县域乡村地区发展精细化管控探索与实践

张飞，范绍磊，王雪

（济南市规划设计研究院，济南 250101）

1 引言

2022 年中央1 号文件《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出要扎实稳妥推进乡村建设，统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划。自然资源部办公厅《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57 号）也强调“统筹县域城镇和村庄规划建设，优化功能布局”。因此，在新的国土空间规划体系下，县域仍是乡村振兴发展谋划的基本单元，是城乡融合发展的重要切入点。

以往县域规划以偏重城镇建设为主，通过确定城镇的等级、职能、规模等引导乡村地区发展，对村庄的规划较为简化[1]。在新国土空间规划编制过程中，乡村规划强调村庄的类型及布局，划定村庄发展边界和土地用途分区，明确详细规划阶段村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求[2]。有学者提出在县域层面应优化乡村整体空间布局等统筹发展，做好发展引导、村庄分类、明确用地减量目标、设施总体安排等内容[3]。但现实实践中以注重村庄分类为主，其他方面仍需加强探索研究。

本文以青岛莱西市为例，探讨在县域层面如何做到乡村地区发展的精细化管控与引导。

2 莱西乡村地区发展精细化管控实践

2.1 莱西概况

莱西市作为县级市，是青岛都市区次中心城市之一，也是全国综合实力百强县市之一。2020 年，莱西市全市常住人口为72 万人，城镇化率54%，下辖3 个街道、8 个镇和1 个省级经济开发区，800 余个行政村。莱西市乡村地区人居环境较好，经济发展持续向好，但也存在发展不平衡，基础设施建设薄弱，农业现代化发展缺少动力引擎，缺少差异化发展引导等问题。

2.2 规划思路

统筹谋划莱西市乡村地区精准管控与引导，建立“县域统筹、村镇落实，分片引导、分类管控，近远结合、面向实施”的规划思路。

2.2.1 县域统筹、村镇落实

充分发挥县级行政单元在行政管控、资金支配、指标分配、规划引导等方面优势，以县域统筹发展为中心，理顺城乡发展思路，明确产业发展方向，分配土地指标，优化乡村发展路径，合理布局公共服务设施与基础设施，整合涉农资金，避免城乡盲目规划和无序建设；以街镇管理考核为支撑、以行政村实施建设为落实单元，对建设用地规模、设施配套、涉农建设资金等做出详细安排。

2.2.2 分片引导、分类管控

充分考虑各职能部门诉求，深入研究城乡建设与社会经济发展的主要特征，塑造乡村地区发展建设特色。促进中心城区及周边街镇、村庄之间形成联系便捷、工农兼业、设施共享的“城-镇-村”协调区，丰富乡村人口市民化的路径，形成明晰的城乡生活圈。

根据村镇生活圈特征、自然禀赋、历史文化、居民点发展方向等因素，细分村庄类型及其发展策略，形成内容明确、实施性强的村庄规划内容和乡村风貌指引等。

2.2.3 远近结合、面向实施

在既定乡村人口与居民点规模减量目标下，兼顾确定性要素和全局性要素，采用刚性与弹性措施相结合的方式，应对乡村发展多种情形。同时，整合部门建设决策与涉农资金，分类精准投放，形成近期建设项目库，制定实施保障策略，形成建设有目标、过程有规划、成果有考核的高效实施机制。

2.3 乡村体系管控

规避现有村镇体系单一体系弊端，构建层次丰富、指导性较强、兼顾镇村发展差异的“发展分区指引+城镇体系+村庄体系+美丽乡村带”的乡村管控体系。

“发展分区指引”在县域层面进行区域划分，引导差异化发展，一方面统筹考虑城镇生活圈，合理优化基础设施的供给和使用；另一方面高效引导形成差异化的城乡互促、产业联动发展格局。

“城镇体系”落实上位及相关规划的城镇体系及其对城镇职能、等级、空间结构的引导，形成城镇发展的框架体系。

“村庄体系”通过“生活圈类型管控”和“类型管控”两种方式共同指引村庄差异化发展。

“美丽乡村带”立足于区域发展引导，通过美丽乡村建设，打造精品示范区，引领乡村振兴。

发展分区方面，基于对现有生活圈的访谈资料和大数据分析，统筹考虑城镇发展规律，将发展分区分为“城-镇-村”协同发展区和“镇-村”发展引导区两类（见图1），并进一步细化两种发展分区的城镇化动力与发展方向、城乡功能、发展策略等内容（见表1），促使发展成不同的乡村政策分区，实现不同片区的差异化引导。

