深化集体经营性建设用地入市制度改革的难点与对策*——以湖北试点地区为例

赵 静， 朱韵菡， 夏柱智

(1.湖北省宏观经济研究所，武汉 430072； 2.中南财经政法大学 法学院，武汉 430079； 3.武汉大学 社会学院，武汉 430072)

党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革作出重要部署，并于2015年3月、2016年9月、2017年11月在全国部分县市逐步扩大开展试点。农村集体经营性建设用地作为农村“三块地”改革的重要一环，备受社会各界关注。2019年8月，在全国33个试点经验基础上，新修订的《土地管理法》明确规定“集体经营性建设用地入市与国有建设用地统筹安排”，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，有利于建立形成城乡统一建设用地市场[1]，这一制度的突破，是新的《土地管理法》的最大亮点。2020年1月19日，《湖北省乡村振兴促进条例》明确了农村集体经济组织在农民自愿前提下，可依法将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，这是湖北首次在全国通过立法提出宅基地可转集体经营建设用地入市[2]。湖北省通过前期部分县市试点，农村集体经营性建设用地入市还面临一些瓶颈性障碍。因此，需要进一步完善动力机制，为集体经营性建设用地入市提供精细化、可操作的技术支撑和制度保障。

一、 湖北集体经营性建设用地入市改革的试点情况

从土地分类角度看，集体经营性建设用地是指集体土地进入市场用于经营性建设形成的土地类型，主要是乡镇企业用地。其典型特征表现为用途经营性。新修订的《土地管理法》界定可入市的集体经营性建设用地是指“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。”[3]《土地管理法》的修订确立了集体经营性建设用地入市的合法性，为构建城乡统一的建设用地市场以及新型城镇化和乡村振兴提供了土地制度保障。湖北部分地区作为开展集体经营性建设用地入市改革的试点，在增强农村产业发展用地保障能力、增加农民土地财产收入、提升农村土地利用水平等方面发挥了积极作用，但也面临着一些困难和挑战。本文重点选取了湖北宜城市和武汉市的集体经营性建设用地部分试点地区进行调研分析，意在了解农村集体经营性建设用地入市制度改革的难点，从而提出相应的对策建议。

(一) 宜城市案例：流水镇、小河镇、刘猴镇等经营性建设用地入市试行情况

宜城市是襄阳市下辖的县级市，具有典型的中西部城市特征。全市总人口58万人，其中城区面积25平方公里，人口22万人。宜城市是2015年确定的全国33个土地制度改革试点之一，按照国家规定，结合地方实际，形成了比较完善的集体经营性建设用地入市制度规范体系，并在逐宗入市的集体经营性建设用地地块执行。截至2020年7月，宜城市共推进了12宗土地入市，其中小河镇3宗、流水镇2宗、板桥镇2宗、郑集镇2宗、王集与刘候和雷河3个乡镇各1宗。仅流水镇2宗(落花潭、福利院)利用存量土地，其他均为新增用地，目前宜城市有入市意向24宗。本文选取三个乡镇案例进行分析。

1.流水镇

流水镇为宜城市典型的农业乡镇。2016年，流水镇入市了全省第一宗1.1亩土地，地块坐落在落花潭街道十字路口东南侧，属于刘台村集体用地，出让前为净地，符合土地利用总体规划和村镇规划。该地块通过公开拍卖的方式进行出让，拍卖底价为43万元/亩，经过12轮竞拍，由湖北京瑞通达生态农业科技公司以45.2万/亩竞得。为了扶持该农业企业，土地收入被村集体用于入股。刘台村这宗入市土地是湖北省集体经营性建设用地入市的“第一槌”，突破了现行土地法律，对于探索研究集体经营性建设用地入市途径提供了宝贵的经验。

