扶贫审计在脱贫攻坚中的作用机制及对乡村振兴的启示

石恒贵，田 梦

(重庆工商大学 会计学院， 重庆 400067)

一、引言

贫困是人类社会的顽疾。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上发表重要讲话，庄严宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。同时指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，加强监测易返贫致贫人口，坚决守住不发生规模性返贫的底线。为此在巩固脱贫攻坚成果的5年过渡期内，仍需开展扶贫、脱贫检查，充分发挥扶贫审计的重要作用[1]。

我国“十三五”规划纲要明确提出，建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制。近年来，审计署先后发布了《“十三五”国家审计工作发展规划》《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》《审计署办公厅关于印发贯彻落实“十三五”脱贫攻坚规划具体措施的通知》《审计署关于在打赢脱贫攻坚战中进一步加强扶贫审计的意见》《审计署关于扎实做好脱贫攻坚决战决胜阶段扶贫审计工作的意见》等文件，并明确指出，审计机关要把推动扶贫开发、打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务，持续聚焦“精准、安全、绩效”目标任务，建立健全脱贫攻坚政策落实和重点资金项目跟踪审计机制，着力推进扶贫审计全覆盖。2021年审计署在统筹谋划“十四五”时期审计工作时表示，高质量推进国家审计全覆盖，巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴审计依然是各级审计机关的重中之重。

基于上述研究背景，在文献回顾基础上首先分析扶贫审计对脱贫攻坚的作用机制；其次参考李明等[2]、谢柳芳等[3]的研究，从扶贫审计功能发挥广度(被审计单位的家数)和深度(查处问题资金金额)构建扶贫审计力度指标；并且结合2016—2019年中国22个省(市、自治区)扶贫的横截面数据，对扶贫审计推动脱贫攻坚的效果进行了检验。本文研究的贡献主要体现在：第一，分析了扶贫审计在脱贫攻坚中的作用机制，丰富了现有文献关于巩固脱贫攻坚成果的相关研究；第二，在巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接审计中找准着力点，为促进国家审计在乡村振兴中发挥重要作用提供政策建议。

二、作用分析与研究假设

(一)文献回顾

目前，国内外相关学者围绕扶贫政策、政策跟踪审计和扶贫政策审计展开研究，取得了较丰富的成果。

一是扶贫政策相关研究。2013年底，我国实施精准扶贫政策以来扶贫成效明显，每年减贫1 000万人，精准扶贫绩效的核心影响因素是扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准[4]；并且精准扶贫政策不仅能有效缩小本省的城乡收入差距，还能对邻省产生显著的空间效应[5]。但是，我国精准扶贫存在地域差异，不同地区在扶贫标准、扶贫主体、扶贫方式存在显著差异，其主要影响因素是不同地区自然地理环境的差异，不同地区经济发展水平的差异，农村资本投入方式的差异，以及贫困人口自身差异等[6]。同时精准扶贫政策执行过程中也还存在一些问题：精准扶贫政策过于死板[7]，应着眼于建立政策本身的科学化、理性化的监督机制。

二是政策跟踪审计相关研究。国外开展公共政策审计研究较早，Lerner等[8]探讨了公共政策审计和评估的标准，Dunn[9]则提出公共政策评估的适应性标准。我国相关研究起步较晚，应当推行经济政策执行效果审计，建立评价指标体系[10],特别是政策跟踪审计，可以在国家重大政策开始执行或执行过程中的某个时点提前介入，实施动态审计监督，早揭示和早发现国家政策顺利执行的困难和问题，督促及时整改，提升政策执行效果[11]，从而可提升国家治理能力[12]，但也还存在审计风险大、取证难、人手不足、人员缺乏稳定性等问题[13]。扶贫政策跟踪审计是财政扶贫领域的外部监督机制[14]，具有一定的促进脱贫攻坚作用[15]。但是，现有精准扶贫政策跟踪审计存在重资金绩效、轻政策评价、轻中小项目等问题[16]，仍需重点检查政策落实情况、推进财政涉农资金统筹使用[17]、重点监督扶贫资金项目建设运营情况[18]，因而仍要在乡村振兴背景下创新扶贫审计工作机制[19-20]。

