乡村振兴背景下“多规合一”实用性村庄规划编制探索——以原阳县葛埠口乡娄彩店村为例

姚 通，栗滢超，刘彦君，马昱伯

(1.河南省国土空间调查规划院，河南郑州 450016；2.河南农业大学资源与环境学院，河南郑州 450016；3.华北水利水电大学建筑学院，河南郑州 450016)

十九大首次提出了“乡村振兴战略”，习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行，有序推进，做到注重质量、从容建设。2013—2022年的中央一号文件均提到科学编制村庄规划；《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要强化乡村建设的规划引领。由此可见，党中央、国务院一直关注乡村全面振兴的问题，表明村庄规划在实施乡村振兴战略中发挥了不可替代的作用。习近平总书记参加全国人大河南代表团审议时提出，要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划作为用地审批和核发乡村建设规划许可证的依据，是实施乡村振兴的第一步。河南省村庄基数大，底子薄，乡村地区普遍存在土地利用粗放、产业发展缓慢、农村人居环境较差、风貌特色不突出等问题，编制全域全要素“多规合一”的实用性村庄规划迫在眉睫。笔者探索了乡村振兴背景下“多规合一”实用性村庄规划的编制要点，以期为平原农区村庄规划引领乡村建设行动提供借鉴。

1 河南村庄规划中存在的问题

村庄规划是否合理对于我国国土空间总体规划有着重要影响，由于村庄规划属于地区国土资源详细规划中的一项内容，因此其涉及内容众多，想要做好村庄规划这项任务并不简单。在全省范围内的4.58万个村庄中，约有1.98万个村庄编制了村庄建设规划，31个村庄编制了村庄土地利用规划，10个村编制了村庄全域国土整治规划，约500个村庄编制了传统村落保护规划，已经进行规划编制的村庄数量占全省村庄总数的43%，这些规划对村庄建设和发展发挥着引领作用，但是由于长期以来重城轻乡，规划缺失，管理缺位，导致河南省村庄规划建设发展中还存在如下问题。

规划中村庄规划侧重空间建造，多围绕新型社区建设编制规划，明确新型社区相关用地布局、空间形态设计，对于水林田生态要素关注不足，多数尚未实现全域覆盖；土地规划中村级土地利用规划重在建设用地布局及农田保护，未对建设用地进行使用性质的安排，生态要素也往往与林、水等行业主管部门认定的管理范围不衔接。作为统一全民所有自然资源所有者职责并统一行使所有国土空间管制和生态保护修复的法定依据，新时期村规划应该覆盖山水林田湖村全域全要素。

宅基地建新不拆旧、“一户多宅”的现象较为常见，农村建设用地规模不减反增。据统计，2009—2018年，全省农村用地规模由153.97万hm增加到158.78万hm；人均建设用地规模由243 m增加到人均267 m，远高于国家规定的人均150 m的标准。

村庄住房建设、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、耕地或基本农田保护缺乏统筹规划，形成交错的布局形态，空间布局不合理，发展空间不足，必要的发展需求难以得到满足。

多数村庄缺乏规划设计，村庄新建或改造房屋的建筑风格、高度、屋顶形式、建筑材料、墙面色彩等互不协调，缺乏地方特色和时代特征，造成不少村庄有新房无新村、有新村无新貌。

村庄规划不是在一穷二白的基础上进行编制的，历年来，各相关单位都不同程度地编制了部门专项规划，为使村庄规划更切合实际，必须要做好与其他相关规划的衔接。乡村建设涉及的农业农村、生态环境、住房城乡建设、发展改革、水利、电力等职能部门均有自身的安排和标准，各成体系，各自为政，常出现建设时序不衔接、建设内容不对接、技术标准不统一等互相冲突现象。

2 平原农区多规合一的实用性村庄规划编制路径

《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)明确要求村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。作为规划体系中最基层的详细规划之一，为有效实施用途管制，落实“多规合一”，核心是“土规”与“城规”的融合，创新村庄规划编制方法，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理。

2021年6月，河南省自然资源厅出台了《河南省村庄规划导则(修订版)》(简称《导则》)，明确提出规范河南省“多规合一”的实用性村庄规划编制工作，科学引导村庄建设，推动乡村地区高质量发展，助推乡村振兴战略实施。笔者以《导则》为主线，总结乡村振兴背景下“多规合一”的实用性村庄规划编制重点。

