关于日本农村金融对“金融助力乡村振兴”的思考

陆俊亚 平安普惠金融研究院

乡村振兴是实现共同富裕的必由之路，但“大国小农”仍然是中国长期的基本农业形势。千家万户的小农生产与千变万化的大市场之间的矛盾日益成为制约我国乡村振兴的关键问题。国家出台了一系列面向小农户社会化服务的政策促进小农经济向现代农业转变，其中强化乡村振兴的金融服务成为支持乡村转型的重要一环。在国际上，由于相似的文化背景及同样面临人多地少、以小农生产为主的实际情况，先前日本农村金融的实践对我国农村金融的发展具有重要的参考意义。

日本在推动农村金融改革发展中,采取了发展合作金融、完善政策性金融、建立农业信用保证保险等措施，以市场为主导、政策为辅助的方式推进农村金融发展，成效明显。而中日在农村金融发展上存在多方面共性。中国未来可在培育农村合作金融组织、夯实农村信用社改革、深化农村政策性金融改革、完善农业信贷担保体系等层面合理借鉴日本经验，走出符合国情的特色农村金融发展路径，以乡村振兴促共同富裕。

一、日本农村金融发展经验

（一）农村合作金融体系是日本乡村金融主力军

日本农村合作金融体系是基于日本农业协同组织建立的。日本农村合作金融体系建设起步较晚，其也是在借鉴欧美国家成功经验的基础上，结合日本实际情况形成的。日本农村合作金融体系的服务对象主要是农业协会会员。根据农业发展不同阶段会员对资本需求的不同特点，为农民及农业相关生产者提供多元化的金融产品。

日本农村合作金融体系是由中央到地方、自上而下独立的信用合作体系，其虽为农协的一个子模块，但其组织机构架构清晰，是服务农村金融的主力军，概括起来具有“二三三”特征，即二结构、三层次、三系统。二结构是指农村金融机构资金来源由政府和市场共同贡献；三层次是指三层参与主体即基层农协、信用农业协同组合联合会（简称“信农联”）和农林中央金库；三个制度是指每个基层农业协会和信农联都有三个制度，即农业制度、林业制度和渔业制度。

关于三层参与主体方面，基层农协有专门的信用机构，为区域基层农户提供存款、贷款、保险等服务，并为会员销售、购买结算提供金融账户服务。信农联是都、道、府、县一级农协中专门从事信贷业务的部门，在整个农村合作金融体系中发挥承上启下的作用。信农联的主要职责是协调辖区内基层农业协会资金问题，指导基层农协工作，同时对从事农业、林业、渔业的相关企业给予财政支持，也可以向部分资金需求大、周期长、当地基层农业协会无法支持的农民提供贷款。中央农林金库是日本政府根据《农林中央金库法》专门设立的中央一级农村金融机构。农林中央金库相当于农村合作金融体系“总行”，主要资金来源为信农联上存资金和国家批准的农村债券。农林中央金库的主要功能是协调全国农信社的资本活动，支持农信社的资本需求，提供信息咨询，指导农信社的工作，向农业、林业、渔业相关大型企业发放贷款，向农村配套设施建设和促进农村经济发展的公共组织发放贷款。这三级组织间，上级组织要对下级组织提供一定的金融服务，它们之间不存在领导与被领导的关系，没有上级与下级的行政隶属关系，各级组织都是独立经营、自我核算、自负盈亏。

以农协这样综合性服务组织为核心的日本农村合作金融在农村金融体系中处于主导地位，也是日本农村金融一大特色，其有效促进了农业和金融深入有机融合，是农村金融服务的主要力量，在农村经济发展中发挥着重要作用。其成功经验体现在两方面，一方面，日本政府选择依靠发展模式、合作金融融入了农业协会，成为农业协会的子系统，金融业务已成为农业协会五大业务之一，有效提高了信贷资金使用效率，降低了信贷风险。另一方面，与政策金融和商业金融不同，合作金融属于内生金融，具有强烈的平等、自愿、互助和民主特征。它是一种互助融资的信用合作形式，广泛存在于农村金融市场，能有效克服信息不对称、逆向选择和道德风险等问题。在内生规则和外部制度规范的约束下，日本农村合作金融在发展过程中更好地实现了资本使用的专业化，有效避免了业务导向偏差、风险失控等问题，显示出强大的内生发展动力，更好地解决了农村金融供给不足的问题。

