资本下乡的制度归因与治理效应

王凯军，黄 涛

(成都理工大学，四川 成都 610059)

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题作出决定，这实际上提出了一个“制度—治理”的社会分析框架。决定进一步指出要实施乡村振兴战略，健全城乡融合发展体制机制，其中工商资本下乡是题中之义。自2013年中央一号文件首次提出鼓励工商资本跨界进入农业以来，出现了工商资本投资农业热潮。此后，连续多年中央一号文件均予以强调。党的十九大在新的历史条件下，为解决“三农”问题，提出实施乡村振兴战略，并在2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出让工商资本助力乡村振兴，要加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见。在2019年，国务院制定《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》专门提出了要“有序引导工商资本下乡”。如此频繁提及，凸显工商资本在助力解决“三农”问题方面扮演着重要角色。近年来，工商资本大举进入农村经营农业的问题已引起社会的广泛关注，并成为学界研究的热点和重点领域。学界主要立足工商资本下乡，研究其内外动因[1-5]、进入领域[6-7]、渠道与模式[8-11]、对“三农”问题的影响[12-18]以及投农对策[19-22]等方面，对工商资本下乡的积极意义给予了充分的肯定，同时强调加强监管，防止过度“非农化”“非粮化”以及大量圈地和排挤农民等现象发生。

以历时性视角观之，从早期的知识青年上山下乡(劳动力下乡)到产能下乡(如家电下乡)，如今资本下乡正当时——据农业农村部统计，党的十八大以来社会资本(非学术意义上的“社会资本”)下乡主体已超15万家、累计投资额超2万亿元。[23]从共时性视角观之，现有研究限于工商资本下乡的“地毯式”探索，在一定程度上缺少对其他样态资本下乡的研究，缺少对“整体性”意义上的资本下乡的内涵界定；同时，以“制度—治理”的视角考察资本下乡问题的研究尚存不足，现有研究仅在某一方面达到“片面的深刻”。以此为切入点，展开研究。

一、资本下乡的内涵及拓展

乡村振兴旨在建立一整套聚合各方资源，激发和容纳乡村内生发展动力的振兴机制，[24]以助力“三农”问题的解决，这其中，资本是推动乡村振兴的重要力量。从形式上看，资本下乡是指资本要素(将资金、管理、技术、知识等现代生产要素以资本形式)从城市流向农村，主要以资本与土地结合的形式进入“三农”领域，以此提振农村资源活力；从本质上看，资本下乡是一种生产关系的流动，通过要素再分配重塑农村的要素结构和治理结构。现有研究资本下乡问题的焦点是工商资本，而对如国家(公有)或其他集体资本、混合制资本、外资资本、个体资本、人力资本等“各具特色”的资本缺乏考究，并且对资本下乡本身研究缺乏多维视角，就工商资本论工商资本。

(一)下乡资本的不同类型

根据舒尔茨对资本的经典分类，可以把资本分为物质资本与人力资本两大类。(1)国内外学界还有关于社会资本的研究，但在资本下乡的一般意义上，社会资本尚未纳入考察，原因可能是，从社会资本本身的特性上看，它是一种“关系资本”，基本上是作为(物质、人力)资本下乡的额外“红利”，是各类资本下乡后的“格局产物”，且“乡土社会”自身也有社会资本。物质资本有广义和狭义之分：“广义是指所有活劳动凝结在除自然人以外的自然资源上而形成的物化劳动。狭义是指在广义物质资本中再排除活劳动凝结在以土地为代表的形态基本保持不变的自然资源上而形成的资本。”[25]人力资本是相对于物力资本而存在的一种资本形态，表现为人所拥有的知识、技能、经验和健康等。“是由于它已经成为人的一部分，又因为它可以带来未来的满足或者收入，所以将其称为资本。”[26]92在资本下乡中，物质资本下乡以工商资本下乡为代表，人力资本下乡以“新乡贤”为代表。两类资本各有特点，物质资本具有可复制性，且具有较强的边际报酬递减趋势，人力资本具有不可分性，(2)关于不可分性，本文认为主要有两类：第I类不可分性是指要素自身某种“努力”的不可分性。如巴泽尔指出的奴隶“偶尔也能为自己赎身”。第II类不可分性是指要素外在所处的某种“联系”的不可分性。如奴隶制下，奴隶主与奴隶这两大阶级是紧密结合在一起的，是不可分的。人力资本属于第I类。且具有较强的边际报酬递增趋势。当前，在农村人口大量“离土又离乡”的背景下，“工商资本看到了农村以土地为主的资源型资产的巨大价值，以及资源要素再定价的巨大升值空间”，[27]外加国家政策的支持，工商资本下乡“动力十足”。 随着工商资本下乡的进一步推进，乡村治理问题凸显，引入“新乡贤”参与治理，逐渐成为一种趋势。结合两类资本的特点以及下乡后带来的“利益格局”的调整，人力资本下乡将构成资本下乡的主要内容。如四川广元的黄猫乡探索形成的“新乡贤+”机制：新乡贤群体在乡党委、政府的领导下，遵循市场规律，充分发挥市场主体作用，探索形成了“党组织+乡贤商会”、“乡贤+项目”、“乡贤+合作社”、“乡贤+农户”、“乡贤+集体”机制，扮演着乡村振兴的推动者、脱贫攻坚的带头者、产业兴旺的引领者和乡村治理的协作者的重要角色。(3)新乡贤是指在市场化、城市化和现代化进程中各行各业取得成功的时代精英。他们既有着现代化的理念、创新能力、前瞻性视野以及创业成功的人生经验和财富，又有着深厚的乡土情结和造福桑梓的社会责任感，且为乡村民众认可并赋权。他们是积极为乡村经济、社会、生态、文化、政治发展等出钱出力、献计献策、有效改善和提高当地乡村整体福利的个人或群体(参考：李萍，探索“新乡贤+”机制：山区脱贫奔康、乡村振兴的一个新样本(课件)，2019)。