表1 2016年湖北省第一宗入市出让地块基本信息

2016年，村集体计划把第二块土地(6.67亩)入市，以每亩40万元的价格拍卖，由于没有经营主体竞拍，村委会建议降低价格，一半以上村民代表不同意降价拍卖，导致这宗地流拍，至今处于闲置状态。此案例说明，刘台村1.1亩土地入市更多的只是从制度层面探索，农村整体新业态新产业发展对土地需求不旺是其决定因素。该镇于2018年新增了一块入市的集体经营性建设用地，镇属老福利院9亩用地，按照15万元/亩协议出让，用途是动物科研院所，属宜城市重点项目。据调查，农村中小型加工业大多使用村庄宅基地、空闲地或者村集体所属闲置资产。如黄冲村部分加工厂租赁闲置村委会、学校、仓库等，采用村集体直接建立土地及资产租赁关系，按照集体经营性建设用地入市的方式获得产权意愿不够强烈。

2.小河镇

小河镇位于城镇规划区外，具有明显的交通和区位优势，且有集体经营性建设用地入市需求。全镇存量集体经营性建设用地30宗，由于税费改革和廉价地拍卖等因素，土地使用权大都属于农户个体。地方政府推动的集体经营性建设用地入市案例共有3宗，其中高康村2宗(2017年入市，2018年开工建设)、联棚村1宗，用途均为商业服务业性质，从类型上均属于新增集体经营性建设用地入市。从调查来看，该块土地的指标来源于郑集镇的山区村庄，按照每亩3万元缴纳土地指标价款。

(1)联棚村土地入市案例。联棚村属典型的农业村，辖6个村民小组，耕地面积5349亩，总户数323户共1638人，务农收入和务工收入占比约为2:1，村庄聚集程度较高。2019年，出台了《小河镇联盟村村集体经营性建设用地使用出让方案》，其出让宗地情况：土地位于联盟村六组，土地面积5673.6平方米(合8.51亩)，土地规划用途为“商服用地”。入市主体为村民委员会(集体经济组织的代表)，入市途径为调整入市(土地指标来源于购买土地指标)，采用挂牌入市的方式，出让最低价为20.93万元/亩，出让年限40年。相关规定包括：地块出让按照《宜城市集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收管理办法》规定标准上缴土地增值收益调节金。出让收益在扣减相应成本后，剩余的净收益全部由村集体留成后(经过收益成本的计算，村集体获得的净收益约为80万元)。剩余的净收益全部由村集体留成，不分配给村民个人，主要用于村内公益事业开支，并及时公布支出情况，接受群众监督。

(2)高康村土地入市案例。高慷村位于国道旁，全村340户1387人，由于距城区较近以及地处国道的交通优势，该村有27家农户从事农家乐。2017年，高慷村共有2宗集体经营性建设用地入市，其中一块面积3亩，另一块面积3.62亩，分别拍卖给小河镇非高慷村民杨某和村干部邹某。入市地点在襄阳市竞标拍卖，出让期限为40年。杨某竞拍得到3亩建设用地(旱地2.72亩，其他农用地0.28亩)，每亩价格20万元(按照每平方300元)，用于发展餐饮服务扩大用地面积，另外一次性买断了农户5亩地(未规划为建设用地)，共计用地面积8亩。邹某以同样的方式在拍得3.62亩建设用地基础上一次性买断农户土地7.6亩，共计用地面积11.2亩。买断村民土地采取征地价格，村里不提成，农户以每亩3.24万元的购地款一次性付给承包户。土地价款构成包括：征地补偿费，按照30150元/亩(四级区域土地)，青苗费补偿3015元/亩，总计9.7194万，付给被收回承包地农户；指标交易费，按照水田指标5万元/亩，旱地指标3万元/亩，调入2.72亩(1816.1)，金额8.16万元；农用地指标费，按照1.5万元/亩，调入0.28亩(183.9)，金额0.42万元，付给调出指标所在村集体。土地增值收益方面，市镇两级各5.068万元，总计10.136万元(按照约定：成交单价15万元/亩以内的部分，按12%计算；16万元～30万元的部分，按20%计算；31万元～50万元的部分，按30%计算；超出50万元/亩以上的部分，按40%计算)；耕地占用税，按照宜城市30元/平方，2000平方总计征收2万元，交给上级政府；服务费用(测绘、评估、交易服务等)0.4659万元。据测算，村集体实际收入为总收入扣除上述各类成本。高康村存量集体经营性建设用地不足，由于美食村庄有建设用地的需求，通过增减指标挂钩，极大地增加了用地成本。