（二）政策性金融填补市场结构性空白，提升日本农村金融服务广度

日本的农业政策性金融体系相对完善。从供给主体的角度来看，其既有专门为提供政策性农业支持资金而设立的“日本政策金融公库”，也有在政府补贴的支持下，市场化金融机构参与的普惠性农业信贷业务；从资金来源来看，“中央—地方”合力为政策性金融机构提供资金支持，中央和地方政府根据具体权责划分，从不同层面推动政策性金融发展；从业务类别来看，信贷业务种类齐全，涵盖农业现代化、农业抗灾、农村振兴、新人育成等领域。不同信贷业务的门槛、对象、利率、用途和资金来源明显不同。目前，日本政策性金融公库在日本农业金融发展中发挥着重要的补充作用。

政策性金融与合作金融等商业性金融形成了典型的互补关系，形成日本农村金融服务供给的重要补充，填补了农村金融服务的结构性空白，促进了农村经济的发展。政策性金融主要服务于合作金融和商业金融没有能力或不愿参与的部分农业信贷业务，弥补农业信贷市场供需结构失衡的问题。日本政府选择积极干预农村金融市场，为农业信贷领域提供全面、多元化、高密度、强有力的政策支持，设立专项政策金融机构直接开展政策金融业务，并积极鼓励合作金融和商业金融开展农业信贷业务，为农业商业实体和各类金融机构提供农业信贷信息服务。此外，日本政府还高度重视通过合作融资提高政策性融资的农业支持效果，经常通过专项财政补贴支持农协开展政策性的农业贷款业务，提高政策惠农效益。

（三）增信担保下沉农村金融服务市场，提高农村金融可获得性

日本建立了完善的信用担保制度，有效防范了农村金融信贷的可能风险和潜在经营损失，满足了农业资本的融资需求。该制度包括两部分：一是信用担保制度。政府、农业信用基金协会、农林渔业中央金库共同设立农业信用基金，为借款人提供担保责任。为降低代位偿还风险，基金协会向国家农业协会担保中心支付保险费，担保中心为基金协会承担担保责任。二是信用保证保险制度。日本对基层农业协会会员的存款实行强制性保险，农业协会将每年吸收的十分之一的存款用作专项储备，由农林中央金库统一管理，主要用于农业协会之间的相互援助。

而完善的监管制度也保证了日本的增信机制的稳定运行，具体监管制度分为行政方面的监管和内部的管理制度。组合成员以存款的方式把资金存入农协系统，农业协同组织储蓄保险机构对其存款进行保险，在此过程中，农协系统受到行政厅的检查和日本银行中央本部全国检查机关的监管。之后，农协系统又把资金贷给需要资金的组合成员。在此过程中，农林渔信用基金以及全国农协保证中心对贷出资金进行保证。

（四）积极推动三产融合，提供高质量金融服务

第二次世界大战后，日本在移植西方模式促进农业现代化的过程中忽视了环境保护问题，导致农业生态环境恶化。在反思农业现代化经验教训的基础上，日本根据自身资源禀赋，促进农业与第二、第三产业一体化发展，扩大农业产业链，增加农产品附加值，使农业生产者参与和分享农产品加工流通、休闲旅游等增值环节和新形式，走出适合自身国情的高端生态现代农业发展道路。在此过程中，农村金融提供了重要的财政支持。首先，为新型的农业产业生态匹配金融服务。日本政策性金融机构为农产品深加工和特色农业发展提供了信贷支持。其次，金融租赁业的发展为日本农业机械化和科学栽培提供了农业机械融资服务。最后，官民合作建立农业投资基金，引进农业绿色发展技术，大力促进农业生态发展。

二、关于金融助力乡村振兴的思考

（一）积极培育合作金融组织，并进一步深化农村信用社改革

一方面，由于我国没有日本农业协会等综合性农业经济合作组织，政府可以考虑提高准入门槛，完善托管制度，加强风险防范，加强对农民专业合作社信贷互助业务的指导和监督，并培育综合性农业经济合作组织，充分结合近年来中国农民已有的专业合作社基础推动发展。综合性的嵌入式合作金融组织具有自然机制、运营成本和风险防范优势，有助于解决农民专业合作社内部成员的资本需求，有效发挥农民专业合作社的经济信用功能，提高资本使用效率，促进农业生产、销售融资联动，实现良性可持续农业金融生态。