定基数。“多规合一”的实用性村庄规划编制期限与上级国土空间规划保持一致；采用以第三次全国国土调查数据为基础，统一以2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，村域范围建议采用比例尺为1∶1 000～1∶2 000地形图作为工作底图，村庄集中建设区范围建议采用比例尺为1∶500地形图作为工作底图。依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》要求，对规划编制基期数据进行基数转换，形成“多规合一”的底图底数。

谋全域。落实上位国土空间规划中确定的空间分区分类管控要求，统筹安排生态、农业和建设空间。划定生态红线和永久基本农田、永久基本农田储备区保护红线、水域坑塘蓝线和历史文化保护范围线，统筹安排村域生态用地、农业用地和建设用地的规模、布局等遵循整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复的原则，提出各类生态修复的类型、空间范围、修复方式及修复标准，明确各类农用地整治的类型、范围、新增耕地面积和新增高标准农田面积，确定建设用地整治类型、范围、减量化指标和新增耕地面积等内容，促进耕地保护，推动土地节约集约利用。

定布局。编制和实施村庄规划应尽可能保持村庄原有形态，不盲目拉直道路和追求大广场、大牌坊，保留乡村风貌和田园风光。结合村庄地形地貌、居住习惯、地域文化、村庄建设脉络和街巷格局等，严禁盲目拉直道路，尊重村庄原有的街巷肌理格局；根据居民点分布特征，优化村庄居民点布局；提出公共空间的布局和建设要求；明确村庄内外部道路的建设标准和断面形式。村庄居民点建设应避开地质灾害隐患点、避让区，退让铁路、高压走廊、国道、省道、县道、河流渠道水体等设施的距离应符合相关规定的要求，避免“沿路跑”等现象。加强村内空闲地和闲置宅基地盘活利用，优化宅基地布局，保障一户村民拥有一户宅基地。

配设施。落实上位(专项)规划对基础设施和公共服务设施的要求，结合村庄居民点布局以及村民实际需求，按照不同的村庄类型，围绕10 min乡村生活圈，合理布置村庄公共管理、文体教育、医疗卫生、社会福利和商业服务等公共服务设施，明确设施的位置、规模和标准。公共服务设施的建设应符合当地村民的生产生活习惯，突出地域乡土风貌特色。

3 娄彩店村“多规合一”的实用性村庄规划实践

葛埠口乡娄彩店村位于黄河北岸平原地区，地处原阳县城新县城区南部，东距新乡市40 km，距郑州60 km，距平原示范区10 km，处于郑新融合区关键地带，交通区位优势明显。全村总人口403人；其现状以第一产业为主，种植水稻、小麦、玉米、花生等农作物，其中水稻种植与龙虾、螃蟹、鲤鱼混合养殖。村民已成立农业合作社，但产业结构不完善，营销渠道不完善，难以突出竞争优势。缺乏第二三产业，难以构成完整的生产、加工、销售体系，产业结构出现很大短板。

产业兴旺是村庄振兴的重点，乡村振兴战略更加强调产业在乡村振兴实施中的基础性作用，推进乡村现代化产业体系构建。结合娄彩店村区位优势、资源禀赋及村庄发展现状趋势，以特色乡旅为发展主线，定位“农业生产+乡旅服务”为核心的主导产业，大力发展现代农业，打造集田园观光、文化体验、休闲养生等功能为一体的特色乡旅，通过不同文化景观小品的设置，一方面丰富村民的日常文化生活，另一方面服务来村庄旅游的游客，展现村庄特色。突出自身特色，树立特色乡旅标杆，打造一个原阳后花园，郑州市郊静谧地，紧密联系乡村振兴战略，描绘乡村振兴蓝图。

村庄规划编制坚持以现状问题为导向，以落实规划实施管理为落脚点。从背景分析、现状调研分析、规划原则与策略、目标定位、规划方案以及具体实施措施等方面形成可行可操作的技术路线(图1)。

娄彩店村全域现状图中(图2)，农业空间大多以水田、水浇地为主，建设用地空间多为农村宅基地，生态空间以公益林为主。图2显示，农业用地结构不够合理，设施农用地孤岛化特征明显，利用率有待提升；村域存在公共设施种类单一，基础设施落后，居民点用地效率低等问题。

