公路PPP项目招投标管理机制的创新研究

2022-08-10孙超

交通科技与管理 2022年15期

孙超

（贵州路桥集团有限公司,贵州贵阳 550001）

0 引言

市场建设的日益迅速，为提升社会资本的影响力，参照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》标准总结资金使用、回收、运营以及风险问题。通过不断优化重点领域的融资机制模式，鼓励社会相关人员解决项目管理不完善机制，创新投资、资金使用机制，思考资金应用、购买、股权分配的要求，并与政府、企业建立合作关系，提高项目开发、建设、应用的有效性。

1 PPP模式的内涵及特点

1.1 内涵

公路PPP模式主要包括公路工程项目建设、项目运营以及资金的移交过程，通过构建起公共与私人伙伴的合作关系，明确符合标准的公路项目融资模式，认知BOT、TOT、DBFO等项目的转让条件，确保公共、私人部门的公共产品及相关服务符合相关标准。目前，国内公路PPP模式具有相对稳定的地位，做好公路项目法律文本、合同资料、投资方案的设计，满足经济贸易和“走出去”的目的。

1.2 公路工程项目应用特点

PPP投资模式最大特点是转变企业本身的定位，通过调换施工、投资方的定位，明确政府、责任分担者、合作者的核心地位，可凸显出PPP项目投资地位的社会价值[1]。公路工程项目应用特点如下：

（1）公路工程招投标管理期间合理使用社会资源，了解PPP项目投资过程使用的金融杠杆。

（2）重视与合作伙伴的交流，通过做好与政府部门的沟通，发挥出公路施工企业本身优势，可提高项目管理的有效性。

（3）目前公路PPP项目缺乏统一化的运行方式，核心法律不系统，项目运营时间较长，时间最短为5年，缺乏完整的项目管理机制，如：无法全面、系统地应对不稳定因素，提升整体公路工程项目风险发生概率。因此，做好核心项目的分析、评估、识别和管理工作，侧重展开项目借鉴工作，再从政府、地方发展、公共财政收入角度评估PPP支出的综合情况，避免盲目消费或冲动投资问题。

2 现阶段公路工程PPP项目招投标过程存在问题

2.1 沟通不全面

公路工程招投标过程须企业、社会、政府部门做好信息沟通与交互，保障PPP项目稳定运营的基础上巩固项目主体利益。招投标过程中，部分项目的利益、权责分配不合理，导致项目本身影响力、关注度较低，致使项目与预期计划出现脱节问题，导致资源浪费。

2.2 招投标技术文件不系统

PPP项目技术文件中主要包括工程重要技术、投资方向、管理项目、管理中心等项目管理职能，通过保障业主的核心利益，再对项目展开有效、可靠的监管。基于传统管理模式的限制下，诸多PPP项目文件编制会受到传统管理方法、管理理念的影响，无法全面关注投融资的重要属性，影响PPP项目周期本身的优势及特点[2]。

2.3 责任人缺乏管理理念

现阶段PPP项目发展较为迅速，公路工程项目发展时间较短，导致项目招标人无法参照翔实的管理措施、管理内容、管理技术，限制了资源分配水平及效益。大型项目运营管理中，部分招标或代理人没有清晰意识到自身工作职责，导致责任人无法参照既定的目标进行管理工作，导致设计目标与现实存在一定出入。为提高管理机制的应用水平，从协调、协同、合作三个角度落实管理重点。

3 PPP项目招投标管理机制的创新方向及措施

3.1 明确管理核心理论

管理核心理论参照Hermann Haken的协同理论进行，该理论界定不同性质子系统、总系统之间的作用关系，通过明确核心空间、时间、功能理论，凸显出企业本身的优势及特点，提升公路施工企业所营造的价值。注意以下要点：

（1）协调措施：当PPP项目与主体利益不一时，为消除社会、施工企业之间的冲突，须做好资源的共享管理与优化工作，通过确保主体和目标决策行为一致性，满足主体性的控制要求。同时，在规范的协调、管理中保证项目的最终目标符合应用规范[3]。

（2）合作措施：须满足项目主体的利益目标，构建一个可靠的管理团队，进行合同签订，拟定合同的条件及管理重心。完成公路项目合作交互后，注意凸显出团队的配合价值，在公共管理、共同参与的基础上确定合作思路，并考虑PPP项目的基本利益。

（3）协同措施：界定参与主体的整体利益，做好公路项目投资及投资企业利益的保障管理体系，重视资源、信息高度共享的思路，提高各部门间的信任度，构建起一个不可分割的整体，方便完成项目目标。总之，协同管理的重心是设定核心管理目标，通过细化子系统、总系统的基本目标，促使总目标符合国际或国内的投资保护协定，方便更好地维护特殊权、股权及知识产权。

3.2 细化指标体系构建与分类

提高公路PPP项目的管理水平，站在公路项目经营、管理、盈利的角度思考限制因素，考虑与业务相关的评价指标。构建一个双向合作机制，凸显出公立方、私营方的基本权利，在巩固双方合作水平的过程中保证私人部门的合作属性符合相关业务标准。从公路施工企业或社会的角度明确PPP项目的价值目标，提升整体业务的有效性。招投标机制的优化重点是将私人、公立的合作进行区别，不可仅从一个角度确定合作目标，工作人员可参照表1所示的模型，落实公路项目、设施、投资主体和运营重心[4]。