3.刘猴镇

刘猴镇2018年成功推进一宗地入市，该镇入市地块较少，入市需求不大。入市土地位于刘猴村集体土地范围内，该宗地实际占地15亩，按照土地利用规划用于建设粮食加工厂(包括大型烘干设备)，土地价格10万元/亩，目前这块土地尚未开工建设。根据分管镇干部访谈，集体经营性建设用地入市遭遇到不少困难：一是土地利用规划和集镇建设规划不统一，造成实际可利用土地减少到10亩，这是历史遗留问题；二是审批周期过长，2018年初拍出这块地，土地证已办，目前审过了平面图，但还需要襄阳市建设局、环保局和消防局等部分审图。据了解，宜城市乡村两级规划编制不完备成为约束地方政府开展土地管理的重要因素。截止目前，刘猴镇19个村庄仅5个村庄编制了规划，专业性规划花费20万元，主要由宜城市政府出资。从规划编制的情况来看，村级规划尚有待完善。

(二) 武汉市案例：黄陂区、洪山区等经营性建设用地入市试行情况

武汉市面积为8569.15平方公里，建成区面积(城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域)628平方公里。辖中心城区7个(江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区)，远城区6个(蔡甸、江夏、黄陂、新洲、东西湖、汉南)，以及武汉市经济开发区、东湖新技术开发区、东湖生态旅游风景区、武汉临空经济技术开发区、武汉化学工业区和武汉新港6个功能区。本文重点选取黄陂区和洪山区进行分析。

1.黄陂区

黄陂区是新城区，其城镇化水平发展快速，表现为征地规模大、用地需求旺，由于临近汉口北部，每年新增4000亩建设用地，目前相对减少。与洪山区比较，黄陂区征地价格不高，约5万元/亩，加上社保12万元(征1亩土地大约解决12万元的社保资金问题)。2018年前，黄陂区政府从省自然资源厅协调购买土地指标，价格3万元/亩费用。2018年后以购入土地指标为主，每亩价格在30～60万元(用地成本)，土地指标费用比土地实地费用高。共计购买了耕占平衡指标15000亩，土地增减挂钩指标5000亩。农用地专用需要土地指标，本区内没有后备耕地潜力，土地增减挂钩潜力不大。因此需要购入贫困地区生产的土地指标，购入地包括罗田、英山等贫困县。从入市需求看，黄陂区工业园区发展较快，境内有大型农业旅游项目，急需大量的建设用地，但受到林业、环保、生态规划等制约用地缺口较大。如黄陂北部农村有20个景区，其中1个五A级木兰天池景区，集体经营性建设用地需求较旺，但受到诸多限制。使用集体土地用于经营性建设仅限于民宿，这属于宅基地“三权分置—入市”的范畴。另外，黄陂区的集体经营性建设用地入市缺乏相关政策规定。新《土地管理法》虽然提出了集体经营性建设用地可以入市，但是谁来界定集体经营性建设用地、入市程序如何走、入市增值收益如何分配等等问题，由于在实践中缺乏可操作的实施细则，使得许多企业处于观望之中。

利用集体经营性建设用地建设租赁房案例。黄陂区作为四个武汉市辖区试点区之一，开展了一宗集体经营性建设用地建设租赁性住房试点。该块土地位于汉口北大市场滠口镇滠口村，面积6.4亩，原为该村集体预留的村庄宅基地，符合城乡规划范畴，可以用于商业和租赁性住房。该项目由武汉市国有企业宝隆置业公司(武汉市地产集团和村集体合作成立)承接，由于利润率低、回报周期短，难以引入私人企业参与开发，采取国有企业出钱、集体出地方式合作。该地块评估价1484万元，占总股15%，市地产集团投入资金8410万元入股，占85%。按照协议规定：投入运营三年后，合资公司每年支付30万元。后续预期收益年年递增，30年合计收益3900万元。市地产集团预计第7年利润平衡贷款利息，预计35年收回投资。这实质上是一个政府兜底的福利性投资项目。从案例分析看，滠口村被征地达到5000亩，预留用地100亩左右，用于招商引资建设汉口北大市场，未来村集体可以分红。与我国珠三角地区相比，该地区预留地缺乏政策支撑，地方财政主要依赖土地财政，村集体土地开发受到严格限制。