综上所述，现有精准扶贫政策跟踪审计研究主要集中在重大扶贫政策、重点资金、扶贫项目，仅涉及扶贫资金的安全、规范和精准扶贫政策措施的贯彻落实，对于扶贫审计在打赢脱贫攻坚战过程中提高扶贫治理能力和完善监督、保障作用，其工作机制研究还不够充分。本文利用2016—2019年22个省级横截面数据对扶贫审计促进脱贫攻坚的效果进行检验，期望为扶贫审计提供一些参考建议。

(二)作用分析

我国精准扶贫实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。

如图1所示，我国审计机关针对贫困县的扶贫政策落实和扶贫资金管理使用情况开展扶贫审计，聚焦“精准”，突出“两不愁、三保障”重点任务，关注饮水安全保障、教育扶贫、健康扶贫、住房安全保障等政策执行情况；聚焦“安全”，关注资金统筹整合、资金管理和使用情况，揭示各种违纪违法问题；聚焦“绩效”，关注扶贫资金和项目绩效情况。因而扶贫审计作为一种特殊的保障和促进公共受托经济责任全面有效履行的控制机制，能够在国家扶贫治理中发挥着政策落实、督促整改、免疫防御等作用[21]。

图1 扶贫审计的作用分析框架

(三)研究假设

我国“十三五”规划纲要明确提出，建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制。随后，审计署将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容[22]，着力揭露和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为、慢作为、假作为等问题，推动整改问责，促进各项扶贫政策措施落地生根、不断完善和发挥实效。因而扶贫审计工作的着力点在于推动扶贫政策落实、规范扶贫资金管理、维护扶贫资金安全、提高扶贫资金绩效，确保扶贫资金在阳光下运行、真正用在扶贫开发上[23]。

在国家主管部门将涉农财政资金的统筹使用权限、扶贫项目审批管理权限完全下放到贫困县的过程中，贫困县承担了落实脱贫攻坚工作的主体责任，我国审计机关应进一步加大扶贫审计力度，围绕贫困县在脱贫攻坚中的突出问题，监督扶贫政策的切实落实，检查扶贫资金的安全、评价扶贫项目的绩效，加大对各种违规违纪问题的披露，随着扶贫审计结果的报告力度越大，督促整改的压力也越大，促进脱贫的效果就越明显；同时审计机关不断扩大扶贫审计覆盖面，实行扶贫审计全覆盖，随着扶贫审计的投入力度越来越大，扶贫审计就能更好地发挥在脱贫攻坚中的重要作用[24]，进而提高脱贫效果，保障脱贫攻坚目标如期实现。为此，提出本文的研究假设：

假设1a：国家扶贫审计投入力度越大，贫困县脱贫效果越明显。

假设1b：国家扶贫审计报告力度越大，贫困县脱贫效果越明显。

三、研究设计

(一)模型构建与变量选取

自2015年11月中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以来，我国扶贫开发进入新阶段，脱贫攻坚成为国家战略，精准扶贫、精准脱贫成为扶贫开发新战略，为此，精准扶贫政策落实情况、脱贫成效成为扶贫审计关注的重点。为了考察专项审计和跟踪审计的实施效果，本文通过2016年以来审计署公告中西部22个省、市、区贫困地区的扶贫审计数据，借鉴吕劲松等的研究成果[15]，构建如下模型来检验研究假设：

Yit=β0+β1Auditit-1+β2Controlsit+YEAR+εit

(1)

其中,Y代表因变量脱贫效果，采用lgexit脱贫人口表示，取值为当年脱贫人口的自然对数；另外，采取pexit脱贫比例，取值为当年脱贫人口除以年初贫困人口的比例。

1.解释变量

解释变量Audit表示扶贫审计功能发挥，参考李明等[2]、谢柳芳等[3]的研究，选取每个省、市、区被审计的国家扶贫县数量(Audit_1)和扶贫审计查处的违规金额(1)由于2019年第一季度、第二季度、第三季度、第四季度的扶贫问题资金是若干个贫困县按类别合并披露的，因而本文把每个贫困县的违规问题资金取平均数，再按省份汇总。(Audit_2)的自然对数来衡量扶贫审计投入力度和报告力度。被审计的国家扶贫县数量越多，代表扶贫审计覆盖率越广，审计投入力度较多，在一定程度上反映了扶贫审计作用功能发挥的广度。扶贫审计查处的违规金额越多，代表审计报告力度越大，也在一定程度上反映了扶贫审计功能发挥的深度。