(1)生态用地结构调整。规划期内，娄彩店村的生态用地从基期年的0.88 hm调整到2035年的0.89 hm。

(2)农用地结构调整。规划期内，娄彩店村的农用地由基期年的119.41 hm调整到2035年的117.06 hm，占全村土地总面积比重由2018年的93.02%调整到2035年的91.18%。规划期间净减少2.35 hm。其中，耕地面积减少2.42 hm，在坚持生态保护优化的原则上，合理调整农用地结构，确保娄彩店村耕地保有量面积不少于98 hm。

(3)建设用地结构调整。规划期内，娄彩店村建设用地总规模由基期年的8.08 hm调整到2035年的10.43 hm，占全村土地总面积的比重由2018年的6.29%增加到2035年的8.12%,规划期间增加2.35 hm。其中，建设用地的增加主要是源于基础设施用地和公共服务用地增加。

图1 村庄规划技术路线Fig.1 Technical route of village planning

图2 娄彩店村现状Fig.2 Current situation of Loucaidian Village

结合娄彩店村经济发展现状和土地资源状况，按照娄彩店村“生态农业、乡村旅游融合式发展”的功能定位，提出了以一个核心区带动周围5个片区综合发展的土地利用功能布局的构想，用以推动娄彩店村土地高效利用，促进产业融合发展(图3)。

(1)落实目标任务。落实耕地保有量，坚持占补结合，通过旧房改造、腾退宅基地以及农田整治等措施，到2035年全村耕地保有量不少于99.00 hm。规划期内，通过土地平整、灌溉与排水功能完善、田间道路建设、设施农用地整合等增加2.67 hm基本农田，到2035年基本农田保护面积不少于98.00 hm。

(2)优化空间布局。规划村域内形成两大耕地集中片区和基本农田集中片区，主要分布在娄彩店村北部和南部。规划期内优化耕地和永久基本农田布局形态，对耕地内部零散的设施农用地、果园、林地等进行整理，形成耕地与基本农田集中片区。针对现有农田田埂进行整治，设立生态缓冲带，在控制水土流失的同时美化河流生态景观，改善人居环境，实现耕地与基本农田数量、质量、生态、空间四位一体保护。

图3 娄彩店村功能分区Fig.3 Functional zoning of Loucaidion Village

规划中对娄彩店村农村居民点进行了统筹规划，在道路方面，规划升级改造宅前路和宅间路，宽度2.5 m可以满足小型农用器械、小型农用车及日常交通工具的需要；村内的主干道为连接南北的道路，路宽8 m，北端通向311省道，南端通向黄河大堤。次级道路主要分布在居民点区域，连接主干道，方便村民出行。在基础设施方面，规划项目区污水管网铺设，排水沟靠村道一侧布局；规划供水管网，完善电力和电信设施配套建设；规划天然气，管网以环支状结合布置，直埋敷；在村内规划3处垃圾集中处理点和5座公共厕所，由专人负责清理。对村内村委会、卫生室、文体广场进行升级改造，规划德孝健康休闲养生苑供老年人活动和红色党建文化园供村民游客学习党史。规划期内拟将11户空置宅基地进行处理，其中3户进行复垦，另外8户留置村民使用或转为集体经营性建设用地储备地块，以逐步管控宅基地超标使用问题。规划期内新增建设用地1.84 hm，主要用于发展村级乡旅产业，促进农民增收，同时配置文化设施用地，以传承优良德孝文化，新增建设用地主要分布于村庄东北部与西侧。

通过对娄彩店村村庄发展定位、发展目标、规模、土地综合整治、产业发展布局、居民点布局以及基础设施等进行全盘考虑，形成了娄彩店村实用性村庄规划图(图4)，即娄彩店村的宏伟蓝图。

图4 娄彩店村实用性村庄规划Fig.4 Practical village planning of Loucaidion Village

4 结语

河南省“多规合一”的实用性村庄规划起始于2019年，通过陆续开展“乡村规划 千村试点”“百镇千村规划”工程以及“千村示范 万村整治”示范村村庄规划编制试点工作，在实用性村庄规划编制方面有一定的探索，但距离最终编制出能够符合全面实施乡村振兴战略、引导农村人居环境整治、规范乡村建设行为、保障农村一二三产融合发展的规划仍有很多工作要做。在全面实行乡村振兴背景下，“多规合一”的实用性村庄规划要以“实用、管用、好用”为原则，着力提高乡村规划覆盖面，强化项目用地保障，深入开展乡村绿化美化工程，积极促进农村人居环境整治提升，推进美丽乡村建设，助力乡村振兴，构筑集约高效的农村土地利用格局，促进城乡融合发展。