(二)下乡资本的不同状态(阶段)

这包含两层含义：一是资本本身不同状态，另一是下乡资本投向的领域的不同阶段。对于第一方面，从“空间并存”的视角看，已下乡资本的存在形式可以是资源、资产、资本以及金融资本。一般认为，资源包括自然资源与社会资源，其价值化过程，赋予了资本的特性；资产是经济资源的货币表现，能够在未来为经济主体带来“收入流”，也具有资本特性。各种形式的资本对应着不同的领域。因此，空间并存的资本形式意味着资本下乡既在内容上非“纯粹”，又在投入领域上非“固定”。对于第二方面，资本下乡的投入领域也在发生变化，这表现在：从“主打土地”到“山水田林湖草沙”立体性下乡；从追求实体性价值(土地)到虚拟性价值(生态资源价值化)。针对后一特点，如福建连江县生态产品市场化改革所形成的“连江经验”，通过构建“资源+评估+信贷”市场化运行机制，打通自然资源向产业资本转化路径，实现了资源到资产、资产到资本的“三资”转化，最终打通生态资源转化金融资本路径。[28]

(三)资本下乡的“中国逻辑”

从历史维度观之，我国的资本下乡(早期主要是以工商资本下乡为主要形式)带有浓厚的政策性而非自发性。最早可以追溯到20世纪20年代的乡村建设运动，在当时传统小农经济占主导的背景下，由于对外来资本排斥，工商资本下乡成效甚微。新中国成立后，尤其在20世纪80 年代中期，工商资本开始进入农业领域，主要是以开办乡镇企业为主要形式，具体表现如“农工商一体化”“产加销一条龙”等模式。在该时期，工商资本及其乡镇企业载体由于自身规模较小，对农业影响比较有限。到20世纪90年代中后期，我国“三农问题”凸显，学术界提出“要积极引导大型工商企业(工商资本)进入农业”。在该时期，工商资本投资农业的目的是发展农业产业化经营、推进农业生产与市场的对接。[29]进入21世纪以来，在早期投资农业的一部分工商资本中，有些已经成长为农业产业化的龙头企业，为解决其发展过程所带来的问题，中央也颁布文件，指出：“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。”(4)内容源自2001年出台的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》。从2013年起，政府积极鼓励工商资本跨界投农，引起相关的研究与实践“热潮”，农地产权问题成为焦点。在乡村振兴的背景下，资本下乡呈现出既非传统的计划(政策)导向亦非单纯的市场导向，而是由政策引导与市场条件的诱致性共同作用所促成。从现实维度观之，主要侧重于当前资本下乡的效果考察。资本下乡是成功还是失败，是攫取式还是互惠式，是理论层面存在问题还是在实践层面存在问题，由于各地情况不同，不能概而论之，但基本的政策或价值取向是明确的，就是把资本下乡可能带来的“消极因素”转为“积极因素”，让资本助力乡村振兴。

