以用户为中心：政务服务“一网通办”改革的四维要素分析*——以上海市为例

陈 毅 刘鼎申 徐长思

一、问题聚焦：技术赋能变革时代基于用户中心的政务服务改革

随着数字技术的持续发展，地方政府将信息技术引入政务服务，各地政务服务改革的实践创新层出不穷，如浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”等。然而，“任务导向”的政绩观在地方政务服务改革实践中普遍存在，一些政府部门以追求完成上级政府任务的速度和数量为最终目标，甚至出现追求形象工程、政绩工程的倾向，以政府为中心、自上而下推进政务服务改革，导致对用户需求把握不准、认识不清乃至忽视漠视。这种行政主导的改革逻辑突出表现为以管理者为中心，重实体投入、轻服务优化，难以真正把技术优势用在用户身上，甚至拉大的技术鸿沟还会增加用户的成本和焦虑。事实上，不少地方民众对于政务服务改革的参与有限、很被动。因而，地方政务服务改革如何突破政府中心主义的改革逻辑，真正实现向用户需求为中心的转变，以便让技术赋能、简化政务服务流程更好地服务于用户，这是理论和实践亟须解决的问题。

上海自2018年推进政务服务“一网通办”改革以来，取得诸多治理成效，但在用户需求满足方面依然存在不足，为贯彻习近平提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，政务服务改革应注重给市民带来技术革新的实际体验，对城市数字化转型的受益对象、过程和目的应以用户为中心，让技术“为人而转”，而非人“围着技术转”或“被技术转”，从而让城市更智慧、更美好[1]。笔者基于对上海政务服务“一网通办”改革的调查，发现更多是以政府中心自上而下推广信息技术，受行政效率逻辑和技术崇拜的影响凸显，对用户关注不足或者忽视而使政务服务陷入困境，因此，本研究通过深究困境的根源，探寻如何以用户为中心、贯彻人民至上的理念来全新认识政务服务改革，从价值、制度、技术和社会环境四维推进改革。

二、基于价值、制度、技术和社会环境搭建政务服务改革的四维框架

政务服务“一网通办”改革在全国得到广泛推广，但大多处在初创阶段，诸多张力引发我们系统考虑，不仅仅是数字政府内部建设问题，也与智能社会外部环境紧密相关。无论是实践层面的突围解困，还是学理层面的慎思明辨，主要集中在价值引领指向何方、政府组织制度如何革新、如何处理好技术的双刃剑做到适配、外部环境如何充满能动性四个方面。

(一)价值引领：自上而下的政府建设与自下而上的民意诉求相结合

有学者从用户视角出发，以政务服务对象为研究重点，探讨公共价值问题，倡导“以人民为中心”的重要性及如何坚持的问题[2]。有学者强调自下而上民意的重要性，提出政务服务改革应从“政府视角”转换为“用户视角”，把握群众需求，政务服务改革除自上而下的政府主导建设之外，政府部门还应搜集群众意见，从而为用户提供精准服务[3]。有学者通过向民众发放问卷的方式，总结上海推行“一网通办”以来存在的问题及其优化对策，也有学者以北京政务服务“接诉即办”改革为例，论证了作为服务对象的群众在政务服务改革中起到推进作用，重塑官员和民众的互动关系可以突破科层制的局限[4]。上海“一网通办”在推行过程中存在与顾客需求不完全匹配、信息安全建设不完备的问题[5]，政府需要转变角色，放下身段，以人民群众为根本[6]。根据已有研究，从政府自上而下的建构主义研究较多，虽然从宏观层面对政务服务的发展和数字政府的建设作出了贡献，却容易忽略作为服务对象的用户诉求，应把自上而下的政府建设与自下而上的民意诉求结合起来。

