投资调整对收费公路PPP项目最低需求影响研究

邢丽文，李燕鸿，宋丽萍

(1.川交公路工程咨询有限公司，四川 成都 610041；2.广元市交通投资集团有限公司，四川 广元 628000)

当前中国高速公路建设重点从平原、浅丘地区向西部高原、重丘地区转移，存在交通流量相对较少、桥隧比高、单公里造价高的问题，在现有收费政策(西部地区最长不超过30年收费期)下，项目预期财务效益难以达到社会资本投资所期，项目缺乏吸引力。为加快项目落地，对于财务效益差、可行性缺口大的收费公路PPP(政府和社会资本合作)项目，在社会资本招商阶段，政府通常需要确定项目合理的资本金内部收益率，此时对应的项目现金流入即最低需求(政府与投资人约定最低使用量)，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。收费公路最低需求一般由收费收入及运营期财政补贴构成。在招商阶段一般采用批复(或核准)的投资估算确定最低需求，而随着对项目认识和研究的深入，最低需求的数值将发生变化。

1 投资调整对最低需求的影响

项目总投资历经估算、概算、预算、结算和决算等过程，而批复概算是投资控制的上限，可作为后期测算最低需求的最高投资。若项目最终决算高于批复概算，以批复概算作为测算最低需求的依据，反之以决算作为测算基础，具体事宜需事先在招标文件和PPP合同中约定。

测算投资与估算投资的不一致，导致最低需求较PPP合同发生变化，需进行动态调整。当测算投资低于估算投资时，最低需求降低，在预测收费收入不变的情况下，政府补贴下降，政府的财政支出减少；当测算投资高于估算投资时，最低需求提高，政府补贴加大，政府的财政支出增加，可能带来政府债务风险。

2 投资调整引起的最低需求风险分配

采取最低需求的项目可从一定程度上降低投资人的运营风险，提高项目的可融资性，最低需求风险一般由政府承担。为有效降低政府的最低需求风险，在采购社会资本时，可采用最低标价法或综合评分法并将最低需求作为投标报价评分，合理分配最低需求风险。社会资本根据自身对项目的预期回报选择适合的投标报价比例(小于100%)。

当测算投资高于估算投资时，投资增加将增大政府财政支出，若后期投资增加过多，将对政府财政造成一定压力，应在PPP合同中约定好风险分配方式，确保投资调整带来的影响在可接受范围内。例如在PPP合同中约定：在不改变设计标准、建设规模、使用功能、主要控制点、互通立交数量等前提下，对设计方案进行适当修改导致建设费用的增加已包含在设计概算中，政府方不承担相关费用；如因社会资本原因引起投资增加，政府方不承担相应最低需求增加风险；如因政府方原因提高设计标准、调整局部路线方案、增加互通立交数量等导致建设费用增加，由此引起的费用调整由政府方负责。

3 最低需求调整的测算

3.1 测算方法

最低需求调整的测算方法是PPP合同的重要组成部分。在合理分配最低需求风险承担的基础上确定最低需求调整的测算方法能有效避免或降低政府、社会资本的矛盾和纠纷。

招商阶段，在确定合理资本金财务内部收益率的前提下，一般采用文献[4]中财务评价方法，根据项目资本金现金流量表、利润与利润分配表、财务计划现金流量表、借款还本付息计划表等反推项目最低需求。而最低需求调整时，可采用项目现金流量测算法、简易测算法等。

(1) 项目现金流量测算法。为保持财务测算口径的一致性和连续性，最低需求调整时采用的财务评价方法、参数基本沿用招商阶段采用的方法和设置的参数，并对测算投资、由工程规模变化引起的收入和成本变化、税金等进行调整。最低需求=测算投资对应的年度最低需求×社会资本中标报价比例。

(2) 简易测算法。1) 动态简易测算法。扣除政府增加或减少的股权投入后，对增减投资部分采用招商阶段确定的合理内部收益率，不区分资本金及贷款，不考虑建设期资金成本和运营期新增成本、税金等，反推最低需求的增减量。最低需求=(PPP合同年度最低需求+增减投资部分相应的年度最低需求)×社会资本中标报价比例。2) 静态简易测算法。按投资调整的比例调整最低需求。最低需求=PPP合同年度最低需求×社会资本中标报价比例×测算投资÷招商时估算投资。

3.2 测算方法的特点及适应范围

3.2.1 测算方法的特点

项目现金流量测算法全面、动态考虑项目的各项收入(收费收入、路衍收入等)与支出(经营成本、贷款利息、税费等)，计算结果能较好地反映项目实际情况。

动态简易测算法不区分增减投资部分的资本金、贷款，且不对各项收入、支出进行调整。如果设定的合理资本金财务内部收益率大于银行贷款利率，则计算出的最低需求大于项目现金流量测算法所得出的值。

静态简易测算法仅按照投资变化比例进行计算，计算过程简便。

3.2.2 适应范围

项目现金流量测算法保持了前期招商阶段与后期调整阶段计算口径的一致性和连续性，项目现金流量清晰，后期具体调整时适宜采用。

简易测算法尤其是静态简易测算法可快速对最低需求变化进行匡算，从而衡量政府补贴数量是否与政府财政能力相匹配，确保投资调整带来的影响在可接受范围内，多用于招商阶段。

4 算例

4.1 背景资料

某西部地区收费公路PPP项目，建设里程70 km，估算金额120亿元，资本金为25%(其中政府占股5%、社会资本占股95%)，贷款为75%，采用等额本金方式偿还，25年还本付息。招标文件采用6.5%作为社会资本投入资本金财务内部收益率，以估算金额为基础，设定政府补贴的变化率与收费收入变化率相同，对该项目最低需求进行测算。社会资本中标报价比例为90%。

概算金额125亿元(未超出估算10%)，对应建设里程为71 km。年养护费用及运营管理费为30万元/km，大修费用为300万元/km，每隔9年大修一次。

4.2 测算方法

(1) 采用6.5%作为社会资本投入资本金财务内部收益率，以概算金额125亿、建设里程71 km为基础数据，对该项目最低需求重新进行测算。

(2) 动态简易测算法。对于投资增加的部分即5亿元，在扣除政府新增股权投入625万元后，新增金额采用6.5%作为财务内部收益率，不区分资本金及贷款，也不考虑建设期各类成本，反推最低需求的增减量。

(3) 静态简易测算法。按照投资调整比例(125/120=1.04)对最低需求进行调整。

(4) 不同方法测算结果对比。项目现金流量测算法和简易测算法的测算结果分别见表1、表2。

表1 最低需求调整测算(项目现金流量测算法)

续表1

表2 最低需求调整测算(简易测算法)

对比3种测算方法的测算结果，项目现金流量测算法计算出的政府补贴增加值最少，第1年为1 100万元；其次为静态简易测算法，第1年为1 155万元；增加值最高的为动态简易测算法，第1年为1 168万元，主要原因为设定的合理资本金财务内部收益率大于融资成本。

5 结语

对可行性缺口大的项目，最低需求能有效吸引社会资本，但后期投资调整将对最低需求产生影响，应确定合理的测算方法，并充分重视投资增加对最低需求带来的风险，设置可行的风险调整机制，确保投资调整带来的影响在可接受范围内。