二、资本下乡分析框架的拓展：“制度—治理”的统一性逻辑

资本下乡是一个过程，从起始动因到效应扩散，其间蕴含许多可以挖掘的内容。以工商资本下乡为例，作为乡村振兴的重要推手之一，学界对此的研究可谓是“地毯式”，涉及动因、领域、模式以及治理等方面。然而，无论是工商资本下乡还是人力资本下乡，鲜有从制度视角并且与治理相结合的范式对资本下乡问题进行考究，在一定程度上忽视了资本下乡中资本本身所具有的制度性因素。马克思鲜明地指出：“资本不是物，而是一定的、社会的、属于一定历史社会形态的生产关系，后者体现在一个物上，并赋予这个物以独特的社会性质。”[30]644一言以蔽之，资本是体现在物上的生产关系。所谓制度，是生产关系的制度化。从这一层面便不难理解资本本身可以看作是一种制度。党的十九届四中全会专题研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的问题，围绕制度与治理两大主题阐明了“中国之治”，提供了“制度—治理”的分析框架，其落脚点在于将制度优势转化为治理效能，这对研究资本下乡问题提供了新思路。现有研究对资本这一制度性特征的忽视，也在一定程度上将制度与治理二者隔离。资本下乡本质上是生产关系从城市往乡村“流动”，是一种制度安排的“下乡”，是对乡村的一种“制度供给”。制度性下乡是资本下乡的“底色”，其实质性内容则表现为政策引导下的“资源性下乡”。因而针对资本下乡所带来的治理问题不能脱离制度谈治理。明确制度与治理的内在统一是对资本下乡问题的“注解”。所谓治理，“是为获得公共秩序而进行的各种活动，包括协商、合作、自上而下的管理和自下而上的认同”，其实质是“充分调动和运用社会自身资源，将一个自上而下安排的规则内在化，从而获得‘善治’的过程。”[31]156-157制度既是治理的依托又是治理的结果。资本下乡以要素再分配的形式重塑了农村的要素结构和治理结构，带来了一些问题，现有研究业已做出许多努力，但在“制度—治理”方面有待补充。

(一)资本下乡主要的问题域

党的十九大报告提出，要“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，农业作为传统的产业部门，始终面临着现代化改造的问题。舒尔茨提出要改造传统农业，在当下中国，资本下乡正是作为改造农业的重要手段。回到实践层面看，资本下乡在促进农业现代化改造和农地制度变迁的同时，也型塑着乡村治理的格局，因此，研究资本下乡，首先要明确“问题域”。通过总结现有的研究及实践，可以概括出资本下乡的三个主要问题域：第一，作为资本下乡载体的涉农企业(公司)与乡村治理问题。公司作为一种组织、一种制度，其引入对农业市场结构的重构以及对固有的乡村秩序的冲击都将产生影响。第二，资本作为最活跃的要素，通过下乡嵌入到乡村社会，对既存的要素结构也将产生“重塑”效应。第三，资本下乡对农地产权制度变迁所带来的影响。[32]当前，资本下乡仍以资本与土地结合为主要方式，地权的变动继而乡村治理面临的利益格局的变动都将纳入资本下乡的问题域。上述三方面紧密相关，涉及乡村市场运行机制、要素分配制度以及所有制(如土地产权制度)，对应于十九届四中全会决议中关于我国社会主义基本经济制度的重要论断。此外，在资本下乡的过程中，还存在着三方的博弈，分别是下乡涉农企业、家户农民与地方政府，在此基础上形成了新的乡村治理格局。厘清了主要的问题域，接下来将资本下乡问题纳入制度—治理框架做进一步考察。

(二)资本下乡的制度归因

作为唯物史观的重要内容，马克思的制度理论认为制度源于社会物质生产条件，它在本质上所反映的是人与人之间的社会关系即社会关系的结构化和规范化。完整的社会制度(宏观制度结构)是由经济基础和上层建筑这两个相互联系的层次所构成，两者之间既存在原生与派生关系，又存在互动关系。[33]同时，微观制度结构要受到宏观制度结构的制约。明确这种制约关系，从而在分析制度时，应首先从宏观制度结构着手，只有认清前者才能理解“受制约下”的后者。回到资本下乡问题上来，前文已经明确，资本可以看作一种制度，资本下乡从本质上看是生产关系的流动，是一种制度安排的下乡。因此，资本下乡本身有着浓厚的“制度底色”。根据马克思制度分析方法，资本下乡体现着强烈的制度动因。从宏观制度层面看，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。”(5)表述来源于党的十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。新时代背景下，社会主义基本经济制度呈现出“三位一体”的特点即以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制。(6)表述来源于党的十九届四中全会决议《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。从客观上看，我国社会主义经济的发展尤其是“三农”的发展，仍需要资本积累。应认清：不同所有制性质的资本在不同的制度环境下其表现及作用是不同的，[34]不能一提资本就对号入座。2013年以前，工商资本下乡受到严格限制，2013年后国家政策放开，允许工商资本投农。乡村振兴战略的提出，为资本下乡提供了新机遇，资本作为最活跃的要素，逐渐成为乡村振兴的重要力量。从资本下乡本身这一制度安排(微观制度结构)上看，资本的逐利性是资本下乡的内在动力，这就导致下乡的模式上呈现“资本+”或作为资本载体的“企业+”，下乡的投向是能实现价值最大化的领域。然而，宏观的制度结构制约着下乡资本的价值取向，如农地“非粮化”、“非农化”以及“资本权力化”等受到严格监管与制约。在中国特色社会主义制度下，资本的逐利本质有所弱化，而相对更多体现出主体性、要素性。从进入限制到投农领域限制，资本下乡问题始终处于中国特色社会主义制度的逻辑中。

