急管理体系（应急能力）建设的体现之一。

1.6 建设应急指挥平台

依托河北省气象灾害防御指挥系统，2018年衡水市逐步实现本地化，建成了衡水市气象灾害防御指挥平台。平台集气象灾害基础信息库、实况监测网、风险隐患图以及预警服务和联动指挥等五大功能于一体，建立了现代化的气象灾害预报预警体系和高效的指挥系统[5]。其中，联动指挥模块，通过传真、短信、网站、APP等多种渠道，实现灾害预警信息的“一键式”发布，第一时间向各指挥部成员单位下达应急指令；平台具备专家智联功能，可与应急办、水利、国土、民政等部门进行视频通话，也可与突发灾害现场实时连线，实现高效沟通与指挥。

1.7 将应急管理列入气象防灾减灾绩效管理指标体系

为加强气象灾害防御工作，衡水市在2012年引入了绩效管理模式，建立了考核指标体系，绩效考评结果采用百分制计分，考核指标体系采取动态管理。

1.7.1 应急管理在绩效管理指标体系中的层级分布、内容及分值以2020年为例，表1是衡水2020年应急管理在气象防灾减灾绩效管理考核指标中的层级分布、内容及分值，可以看出，将应急管理体系建设在绩效管理指标体系中设计为1级指标，下设6个2级指标、10个3级指标，即2020年衡水围绕专业队伍、应急联动等6个方面进行应急管理体系建设。同时，以社区专业队伍、应急演练、党政领导干部培训等13个具体项目为抓手深入推进。

表1 2020年应急管理在气象防灾减灾绩效管理考核指标中的层级分布、内容及分值

1.7.2 应急管理在绩效管理指标体系中层级分布以及分值的年际动态变化由于绩效管理指标体系采用了动态管理模式，所以应急管理体系建设在绩效管理总指标体系中的层级分布、内容、所占分值不是一成不变的。表2是2016—2020年应急管理在绩效管理指标体系中的层级分布和所占分值一览表。可以看出，应急管理每年都会被作为一项考核指标列入绩效管理之中，由此印证了近年来应急管理在衡水气象防灾减灾工作中始终占有一席之地，每年都在向前推进。同时，可以看到应急管理在总指标体系中的层级、分值年际变化幅度比较大。2016—2018年应急管理是3级指标，2019年上升为2级指标，到了2020年应急管理直接跃为1级指标，分值先降后升，2020年从5分飙升到50分。由此可见，应急管理在衡水气象防灾减灾工作中的重要性日益凸显，越来越受到决策者的重视，2020年明显加大了推进力度。

表2 2016—2020年应急管理在气象防灾减灾绩效管理指标体系中的层级及分值一览表

2 应急管理体系建设的建议

2.1 坚持“求真务实、真抓实干”原则

目前，衡水市已经初步建立气象灾害应急管理体系，但尚不完善。在突如其来的重大气象灾害面前，应对社会舆论能力不足；面对全球变暖、极端天气事件频发的现实，强化危机公关能力不足；实行统一新闻发言人制度，重视程度不高；部门联动、社会参与积极性不高，主动者少，被动者多；应急物资储备等一些工作或部分应急环节存在流于形式的现象。千里之堤，毁于蚁穴。在气象灾害应急实践工作中，不能出现漏洞，可能会造成重大损失。因此，气象防灾减灾应急工作要崇尚实干精神，做到踏石有印、抓铁有痕，确保应急管理体系的完善。

2.2 坚持“政府主导、部门联动、社会参与”的原则

气象部门是事业型、科技型、公益性部门，缺乏社会管理经验。因此，在推进气象防灾减灾应急管理体系建设实践中，气象部门难免会力不从心。在困难面前气象部门要充分认识到，气象灾害防御工作不是一个气象部门所能承担的，它是各级政府的职责，也是各相关部门和全社会的责任[6]，气象部门要找准定位，坚持“政府主导、部门联动、社会参与”的原则。气象防灾减灾应急管理体系建设是一项涉及面广、资源需求大的系统工程[7-8]，因此，要进一步加强部门联动，不断建立健全气象、应急、民政、教育、水利、国土、城建、卫生、财政、交通、武警等各司其职、各负其责、协同作战、快速联动的机制。同时，只有依靠政府的统一指挥、组织、协调，才能快捷、有序、有效地使用全社会各行业资源，才能真正实现气象灾害防御的各行业联合作战。所以，气象防灾减灾工作必须在政府的主导下才能完成，应急管理体系建设尤其如此。社会成员的参与，天气气候与公众的生活息息相关，有着深厚的法律基础，也是必须坚持的原则。

2.3 坚持“信息共享、透明、公开”原则

信息时代，信息就是时间，信息就是效率。张晓明[9]认为，在防灾减灾应急管理中，如何实现多主体间信息的及时互通，是所要解决的核心问题之一。一方面，坚持信息共享。气象灾害涉及面广,灾害防御是全方位的系统决策过程,必须综合各类信息才能做出客观、科学的预测和判断。因此,要进一步完善当前衡水市气象防灾减灾应急指挥平台，依托该平台实现灾害信息、防御信息的高效共享。另一方面，坚持信息透明，在网站设立公开专栏，让公众了解气象灾害的程度，让社会了解防御工作的进展，有利于稳定民众情绪、安抚他们焦躁的情绪，避免出现混乱现象，保障灾害防御应急工作有序开展。

2.4 坚持“演练常态化，预案动态化”原则

应急预案，坚持动态化管理，与时俱进，不断完善的原则。目前，应急预案存在内容空泛、浅表的现象，需进一步朝着实质化方向改进。内容侧重于应急救灾，需增加有关防灾、重建内容。应急演练，坚持常态化管理，要融入日常工作，坚持常态化演练。通过常态化的演练，不断发现问题，并修订和完善预案，逐步优化应急流程和细化预案环节，增强预案的科学性和可操作性，使动态化的预案在气象灾害应急实践中切实做到“有急必应、有急快应、有急能应”[9]。

2.5 坚持“智慧气象，智能气象”原则

在重大气象灾害应急工作中，时间就是生命，时间就是财富。因此，抢时间、抢速度成为应急行动中使用频率最高的用语之一。人力是有限的，要坚持“科技是第一生产力”的原则，依靠技术创新，强化创新驱动，为气象灾害应急管理各个环节注入科技力量。一方面，要充分发挥气象灾害防御专家委员会的作用，建立咨询专家机制，集中专家的聪明才智，作出科学决策。另一方面，在通信技术、智能技术飞速发展的背景下，集中人力物力开发智慧软件，发展智能气象，由原来依赖人力完成变成依靠计算机智能完成，由原来人与时间赛跑转变成计算机与时间赛跑，利用计算机技术实现“智慧气象，智能气象”，最大限度地减少人员伤害和财产损失。