表1 发展分区政策指引表

图1 发展分区规划图

村庄体系方面，基于生活圈分类管控和村庄分类管控两个维度，分为小城镇型、功能区型和乡村生活圈3 类，分别针对紧邻镇区、有集聚发展意向的区域以及一般乡村地区。村庄类型分为集聚提升、城郊融合、特色保护、拆迁撤并和暂不分类等5 类型，并在建设控制、村庄规划内容引导和设施配给等方面均有差异化引导。如在建设指标控制方面，集聚提升类型中的中心村、特色保护村和部分城郊融合村给予一定的发展指标，大部分村庄以管控发展为主；在规划内容方面，按照县乡两级国土空间规划确定的用途管制和建设管理要求进行建设，对于拆迁撤并类和暂不分类的村庄将不再单独编制村庄规划。

统筹城乡发展，科学直观地反映村庄现状及本质，建立“综合发展评价+单因子决定评价”的综合模型。因村庄发展受现状条件、扶持政策、建设计划以及外部推阻力因素等影响，模型应根据不同推阻力因子对村庄影响大小，并将所有指标因子分成基础型因子、潜力型因子及带动型因子（见表2）。除此之外，还将特色村落、能人村庄、美丽乡村等作为单因子，进一步优化分类模型。

表2 村庄综合评价指标因子选择

美丽乡村带方面，基于现状调研分析和县域整体谋划，明确了大沽河休闲旅游带、环莱西湖观光带、小掖路优质农产品采摘线、南城路休闲观光线、209 田园风情观光线和204历史文化传承线等6 美丽乡村带（见图2），发挥引领乡村振兴、带动乡村建设、培育地方特色和创造示范典型的作用。并从线路主题、发展关键词、发展模式和特色指标引导4 个方面进行引导，更好地促进美丽乡村带的差异化发展，打造发展亮点和特色。

图2 美丽乡村带布局示意图

2.4 设施配置引导

规划建立了纵向分层和横向分类的设施配置体系。考虑人口规模的配置层级，结合城乡社区管控体系形成“中心城区-新城/重点镇-一般镇-中心村-基层村”的五级体系。从横向分类可分为两种，一种为网络系统型设施，另一种为半径依赖型设施。其中，网络系统型设施的服务质量和效率是影响服务水平的主要因素；半径依赖型设施服务于居民日常生活使用需求的公共服务设施，服务半径的合理性是影响该类设施服务水平的主要因素。

2.5 城乡风貌引导

挖掘莱西特色，城乡风貌定位为“山、水、田、城交融的生态产业之城”。结合自然生态、历史文化、城市建设发展与产业布局等要素，在总体层面划定景观、产业、生活3 大风貌类型，细化10 个特色风貌分区并对不同分区的整体形象、整体特色、建筑色彩、建筑层数等进行引导。

2.6 近期建设引导

为了确保有限财政资金实现精准投放、提升效能，解决村庄当前最突出的矛盾和问题。将各级政府财政资金对不同设施类型和村庄发展类型进行分类分档，形成3 种类型，即基本保障型、普遍提高型和重点投入型。

基本保障型面向所有村庄，用于解决农村生产生活最基本的保障性建设问题，包括农业生产设施建设、危房改造、农村饮用水安全等项目。普遍提高型面向重点发展和改造提升的村庄，用于提高农村设施服务水平和质量，包括农村教育设施、文体设施、医疗养老设施、给水设施、污水处理设施等项目。重点投入型面向重点打造的村庄，用于改善村庄风貌环境、发展特色产业，包括新能源设施、景观风貌、乡村旅游等特色产业配套设施项目。

3 结语

本文以莱西市为例，对县域乡村地区发展精细化管控展开研究。在新国土空间规划时代，县域仍是乡村统筹发展的基本单元，探索构建“发展分区指引+城镇体系+村庄体系+美丽乡村带”的乡村管控体系。在此基础上，明晰设施配置和城乡风貌的差异化引导内容，并对涉农资金开展分类精准投放，形成乡村地区发展精细化管控的系统框架。当前，乡村发展的精细化管控尚处于探索阶段，其规划内容、技术方法和保障机制等方面还待进一步完善。