2.洪山区

洪山区行政区划面积为573.28平方公里，其管辖范围经过了三次管理调整，具体调整如下：2006年东湖风景区托管53.45平方公里；2009年江南三区插花地调整，洪山区管理范围调出68.35平方公里，调入2.93平方公里，实际变为454.41平方公里；2010年东湖新技术开发区和武汉化工区分别托管152.27平方公里和85.92平方公里，目前实际管理范围为216.22平方公里。土地资源总量216.22平方公里，其中国有土地面积164.78平方公里，集体土地面积51.44平方公里。其中农用地4037.48公顷，建设用地10268.73公顷，未利用地7316.19公顷。相对于黄陂区，位于中心城区的洪山区是一个成熟的建成区，绝大多数农村集体土地被征收，土地被规划用于城市各功能区建设。该城区既缺乏集体经营性建设用地，又缺乏入市的规划空间。据了解，洪山区不允许集体土地直接进入城镇建设用地，被保留的村集体有少量存量集体“经营性”建设用地出租，规模小且零星分散。1998年《土地管理法》实施之后，集体土地被严格限制进入市场。从土地利用看，除了未拆除村庄之外的其他农地均被征收，部分用于生态绿化。

土地指标的利用和征收情况。2018年前委托省国土资源厅补充耕地，价格每亩3万元，2018年开始购买耕地指标，价格30万元/亩，2019年购买耕地指标8000亩，其中占补平衡指标3000亩，已批项目土地约2000公顷。洪山区城中村改造均采用土地征收，2017年以来征地价格每亩43.8万元，征地费用包括农民的社保、医保等。另外，经济条件较好的村可分红，如烽火村2019年村集体经济经营盈利，每名村股民分红了5万元。从土地管理权限看，洪山区自然资源管理部门属上级派出机构，不具备县级事权，其主要职能为上报或少量审批权，无执法、政策制定的权限。该区土地资源管理重点在于“规划”，如规划高架桥、垃圾转运站、加气站、变电站等。因而，其与黄陂区新城区有明显的差别。

综上可知，宜城市作为中西部典型的四线城市，其欠发达经济决定了集体经营性建设用地入市规模不大、价值不高，缺乏沿海发达地区的入市特征。通过对武汉市黄陂区和洪山区的调查，发现武汉市农村集体经营性建设用地入市的相关法律法规不健全，农村集体所有集体经营性建设用地存量少，城市连片开发不允许集体土地有直接入市的空间，这势必会影响城市开发的整体秩序和城市财政的可持续。总之，宜城市和武汉市典型案例分析表明：湖北省具有典型的中西部地区农村集体经营性建设用地入市特征，即入市地块少、入市收益不高、入市的政策空间较窄、入市制度规范健全但尚停在试点阶段，深化集体经营性建设用地入市改革面临市场和制度的双重制约。

二、 农村集体经营性建设用地入市的难点

国家新修订的《土地管理法》尽管在立法层面上允许了农村集体经营性建设用地入市，但从湖北各地的试点运行情况看，尚存在如下诸多难点。

(一) 统筹推进农村集体经营性建设用地入市的责任主体不明

深化农村土地制度改革是一项复杂的系统工程，需要建立党委政府领导，业务部门牵头负责，相关部门协同配合的运行机制。在乡村振兴的大背景下，农村承包三权分置、宅基地“三权分置”均由农业农村部负责牵头，地方党委政府非常重视，而农村经营性建设用地入市改革，却缺乏明确的具体负责部门。在武汉市黄陂区的调研中，对集体经营性建设用地入市改革，仅由自然资源部门主导制定了“征求意见稿”，地方政府相关的法律法规未出台。其原因是机构改革背景下，自然资源、农业农村等部门的职能定位尚未理顺，在操作中缺乏政策依据，影响集体经营性建设用地入市的推进。