2.控制变量

参考吕劲松等的研究[15]，引入下列控制变量：① 扶贫资金投入总额(lgtm)，取当年扶贫资金投入总额的自然对数；② 贫困人口人均扶贫资金(mp)，当年扶贫资金投入总额除以年初贫困人口总数的自然对数；③ 贫困地区农村居民收入水平(pi)(2)由于2019年贫困地区农村居民人均可支配收入增长率未披露，本文用2020年该省政府工作报告中农村居民可支配收入增长率来替代。，取贫困地区农村居民人均可支配收入增长率；④ 国民生产总值(gdp)，各省、市、区经当年CPI调整后国民生产总值的自然对数；⑤ 经济发展水平(growth)，当年各省、市、区国民生产总值的增长率。

(二)样本选择与数据来源

本文以2016—2019年中西部22个省、市、区的相关扶贫数据来检验研究假设。其中扶贫资金投入总额、贫困地区农村居民人均可支配收入增长率、贫困人口总数、脱贫人口数量来自2016—2019年《中国扶贫开发年鉴》、2016—2019年《中国农村贫困监测报告》和2019年财政部、各省财政局、扶贫办披露的第一批、第二批扶贫资金以及2016—2020年各省政府工作报告。国家贫困县的扶贫审计情况及违规违纪金额来自2016—2018年审计署专项扶贫审计、2019年惠农资金和乡村振兴审计以及2016年第一季度至2019年第四季度重大政策跟踪审计涉及国家贫困县的结果公告。国民生产总值、GDP增长率来自于2016—2019年中国统计年鉴以及2016—2020年各省政府工作报告。

(三)扶贫审计情况

本文收集审计署2016—2018年专项扶贫审计结果公告，以及2019年第3号惠农补贴资金审计、第6号乡村振兴审计涉及118个扶贫县的问题资金审计结果。同时，还收集审计署2016年第一季度至2019年第四季度重大政策落实跟踪审计结果公告，发现当年4个季度没有重复的，但是不同年度中有国家贫困县被再次跟踪审计的；并且当年度扶贫跟踪审计的国家贫困县与同年度专项扶贫审计的国家贫困县是不同的，这说明审计署在统筹制定年度扶贫审计计划，尽量扩大审计覆盖面，节约审计资源，提高审计效率。其专项扶贫审计和扶贫跟踪审计情况见表1。

从表1可知，审计署专项扶贫审计的投入力度越来越大，从最初抽查27个国家贫困县到抽查100个国家贫困县以上，扶贫审计覆盖面越来越广；并且审计频率越来越高，4年审计2次以上的有47个贫困县，一方面反映审计机构依法依规对扶贫工作高标准、严要求，另一方面反映政府审计在更大层面、更大范围上对扶贫工作起到监督、预警作用。可是每季度扶贫政策跟踪审计大约抽审20个国家贫困县，平均每年扶贫跟踪审计80个国家贫困县，一年累计达到371个国家贫困县。值得注意的是，2019年第二季度首次实现对西藏和新疆地区国家贫困县的扶贫跟踪审计。总体而言，跟踪审计的再次审计频率相对专项扶贫审计的频率较低，仅有38个贫困县在4年跟踪审计2次以上。

表1 审计署2016—2019年扶贫审计情况

四、实证分析

(一)描述统计

本文将专项扶贫审计和扶贫跟踪审计合并后的国家贫困县数量和违规违纪问题资金金额分省、市、区按年度进行汇总，作为扶贫审计的替代变量。主要变量描述统计结果，见表2。

从表2可发现，中西部22个省、市、区在2016—2019年脱贫成果较多，平均每个省级单位每年脱贫52.53万人、平均每年脱贫比例在40%，但是省级之间、年度之间差异很大，最多的一年脱贫163万人，最少的仅4万人，最高脱贫比例为75%，最低的却为16%。从省级以上财政投入扶贫资金来看，不同省级单位不同年份差异较大，平均每年为77.91亿元左右，但多的省份投入高达142亿元，低的省份仅为13亿元。审计署在专项扶贫审计和扶贫跟踪审计中，平均每年每个省审计9.05个国家贫困县，每个省每年扶贫审计发现的问题资金平均在7 261万元左右。并且这些变量之间的相关系数都小于0.5，不存在严重的多重共线性问题。