(二)制度革新：带来政府治理模式转变，亟待建立服务型数字政府

政务服务改革的制度革新促使组织运作发生变革，政府部门的治理模式发生变化。例如，浙江、广东、江苏、上海的政务服务改革推进了政府治理模式的变革[7]，“互联网+”融入政务服务凸显政府治理模式的整体性、开放性、协同性、智慧性[8]。然而，政务服务改革还需系统完善制度，保障服务型数字政府建立，各类现实表象背后存在制度缺失，如部门间缺少协同制度而产生政务服务“信息孤岛”现象[9]，政府内部隐私保护制度的不规范增加了政务服务改革的隐私泄露风险，标准体系成为政务服务工作的重点工作[3]。从具体的政务服务改革看，浙江“最多跑一次”仍存在大数据的体制壁垒与法制壁垒[10]，政务标准化与部门协调是政务服务改革的关键所在[11]；上海“一网通办”政务服务存在跨层级跨区域信息孤岛的困境，需要更高层面的统筹规划协调[12]。

(三)技术适配：为政府提效增效，警惕“技术利维坦”的负面效应

技术能够显著地影响政务服务改革的水平，革新提高政府组织的行动效率，影响政府变革[13]，如行政审批领域技术在业务、数据、政务服务的运用[14]，显示了技术在政府服务改革中的优势。政务服务技术平台通过协同改革，集中服务，打通数据壁垒，能够从深层次解决民众“跑腿”的问题，为民众赋能与服务。以上海“一网通办”为例，其集成化平台正在取代以往办事程序，减少民众办事跑腿的次数，利用技术实现效率[15]。然而，技术是一把双刃剑，虽能为政府增能，但一定程度加强了对社会的控制，异化为控制人的工具，成为“技术利维坦”[16]。如何让技术更好服务民众，需围绕数据开放建立健全开放的治理体系，在国家加强顶层设计的制度基础上进行综合集成，从而建立开放性的平台，有助于政务服务技术平台的转型[17]。

(四)环境优化：营造良好的社会环境为政务服务改革提供持久的外部保障

不同的社会环境是改革发生的具体场域，环境的优化能为政务服务改革提供优势条件。有效的政务服务改革离不开社会的支持，需要政府部门与社会共同推动，但在政务服务平台中公共参与层次较低，多为被动参与，政社互动低效[18]。政府部门除要与社会有效互动之外，还要积极借助第三方的技术提高政务服务水平，如浙江政务服务网提出以“互联网+产业”的互动推动政府服务与治理提升[19]，同时，要积极借鉴发达国家与我国发达城市的政务服务改革经验[20]。

综上所述，政务服务的供给效果并不能仅强调利用技术工具来完善政府提供政务服务的效率，而是一项包含技术工具本身、用户价值、政府配套制度、社会环境等复杂要素的系统工程。从价值引领维度看，应直面政府宣传工作与用户脱耦、科层组织自身利益带来的异化问题，探寻如何规约政府更好地以用户为中心契合民意诉求。从制度革新维度看，应面对政府注意力配置失衡、政务标准化建设不足的问题，探寻如何处理好政府行政属性和社会属性之间的关系，通过权力配置和部门间协同机制高效运转，在尊重用户差异化诉求的基础上标准化制度供给，减少用户的成本。从技术适配维度看，应面对技术设施和技术人才不足，在提升技术水平发挥公共治理技术赋能的同时，避免陷入技术神话的迷思，打破技术壁垒并跨越技术鸿沟。从社会环境优化维度看，应针对用户参与政务服务改革不足的事实，寻求如何通过营造智能社会来构建政社互促共建的良性关系，发挥多元主体协同机制的作用。本文基于这四个维度构建了用户中心的政务服务改革“四维”分析框架(见图1)。

图1 用户中心的政务服务改革“四维”分析框架

三、以上海政务服务“一网通办”改革为例透视“以用户为中心”的必要性

(一)上海政务服务“一网通办”改革在制度化和平台化方面取得的成效

政务服务“一网通办”是依托一体化在线政务服务平台，通过规范网上办事标准、优化网上办事流程、整合政府服务数据资源、完善配套制度等措施搭建统一的互联网政务服务总门户，旨在推行政务服务事项网上办理，推动企业群众线上办事且只登录一次即可“全网通办”。通过扩大服务事项和范围，“一网通办”已开辟PC端、移动端、多网点自助办理等多种办事渠道，为民众和企业提供精准的公共服务，改善人居生活和营商环境，让群众“足不出户能办事，跑路最多跑一次”，变“群众跑腿”为“数据跑路”。