(二) 村庄规划成本较高且规划不统一问题亟待解决

规划是用地的前提和依据。在苏南地区，20世纪90年代中后期地方政府严格限制分散零碎的集体自主开发模式，实行工业进园区的政策，农村存量集体经营性建设用地逐渐消亡。在珠三角地区，由于农村工业化依然是地方经济发展的主要力量，地方政府难以严格限制甚至取消集体自主开发模式，而通过规划的方式约束集体土地非农使用，政府规划权力(土地用途管制)对集体土地所有权形成约束。当前，集体经营性建设用地入市的主要障碍缺乏科学完善的低成本规划配套，导致入市的合规性存在难题[4]。规划主要包括土地利用总体规划和产业发展规划，城乡包括城镇地区和乡村地区。在广大的农村地区，土地利用总体规划和产业发展规划的编制滞后，村庄土地利用和产业发展规划不够完善。作为中部大城市，武汉市乡村有较为完善的规划，而湖北宜城市乡村规划编制比较滞后，且不同村庄规划之间缺乏衔接造成了入市的障碍。

(三) 改革所需要的制度建设有待完善

深化集体经营性建设用地入市改革，既需要《土地管理法》的顶层设计，又需要地方政府依据法律形成操作实施细则，尤其是省级政府层面要制定统一的实施方案，为地方政府推动集体经营性建设用地入市提供制度保障。如湖北的先行试点地区宜城市形成了较为规范的制度，其流程易于操作。宜城市的主要经验包括：在规划层面，完善城乡规划体系，建立城乡统一的建设用地供应计划管理体系；在产权制度层面，完善集体经营性建设用地产权制度、完善集体经营性建设用地使用权权能；在市场构建方面，包括建立城乡统一的基准地价体系，确定交易范围(交易对象)、主体和路径，探索制定集体经营性建设用地入市交易程序(包括一级市场和二级市场)；在分配土地增值收益方面，主要平衡农民、集体和政府三者之间的再分配比例，在有限的土地增值收益分配中，要留足集体收益，用于村庄公共基础设施建设。据调查，省级层面尚未借鉴试点成果形成集体经营性建设用地入市专门统一的法律和政策，致使集体经营性建设用地入市推进缓慢。

(四) 农村土地市场缺乏符合农村特征的分类定价

当前，农村土地供给零星分散，难以形成完全的土地市场。政府通过基准地价的方式定价较高，虽然提升了农村集体土地的价值，但相应增加了企业下乡、农民工返乡创业的成本，不利于乡村振兴。如湖北宜城市第一宗入市的集体经营性建设用地，入市价格较高，达到40万元/亩，极大地增加了农业企业用地成本。这块建设用地性质虽然属于商业用地，但远远低于大城市商业用地的价值。因此，要合理分类设置集体经营性建设用地入市基准地价，减少服务“三农”用地成本，为涉农企业用地提供优惠地价，促进企业发展壮大。

(五) 增量建设用地入市面临困境

新修订的《土地管理法》鼓励新增集体经营性建设用地入市。在湖北试点地区中，大部分采用存量集体建设用地，仅有少量的增量集体建设用地，且尚未形成相对成熟可推广的经验。目前，农村土地变更为建设用地采取两种方式：一种是变更为公益性建设用地通过征收方式获得；另一种是变更为经营性建设用地采取直接入市获得较多的增值收益。两者相比较，存量集体建设用地地块的增值收益差别不大，而增量建设用地存在转为公益性建设用地和经营性建设用地，由于用途不同，公益性建设用地与经营性建设用地增值收益相差较大，需要建立合理的收益分配调节机制，保障收益的公平性和科学性。

三、 集体经营性建设用地入市制度改革的对策与建议

基于湖北试点地区农村集体经营性建设用地入市的情况分析，未来集体建设用地入市应着重从责任主体、规划前提、市场需求、流程规范、基准定价、利益分配等方面加以探索，解决集体经营性建设用地入市“最后一公里”的问题。