表1 PPP项目招投标管理属性

3.3 建立起行政监督管理机制

PPP项目行政监督管理机制可在分析公路项目运营、项目投资、项目执行过程中规范项目招标管理的逻辑及顺序。做好PPP项目的监督计划，重点审核公路工程施工资料、内外业资料、施工工期、核心人物职能等标准，方便找出关键性的节点空间，为管理提供可靠的建议。建立起行政监督管理机制需注意以下几点：

（1）评估核心公路项目的运营周期，分析重点、关键项目的经营情况，再将所涉及的经营周期进行控制计算。把握好PPP项目监管方向，明确监督思路的过程中解决现有运营问题[5]。

（2）不断提高业务处理的质量，通过建立起综合、现代化的管理思路，规范关联性的管理体制，对现有管理模式进行创新。可使用动态化评估的模式分析项目的进行状态，使用精细化管理手段探讨PPP项目监管的突出性问题，消除责任、权力分配的问题。

（3）公路工程设计管理过程中，整理出设计的核心计划，对领导部门所涉及的管理环节进行审核，使用既定的程序及反馈模式进行精准、系统、全面的管理，及时分析施工现场地质报告、设计资料、施工方案图纸等资料，以期在完善工程设计标准、设计文件及审核方向的过程中做好项目备案，为施工准备提供一定便捷。

（4）使用信息化技术进行信息抄送、发送与管理，明确业务的处理流程及处理思路，分析评估标准及项目咨询体系的运营情况，保证拓展公路工程项目可全面、系统地覆盖招投标过程。一旦有审核运营、投资环节出现管理问题，立即标识出不合理的部分，待修正完毕后进行重新复核，保证整体公路施工过程监督在既定标准内进行。

（5）不断提高自身的综合能力，与公路PPP项目运营相关的管理标准及管理计划，定期、定时学习与公路相关联的知识点及管理措施，再从公路工程项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交几个方向确定施工方案的编制、组建、审核、评审重点（具体参照如图1所示的逻辑）。

图1 PPP管理机制的搭建思路

3.4 PPP项目资格审核及重点

PPP项目资格审核过程中，明确管理的整体方向及应用思路，具体如下：

（1）资格预审管理中，招标人员做好申请人资质的审核评估，侧重对招投标过程的承包、业绩、资历进行审核，掌握施工企业的经营、财务及基本信誉情况，整理出投标人的基本名单。同时，审核PPP项目中公路工程的开业、税务、社会保险、安全生产、账户开户、年度报告、项目业绩等指标。完成基本资料的审核后，拟定出不同项目的名称、资金投入、项目规模以及工程分包标准，确定与购买相关的资质文件及运营要点，可更好、更方便、更快捷地找出地点、时间、空间的管理重点（预审公告参照国内知名的招投标网站，分析国家、地方政府的采购需求）[6]。

（2）资质后审管理过程中，对招投标的资格进行评估，得到符合标准的内容资格，明确出不同项目的后审思路。

（3）投标书制作管理过程中，参照“中国政府采购网”中关于PPP项目的招标文件进行编制，整理出招标文件的分类、格式、文件特点及密封方向等。通过提高项目编制的可靠性，明确阅读招标文件的核心规范，再按照相关模型进行制作与优化，方便整体招投标过程能在多人监督、多人协同、多人合作的过程中进行复核评估，完善资料的使用思路。

（4）招投标业务的工作量巨大，涉及诸多繁琐的工艺及项目，结合公路项目招标文件依据总结支付投标的保证金，并在商业银行中完善银行的保函规定，可消除资源分配管理的问题。如在支付投标保证金应用中，相关人员分析企业的资格证书、个人资质证明、编制投标函、现场投标以及开标任务等项目的资料标准，完善开标思路逻辑。

3.5 PPP项目风险应对措施

为提高公路PPP项目风险的处理水平，统计造成融资失败的主因素，重点分析出施工项目的风险起因，明确风险的影响，得到可控的、不可控的限制因素。建立动态化、公开化、透明化的管理方法，方便更好处理潜在风险。应对公路工程项目风险从以下方面进行：

（1）建立公开透明化的管理模式，落实不同施工项目的主要风险，了解PPP项目本身的主体责任，可更好地对公路施工项目本身的风险进行预测、评估与规避。在招投标前，若发现项目的潜在风险时，分析出项目的风险大小，可放弃风险过大的项目，并标识出计划外、计划内的风险特征[7]。

（2）建立工程招标管理机制，分析PPP项目招投标的主体框架，理清项目本身的风险，制定出地方政府对公路项目的招投标标准。分析公路项目的特征，通过管理部门主体机构的相关人员对所属机制进行授权，以期在评估论证、计划编制、合作确认、项目落地、后续监督过程中评估出风险的分配重点，通过运用科学的管理措施，明确项目本身的风险边界，的提高企业的风险应对能力。