表2 主要变量描述性统计

(二)回归分析

1.专项扶贫审计与脱贫效果

审计署审计公告显示，专项扶贫审计一般针对上一年国家贫困县在脱贫攻坚过程中落实扶贫政策、使用扶贫资金、管理扶贫项目的执行情况进行审计，具有一定的滞后性。为验证专项扶贫审计对脱贫效果的影响，对滞后一期的因变量采用多元回归方法，其回归结果见表3。

表3 专项扶贫审计与脱贫效果

表3的回归结果表明，脱贫人口与专项扶贫审计的贫困县数、扶贫审计发现的问题资金、扶贫资金总额、贫困地区农村居民收入增长率、国民生产总值、经济发展水平显著正相关，即脱贫人口受益于地区的经济发展，地区经济发展水平越高，贫困地区农村居民可支配收入增长越快，脱贫效果也越好。在扶贫政策、扶贫资金、经济发展水平、收入提高过程中开展专项扶贫审计，不管是专项扶贫审计的覆盖面，还是专项扶贫审计的深度，都能确保政策落实、资金高效、经济高质量发展、收入可持续增加。另外在脱贫比例方面，其与审计县数、扶贫资金总额、国民生产总值、经济发展水平显著正相关，这说明脱贫比例更易受当地经济发展以及扶贫资金投入的影响，并且专项扶贫审计投入力度的提高也会影响脱贫效果，督促贫困县落实整改从而稳定提高脱贫成效。但是，脱贫比例对于专项扶贫审计发现的问题资金而言，却并不显著，这可能是因为专项扶贫审计的事后性，对于审计发现的前一年违规资金，即使当地贫困县立即对违规资金展开整改，往往也体现在下一年或下几年的脱贫效果中，导致下一年脱贫效果不佳。总体而言，专项扶贫审计对脱贫效果具有较为显著的促进作用，这里基本支持了假设1a和1b。

2.扶贫跟踪审计与脱贫效果

扶贫跟踪审计通过每个季度持续对贫困县落实扶贫政策的情况进行跟踪审计，及时发现和纠正扶贫政策、扶贫资金、扶贫项目中的违规、低效行为，进而起到落实监督、整改提升、预防预警等作用。为进一步厘清扶贫跟踪审计对脱贫效果的作用，进行多元回归，结果见表4。

表4 扶贫跟踪审计与脱贫效果

扶贫跟踪审计一般针对当年每个季度的扶贫政策、扶贫资金进行跟踪审计，相比专项扶贫审计，其时效性较高。正如表4所示，脱贫人口、脱贫比例均与扶贫跟踪审计的县数、跟踪审计发现的问题资金、扶贫资金总额、国民生产总值、经济发展水平显著正相关。这说明，由于下一季度跟踪审计都要公布上一季度违规问题的整改情况，能够确保扶贫政策得到落实，违规资金使用尽快得到纠正，对下一年脱贫效果产生了积极的促进作用。

3.扶贫审计与脱贫效果

专项扶贫审计具有一定的滞后性，而扶贫跟踪审计具有较高的时效性，因而两种扶贫审计方式的结合是否更加显著地影响脱贫效果。将专项扶贫审计和扶贫跟踪审计的贫困县数量和违规资金分省、市、区按年度汇总重新进行回归分析，结果见表5。

从表5可以看出，脱贫人口、脱贫比例均与扶贫审计的贫困县数、审计发现的问题资金、扶贫资金总额、国民生产总值、经济发展水平显著正相关。这表明，当专项扶贫审计和扶贫跟踪审计融合在一起时，扶贫审计的功能发挥对脱贫效果更为明显，这可能是：一方面因为专项扶贫审计和扶贫跟踪审计覆盖面的进一步扩大，扶贫政策的整改落实、违规问题资金的纠正将导致扶贫政策的最终落实、扶贫资金的规范使用以及扶贫项目的管理高效，起到了明显促进脱贫的效果；另一方面专项扶贫审计具有一定的滞后性，可以在一定程度上通过扶贫跟踪审计的时效性来弥补，从而两种方式的融合进一步提高脱贫效果。