另一方面，受具体历史背景的影响，我国农村信用社的发展历程相对特殊，早已被学者认定为属于“伪合作社”商业金融机构。在政府强化农村信用社改革进程的背景下，市场也应以四项精神为指导方向推动落实：一是以服务“三农”为宗旨；二是把农信社培养成地方性社区金融机构，即小法人社区银行；三是把管理权交给省级政府，不下放给县市政府；四是把法人机构培育成“四自”机构，即让法人行社能够自主经营、自我约束、自我发展、自担风险。

（二）深化农村政策性银行改革，加强对乡村振兴的支持

随着政策性业务的不断发展，我国的政策性银行职能定位和治理机制建设滞后问题越发明显。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出“推进政策性金融机构改革”。而在2015 年国务院批复同意三家政策性银行改革方案，也指出要厘清政策性和自营性业务边界，强化政策性银行的政策功能定位。2020年初，银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，提出“开发性、政策性银行要明确细化业务边界，落实开发性、政策性业务和自营性业务分账管理、分类核算要求”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力”。在这样的背景下，农村政策性金融机构的改革助力乡村振兴方面显得尤为重要。而农业发展银行作为我国唯一的农业政策银行，近年来暴露出功能定位模糊、市场竞争意识不足等问题，需要提高农业支持效果。具体可从三个方向寻求破解之道：

内部改革方面，政府可以进一步明确农业发展银行的业务范围，突出政策功能定位和服务优势，加强竞争意识，促进农业发展银行向适应市场的服务型银行转型，深化扁平化管理体制改革，提升农业发展银行管理水平，丰富基层团队，引进现代企业体系和创新激励体系，完善农业发展银行法人治理结构，完善考核机制，提高业务绩效。

外部合作方面，目前我国农村合作金融的发展还不成熟。政府可以考虑国有商业银行优势，发布相应的政策，充分发挥机制建设、财政补贴、协调和沟通的作用，促进农业发展银行与商业银行之间的业务合作。中国农业发展银行可以委托商业金融机构开展业务，如邮政储蓄银行、中国农业银行、中国农村商业银行等独特的县网络密度和员工数量优势，结合不同的业务特点，帮助提高中国农业发展银行的业务效率，降低运营成本。

政策性资金补充方面，我国应尽快建立全面、多元化、高密度、强大的农业政策和财政支持体系。政府可以考虑进一步扩大农业政策性金融资金的来源，除了继续加强金融注资，稳定农业债券发行外，还可以考虑重点发挥金融资金的杠杆作用，利用社会资本补充农业政策性金融资金，建立稳定、多元化的农业政策性金融资金供应体系。同时，政府也应该以新时代特色为基础“三农”发展方向，进一步完善农业政策性金融产品和服务体系，探索农村振兴政策性金融服务新模式，为农村三产业一体化和农业农村绿色发展提供优质财政支持；在此过程中，要突出农业政策性金融产品和服务的差异，发挥政策指导作用。

（三）完善农业增信担保，强化风险控制能力

建立多层次的农业增信担保模式。近年来，我国县级农业信用担保发展迅速，取得了显著成效。各级地方政府直接注资或与有关各方共同投资设立区域担保基金，是我国县级农业信用担保发展的主要模式。然而，该模式缺乏风险分担渠道，区域担保基金面临更大的业务风险。可考虑由中央或省政府领导，协调区域担保基金、地方金融机构等相关方参与建立更高层次的农业信用担保基金，专门负责提供农业信用担保、再担保业务，解决农业信用担保业务高风险、高补偿问题，实现农业信用担保体系的稳定运行。

完善农业信贷担保业务的风险控制。农业信贷担保需求主体弱，业务风险大，准公共产品属性强，需要完善的风险防范体系和风险解决方案。首先，政府可以考虑在政银担合作的基础上，推动银行、担保、保险乃至期货期权等金融工具加强合作，建立一个完整的农村金融风险传递、分散、化解链条。其次，合理设定行业准入门槛，要求参与农业信贷担保业务的金融机构按照融资担保机构的监管要求提高风险准备，实施资本约束，建立“资本约束是以风险为基础的”可持续经营机制。同时，完善架构、建立健全风险管理体系建设，强化多方协同合作，延长风险分担链条。最重要的是结合实际，建立完善风险评价标准，风险审查制定标准要以行业经营特点为核心，对项目的实际控制人和主营业务实际经营情况进行考察，设定准入红线，并通过现场调查核对资料以及经营情况真实性，按照标准为项目核定合理额度和期限。