1.上海政务服务改革的“政策流变”，注重制度化水平提升。上海市政府印发“一网通办”相关工作方案并付诸实践是一个漫长过程，可分为早期奠基阶段、正式提出阶段和广泛推进阶段。一是2015年浦东新区开始建设网上服务大厅，两年后又推出企业市场、个人社区事务、政府政务信息在网上和区内通办工程，为“一网通办”的铺开积累了办理经验。二是2018年3月，上海市政府印发《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，4月成立上海市大数据中心，开始“一网通办”改革。同年年底，“一网通办”概念正式被采纳，上海的“一网通办”正式推行。三是“一网通办”进入广泛推行阶段，2020年“一网通办”新接入500项公共服务事项、100项个人事项，随后政府部门、市场技术接入部门、社会各组织继续推进，做好全面匹配工作(见表1)。上海“一网通办”入选2020年联合国全球电子政务调查报告经典案例，在《省级政府和重点城市一体化政府政务服务能力调查评估报告(2021)》中能力水平排名全国第一。

表1 上海“一网通办”政策推进主要节点与内容

2.打造集成化办理的高效平台，为政务服务提供技术支撑。“一网通办”本质上是一个大数据、人工智能等新技术的集成化办理平台，办理方式为网络化办理，办理范围为全市区域。一是“一网通办”破解多部门受理的问题，集中审批接入100%的个人事务，力图让用户只在一张网上、只跑一次、一次办成。“一网通办”平台事项不断丰富，实现行政审批事项的全面覆盖，90%的事项只需跑一次。在平台功能上，整合了收费渠道，与快递合作提供寄送材料服务，多方面纳入事项满足用户需求。在平台跨地域方面，上海与浙江、江苏、安徽合作，“一网通办”开设长三角地区的通办专栏，实现多事项的跨省办理，跨区域功能不断提升。二是“一网通办”有别于以往线下提交材料办理事项的传统方式，以网络化平台实现流程再造，推进“减材料”“减时限”，多事项实现“零材料”。在“一网通办”的办理中四类材料不再需要提交：没有法律法规依据的证明材料、能够通过数据共享或网络核验的材料、能够通过电子证照库调取的证照、能够通过告知承诺方式解决的材料。对于典型事项，“一网通办”确保用户能够进一网，办事流程在线上办理，流程得以简化。三是“一网通办”的事务办理范围对于市场企业主体来说，能够做到“全网通办”；对个人主体来说，能够做到“全区通办”；对政府部门来说，力图做到信息“全域共享”。“一网通办”依托电子政务云，汇集原本分散、孤立的数据，建成1个市级和16个区级数据共享交换平台，通过全域数据共享，一定程度简化了用户的办理手续。

(二)基于四维要素透视上海政务服务“一网通办”改革困境

政务服务“一网通办”作为数字时代上海市政府更新治理方式的工具，尽管在制度化和平台技术方面取得较好治理成效，但由于其涉及面广，亟待以用户为中心作为“一网通办”改革的突破口。

1.用户价值体现不足:科层组织注重自身利益，政府宣传工作与用户需求脱耦。改革的价值目标是最大化满足用户需求，但“一网通办”在实际推行中存在社区宣传工作与用户需求脱耦。笔者在对上海各区行政服务中心的调研发现，工作人员表示各区都开展了不同程度的宣传工作，但作为与用户直接接触的社区层面缺乏深入宣传的动力，宣传人员往往把宣传内容与自身利益挂钩，并不能真切考虑到用户需求。根据对用户使用“一网通办”原因的问卷调查，运用扎根理论编码找出三类原因：一是社会规范，用户由于社会环境对个体用户的要求，具有潜在的强制性，民众不遵从规则将不能进行后续行动，如健康码、核酸码的使用；二是组织压力，用户办理或查询的事务是由于其所在组织的要求，如行政审批事项、企业备案工作、法人事项等；三是个人需求，用户因自身需求而办理或查询与自身有关的事务，如证件办理、预约挂号等。虽然受访者使用“一网通办”或相关程序占95.3%，但其中出于社会规范或组织压力的原因使用的用户占67.3%，换言之，有三分之二左右的用户都是“被迫”使用，并非出于个人需求，未达到用户自愿使用的价值目标。