表5 扶贫审计与脱贫效果

五、研究结论及启示

(一)结论

本文立足于脱贫攻坚这一时代背景，从扶贫审计功能作用出发，分析扶贫审计促进脱贫攻坚的作用机理，并结合2016—2019年22个省(直辖市、自治区)的扶贫数据，实证发现扶贫审计对脱贫攻坚具有较强的促进作用。同时从专项审计、跟踪审计角度验证了扶贫审计促进脱贫攻坚的实现路径，当专项扶贫审计和扶贫跟踪审计融合在一起时，扶贫审计的功能发挥对脱贫效果更明显。

(二)对乡村振兴的启示

1.创新乡村振兴审计关注方式

立足乡村振兴审计全国一盘棋，统筹各级审计力量，拓展政府审计监督的广度和深度，消除监督盲区，形成多层次、全方位的乡村振兴审计监督体系，确保党中央的脱贫攻坚和乡村振兴重大政策措施部署到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，乡村振兴审计监督就跟进到哪里，进而实现乡村振兴审计全覆盖纵向与横向相统一、有形与有效相统一、数量与质量相统一。根据巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接审计项目的性质，综合运用上审下、交叉审、同级审等多种审计组织方式，对涉及全国的大项目，统一调度兵力打好决战。

2.强化专项审计与跟踪审计，确保巩固脱贫成果和乡村振兴有效衔接政策有效落实

强化专项审计与跟踪审计，坚持问题导向，重点揭示巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接中落地见效的体制机制问题，推进完善涉农统筹整合资金全面预算绩效管理，促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接；并且加大扶贫审计工作强度，让脱贫攻坚的智慧和经验成为乡村振兴的巨大精神财富，在乡村振兴中巩固拓展脱贫攻坚成果，让脱贫攻坚在乡村振兴中持续开花结果。

3.创新乡村振兴审计工作机制，提高乡村振兴审计覆盖面

创新乡村振兴审计工作机制，坚持乡村振兴审计项目、乡村振兴审计组织方式"两统筹"，实行乡村振兴审计全覆盖。为了提高审计覆盖面，应当充分利用大数据技术开展乡村振兴大数据审计，加强财务与业务数据关联分析、部门纵向各级间数据分析，提高审计分析的系统性，并坚持疑点筛选与实地核查取证相结合，提高审计效率和数据利用水平，从而逐步提高乡村振兴审计覆盖面，发挥乡村振兴审计的建设性作用。

4.加强对乡村振兴审计查出问题整改的跟踪督促检查

按照"谁审计、谁负责督促整改"要求，被审计单位对问题整改工作负有主体责任，审计机关对整改工作负有跟踪督促责任，将巩固脱贫成果和乡村振兴审计查出问题的整改落实情况纳入当地县委、县政府年度绩效考评内容，逐条跟踪检查整改情况和建议采纳情况，采取网上追踪和现场检查相结合、对账销号等方式，关注脱贫真实性和持续性；并且对乡村振兴审计发现的具有普遍性、倾向性和苗头性的问题，组织相关部门深入研究问题的特点、规律和趋势，分析可能存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，及时完善管理制度和工作机制，推动提升扶贫审计整改效果，实现扶贫审计整改由治标多治本少向标本兼治转变，切实增强监督实效。

5.推动乡村振兴审计整改结果的综合运用

推动脱贫县建立扶贫审计、乡村振兴审计整改公示制度。这种扶贫审计、乡村振兴审计整改问题的公示有助于督促脱贫县政府彻底整改扶贫审计发现的问题，进而建立完善相关制度，并接受社会各界的监督，最终发挥扶贫审计、乡村振兴审计在乡村治理中的重要作用。同时加强与有关部门的沟通联动，推动把审计监督与党内监督、纪检巡视、党管干部、追责问责结合起来，将扶贫审计、乡村振兴审计的整改情况作为考核、任免、奖惩脱贫县领导干部的重要参考。推动健全扶贫审计、乡村振兴审计的整改约谈。