(三)资本下乡的“制度之治”

既然资本下乡是作为对乡村的一种制度性供给，那么在资本下乡的过程中所产生的乡村治理问题则可归结为乡村应对资本逻辑的“制度承载力”(7)基于对环境承载力的认识，资本下乡作为对乡村的一种制度供给，需要考虑到乡村现有的制度容量，供给过量将对原有的制度结构造成破坏，从而适得其反，违背政策初衷。从而，在资本下乡语境下，制度承载力所表示的是在一定时期内，在维持乡村相对稳定的前提下，原有的制度结构所能容纳的各类下乡资本规模的大小。问题，方法论层面的含义是乡村治理的制度化。治理的制度化是治理结构与制度体系的耦合方式，是对乡村的制度体系进行治理性重构的过程，资本下乡的“制度之治”正基于此。关于“制度之治”，其内容主要包括两个方面，一是按制度史治理；二是进行制度创新。前者基于制度存立的经济社会基础，不仅关注制度自身的发展变化，更关注制度与人的关系的变化。制度用于规范社会关系，而人又是“一切社会关系的总和”，因而按制度史治理需“见物又见人”。[35]后者作为制度变迁的重要内容，关注的是新的制度安排如何产生的问题。现代化的本质是制度创新，因而治理的制度化同时亦是治理的现代化。前者对应治理体系，后者对应治理能力；前者体现规则化，后者体现规范化。[36]在“制度之治”的语境下，二者达成统一。回到资本下乡这一现实问题层面，2013年作为工商资本下乡放开的政策节点，其政策的推动效应可从有关数据得到一定揭示(根据农业农村部的统计，2012—2014年流转入企业的承包地面积年均增速超过20%，2014年达到3900万亩；2016年流转入企业的农户承包地面积进一步增至4600万亩。)，宏观的制度环境与资本自身的制度因素共同作用，扩大了资本下乡的势头。当前，资本下乡正值热潮，各地在乡村振兴的指引下正积极引入各类资本，以期激发本地发展的内生动力，找寻自身振兴与发展的新途径。资本下乡作为一种制度安排嵌入到乡村制度体系中，相融与否体现在治理效应上，下文将对资本下乡的治理效应问题展开分析。

三、资本下乡的治理效应

关于资本下乡的治理效应，主要体现在下乡资本对乡村治理结构的影响上，涉及治理主体、治理结构、治理资源以及治理方式。此处不执拗于对各自影响的分类讨论，而聚焦于资本下乡的主要问题域，前文所提及的三个方面(所有制、分配制度、运行机制)构成了乡村治理的重要内容，也恰体现了乡村对资本逻辑的“制度承载力”与否问题。具体言之：

第一，在所有制层面上表现为下乡资本对农地产权制度的影响，涉及的是下乡资本与土地流转之间的问题。地权关系从最初的“两权分离”发展为现阶段的“三权分置”，为农地更有效的流转提供了政策依托，同时也为下乡资本实现大规模流转农地、开展农业规模化经营提供了途径。现有关于该问题研究的文献基本立足于土地规模化流转过程中下乡涉农企业、家户农民与地方政府关于土地资源的利益博弈展开分析，主要关注下乡企业流转土地的规范问题、资本与权力的合谋问题、农地非农用问题、失地农民的话语权与主体性地位衰微等问题，研究遍及土地流转前后，但归结起来就是关于农地经营权的配置问题。权利配置得当与否直接关系到权利实施后的效果。资本作为最具资源整合力的要素客观要求土地的规模化流转，而家户农民自身拥有的经营权是分散化的，因而土地规模化流转促成了经营权的集中。在“资本+”或“公司+”的经营模式下，农户的经营权集中于下乡企业，受资本的支配。在价值最大化的目标导向下，出现的“跑马圈地”“毁约弃耕”“资本权力化”等现象是资本依据约束的“合理选择”，但这违背了基层政府引导资本下乡助力农民增收与实现农业现代化的初衷。后续出台的相关政策文件基本的取向是“节制资本”，推动构建利益联结机制使下乡资本真正为乡村发力。