2.制度革新延迟:政府注意力配置失衡，政务标准化建设不足。一是政府注重政务服务平台的行政属性，对社会属性关注不足。前者强调政府部门的组织内部建设，以实现提高科层效率、促进地区增长为目标；后者强调提高社会民生服务质量，以提高用户满意度为目标。上海各区级政府在“一网通办”改革中普遍侧重政务服务平台的具体落地、优化营商环境(如行政审批)的议题，而对如何提高用户的体验感和满意度的议题关注较少。地方政府在“一网通办”涉及企业法人的商务议题得到较多关注，但作为自然人的用户存在被忽略的可能性。二是政务标准化制度供给不足，影响全市通办效果。一些公共服务办理事项的办理标准在不同区域不统一，甚至在同一区域不同大厅之间也不统一，网上办事指南精细化程度不高，影响“全网通办”和“全市通办”效果，增加了用户的办事成本。同时，横向政府间合作的制度建构不足，各区之间缺乏组织间协作，如各区之间关于“一网通办”的推行没有明确的互助、沟通机制，建立了信息联络群，但不是专门助力各区之间商讨“一网通办”事宜，各区之间大多通过QQ、微信群等非正式网络进行联系，缺乏正式的制度安排，“部门联系”演变成“人际联系”。人员间的嫌隙可能带来联络“鸿沟”的风险，政务服务数据的共享难以全面铺开和大力推广，导致各区“各做各”的局面，这也反映出地方政府未能真正从社会属性出发，忽视了以解决用户需求为根本目的，从而未能有效寻求合作主体以解决社会用户层面的问题。

3.技术适配薄弱:技术设施与人才不足，技术赋能同时引发技术鸿沟。一是软硬件设施的持续投入不足。政府、平台企业等利益行动者在“一网通办”相关平台建设后，对其持续性资金和注意力投入不足，以至于外包的技术公司没有充足动力持续更新和维护平台。“一网通办”自主办理网点设备存在网络延迟、卡顿与页面丢失的问题，导致用户需重新提交申请和材料，影响用户办事体验。由于技术设施的软硬件问题，用户不能及时、高体验感地完成业务办理，增加了用户的办事成本。二是服务办理人才的培养体系缺位，缺乏专业化的人才队伍。笔者调研的各区在不同程度上存在“一网通办”办理人员培训制度缺位、人力资源体系不完善状况，专业信息化人才匮乏。自助办理点的工作人员大多未接受专业化的技术培训，而是通过第三方外包途径进入工作岗位，对于“一网通办”业务办理的技能与经验是入职后积累的。“一网通办”自助办理点人手短缺，大多用户对办理程序与操作的知晓度不够，需要工作人员提供咨询服务，这就需要足够的线下工作人员在场，但在用户办理高峰期时，配套工作人员不足以满足用户需求，如Q区行政服务中心“一网通办”自助办理点的工作人员为3人，S区为4人，M区为6人，J区只有1人，其余人员分散于帮办区。三是新技术未能做到良好的技术适配，中老年群体仍处于弱势地位。“一网通办”改革过程中采取了许多对老年人增能的措施，但中老年群体对线上政务服务平台存在排斥心理，知晓“一网通办”线上办理的便利，仍偏向于前往线下办理点。虽然“一网通办”已有较高的普及率，但许多中老年用户由于无法熟练使用网上设备，心理上仍存在抗拒，未能真正接纳改革，这本质上反映了技术适配的薄弱。