(一) 明确统筹推进农村集体经营性建设用地入市改革的主体机构

根据机构改革的要求，地方政府要明确推进农村集体经营性建设用地入市主体，厘清自然资源和农业农村部门的具体职责，严格规范流程。一是形成征地和入市制度的统筹安排。地方政府要事先确定征地范围和征地目录。按照《土地管理法》精神，在规划的城市连片开发之外的农村，尽量采用集体经营性建设用地入市的制度安排，规范集体经营性建设用地入市程序和规则。二是精准匹配土地供给与需求。由用地主体申请集体经营性建设用地，汇总形成基层乡镇集体经营性建设用地需求，上报地方政府备案和审查。根据年度摸底，指导集体经济组织合理供地，优先利用存量集体经营性建设用地，对增量集体经营性建设用地进行比例限制。三是提升治理效能。自然资源部门需要剥离管理和经营权限。其主要职能为明晰土地产权、制定空间规划和相关政策，保护土地资源和规范运作，将资源汇集、资金融通、资产评估、清算支付等经营职能交给市场中介服务机构代理，进一步提升治理效能。

(二) 高质量编制乡村土地利用规划和村庄建设规划

村庄规划坚持四个原则：一是依法依规原则。村庄规划要符合《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城乡规划法》，在编制村庄规划的过程中严格对照法律，明确各类法律红线，比如耕地红线、生态红线等。二是财政兜底原则。对于难以承担村庄规划编制成本的村庄，地方政府要采用财政兜底的方式编制村庄规划，因大多数村庄是普通村庄，规划要力行简约，与村庄经济社会发展定位相匹配。三是村民自治原则。村庄规划属于最基层规划，要充分尊重基层群众权利。编制人员要征求广大人民群众的意见并通过村民代表大会、群众会议深入讨论，村庄规划的最终确定需要通过村庄“四议两公开”程序才能实施。四是各规划相统一的原则。在编制乡村规划过程中，应注重不同类型规划的统一和衔接，兼顾资源配置效率和利益公平，提高土地利用的综合效益。

(三) 科学制定集体经营性建设用地入市实施细则

在省级层面，要制定集体经营性建设用地入市规范条例，尽快出台监管政策、实施细则及操作指引。一是参照国有土地使用权市场，建立规范的集体经营性建设用地市场。确定入市范围、主体、途径和方式；探索制定集体经营性建设用地入市交易程序；完善中介服务机制，为入市交易提供地价评估、交易代理等服务。二是建立土地非农使用产生土地增值收益分配办法。地方政府可根据不同用途、不同地段形成土地增值收益分配比例，补偿政府投入公共品成本及平衡入市和征地收益[5]。三是完善产权和登记制度，进而明晰流转的产权和收益主体，明确流转路径和收益方案，以保障产权主体利益不受侵害，避免损害农民的积极性，加快市场化改革的进程。

(四) 分类设定农村经营性建设用地的基准地价

一是农村集体建设用地按照工矿、商服、住宅、公服等四类用途进行分等定级，明确基准地价，建立一套独立的农村基准地价体系，统一差异化的估价标准，统一确定土地合理价格，充分发挥政策激励作用，以降低企业的用地成本。二是推动国有银行和股份制银行参与改革试点。完善土地抵押等配套改革，进一步丰富金融机构和金融产品，让集体建设用地在抵押贷款实现与国有建设用地“同权”，减少交易成本[6]。三是落实风险补偿基金和贴息政策。建议省级财政部门加快落实风险补偿基金和贴息政策，建立土地经营权抵押贷款风险缓释及补偿机制，激励银行机构延长贷款期限、降低贷款利率。

(五) 完善集体经营性建设用地入市机制

一是健全增量集体建设用地入市机制。结合试点经验，进一步探索其入市方式和程序，考虑增量集体建设用地公益性和经营性土地收益差别，可建立县域内集体土地收益调节机制，享受收益的集体对土地发展权受限制的集体进行补偿，维护土地收益的公平性[7]。二是完善市场配套机制。在政府及职能部门宏观指导和监管的前提下，可设立独立、专门的城乡土地银行，以“市场定价”逐步取代“政府定价”，加大市场配置资源的力度。不以行政的方式给乡镇和村庄压指标、下任务、定价格，避免集体经营性建设用地入市成为形式主义的来源。三是构建完善的土地要素市场信息数据库[8]。以省级层面为重点，摸清全省土地资源基本信息，推进落实土地要素确权登记工作，为集体经营性建设用地入市提供基础保障。