第二，在分配制度层面上表现为下乡资本对乡村要素结构的重塑效应，主要涉及要素配置问题。资本下乡并非“一帆风顺”，也存在资本下乡后企业经营困难的问题，一度出现“跑路烂尾”现象，究其源头在于要素的配置失衡——要素供求不符和要素资源错配。直接表现为“企业经营管理能力与农业生产不适应”“企业的要素需求与农村的要素供给能力不匹配”“市场环境与企业要素高效配置不对称”。[37]面对这样的要素失衡结构，资本“执意”下乡的背后还有更深层次的原因，前文对资本下乡的制度归因的分析表明：宏观的制度环境(地方政府引导与干预)与资本自身的制度因素(下乡企业投机寻利，谋求价值最大化)共同作用，构成资本下乡的制度动因。资本下乡后出现的“用地难”“融资难”“缺人才”等要素配置问题从制度层面也能得到解释：资本下乡作为一种制度安排嵌入乡村制度体系，但乡村自身尚未形成相应的配套制度与之对接，从而造成土地、资金这样重要的要素不能为下乡企业提供持续性供给，从而造成企业经营困难、生产中断，“跑路烂尾”在所难免。这就从另一方面对乡村应对资本下乡完善配套制度提出要求：针对“用地难”，可从设施农业用地、农村闲置宅基地、农村集体经营性建设用地着手扩充来源，同时做好监管，防止非农利用。针对“融资难”，应对举措是发展与完善农村金融市场(产权市场)，着力解决“钱从何处来”的问题。针对“缺人才”，应采取激励相容的人才引进政策，完善新乡贤参与乡村治理的制度性安排，解决“人往何处去”的问题。

第三，在经济运行机制层面表现为下乡企业对乡村市场化的影响，涉及地方政府与市场的边界问题(权力的配置)。乡村市场化主要是农业的市场化，是指“农业资源配置方式由以政府分配为主向以市场配置为主转化的同时，让价值规律在农业的产供销等环节发挥基础性作用的过程”，[38]这也是实现农业现代化的必经之路。上述论及的权利配置和要素配置最终都要通过市场来“考验”才能实现自身价值。下乡涉农企业作为新兴的市场主体，在下乡过程中将重构农业的市场结构，有利于促成市场主体多元化发展和交易规则与机制的完善。然而仅看到下乡企业对农业市场化的影响这一层视角稍有些狭隘，应将其置于地方政府与农村市场的关系中来看待该问题才更全面。关于政府与市场的关系问题，学界主要存在三种观点：“强市场弱政府论”“强政府弱市场论”和“政府市场双强论”。结合中国的改革实践与发达市场经济国家的相关实践经验来看，“政府市场双强论”更符合历史与现实，突出了二者各有所长又相辅相成的辩证关系。[39]在资本下乡所助力的农业市场化过程中，地方政府对要素的投入领域、要素市场(如土地流转市场)价格与数量的干预，造成下乡资本投资出现“潮涌现象”，要素市场价格扭曲出现资源错配等问题，在一定程度上抵消了资本下乡带来的市场化效应。因此，对地方政府在农业市场化进程中的权力边界应有所界定。权力作为一种“强加成本的能力”，[40]26在市场化问题上，其强加成本的对象是阻碍市场化的因素(如投机)，对于有利因素应适时“收回成本”(政策放开)，破除阻碍。

总之，在乡村应对资本下乡的“制度承载力”问题上，既要关注资本及资本下乡过程本身的制度因素，更要关注乡村对其的制度容纳力。

四、结 论

资本下乡是乡村振兴的重要推动力量，是“强化乡村振兴的制度供给”的重要内容，本质上是一种生产关系的流动，是一种制度安排的下乡，是对乡村的一种制度供给。制度性下乡是其“制度底色”，资源性下乡是其实质内容。基于“制度—治理”分析框架，揭示资本下乡所蕴含的制度逻辑、治理机制以及制度与治理二者之间的统一关系，对现有研究进行补充，指出资本下乡背景下的乡村治理问题是乡村应对资本逻辑的“制度承载力”问题，基于对治理的制度性考量提出资本下乡的制度之治。总体看，当前资本下乡参与乡村振兴，不是短期热潮，而是一种长期趋势，从而对资本下乡的治理效应应予以长期关注。