4.社会环境营造不够:用户参与性不强、渠道单一。政务服务“一网通办”改革为了实现用户参与，在服务规划、过程、评价环节均设计了用户参与的渠道，如在服务规划中通过“‘一网通办’十件事评选”系列活动了解用户需求；在服务过程中，浦东新区率先建立起“找茬”机制；在服务评价上，上海在省级政府中率先开展政务服务“好差评”工作，将政务服务绩效交给用户来评判。然而，调研发现当前存在用户参与性不足、参与渠道单一、参与层次低的问题。一是用户的参与性明显不足。虽然用户对“一网通办”在“好差评”上回应评价为“很满意”或“满意”的比例较高，但由于用户的满意度评价非强制性，评价反馈的条数并不多，多数用户是在工作人员的要求下给予评价，导致“好评如潮、差评难觅”的现象，使“好差评”制度无法实质性地推进政务服务优化。二是用户参与政务服务改革的渠道少且单一。目前主要通过“找茬”“好差评”制度或“12345热线”这些由政务主导的统一出入口进行，参与方式以评价和建议为主，这导致用户只是对执行层面表达意见，对决策层面的需求反映有限。三是用户参与的领域和目的分布情况反映出当前用户参与层次较低，用户更多是一种被动的、对自身利益的诉求表达，主动基于用户角色的监督和互动不足，这决定了参与广度和深度受到限制。这些现象源于制度设计上的漏洞，导致政务服务改革无法有效与社会层面进行互动，无法很好地做到以用户为中心。

四、以用户为中心探究政务服务“一网通办”改革困境的根源

(一)价值目标间的张力：用户中心的服务价值往往被科层管理的效率逻辑遮蔽

1.科层理性偏好效率的逻辑使对用户需求的兼顾难以到位。科层制作为政府普遍采用的运行机制，强调以规则为基础的非人格化行政，注重行政效率的提升。政府数字化转型是改变公共服务的“出入口”，从技术和流程上提高了政务服务的效率，却无法改变科层制运作的公共服务生产机制[21]。这导致科层理性的惯性仍然存在，工具理性追求效率从而遮蔽价值理性，引发政务服务改革的价值危机[22]。尽管在政务服务改革后，科层制政府日益关注公共价值，但固有的效率逻辑无法避免政府在追求公共价值时的功利主义倾向。科层制一旦运作起来，科层组织及成员都有自身的利益诉求，如放大自身权力和逃避责任，导致科层组织异化为一个追求权力不受限、运作任性的机器。同理，由于对政务服务制度与标准设计的机构(后台)及政务服务窗口的工作人员(前台)都有自身的利益诉求，导致政务服务易出现“官本位”倾向，从而忽视了服务对象的真实需求，悬置了人民至上价值。

2.用户中心的服务价值由于注重主观感受而难以评估。政务服务领域的考核主要是从供给侧出发的绩效评估和排名，对需求侧的用户使用体验关注不够。办事主体的主观评价没有成为评估的重要指标，可能导致改革过程中供给与需求相脱离，甚至偏离“以人民为中心”的价值理念。客观的供给侧绩效指标往往显示度高且具体可测量，其工作成效更易被上级识别，有助于官员晋升，起到强激励作用；而以用户中心的服务价值相对注重主观感受，难以被测量和评估[23]。主政官员在有限任期内通常偏好见效快、显示度高的任务，如在政务服务领域易被测量的指标——营商环境指数、新增市场主体等客观指标，都是官员的密切关注点，而对增强用户主观感受为主的服务价值动力不足。

(二)数字政府建设的制度张力：行政属性与社会属性的诉求差异

1.政府落实任务的行政逻辑和供给服务的社会逻辑之间的张力。在我国的压力型体制下，落实上级政府指示是地方政府的核心任务，区级政府更关注政务服务平台的行政属性而忽略社会属性，除了行政属性的相关指标易被测量外，还源于政府的落实任务逻辑。当地方政府注意力配置于行政属性时，如发布更多的行政审批相关的政策文件或特色举措，推动“互联网+政务服务”平台落地，成效显著；而当注意力配置于社会属性时，成效有限，导致改革过程中容易偏离用户中心的价值目标。决策者为减少政策执行的潜在阻力，策略性地将政策与某些强势议题“捆绑”并“打包”发行，形成“政策捆绑”现象[24]。地方政府在创新采纳中权衡目标，有意识地规避有风险、争议性事项，选择那些被利益相关部门认可的事项实施创新，因此，在建设政务服务平台时，地方政府通常将其与政府信息化建设、优化营商环境等行政属性目标“捆绑”，以此争取相关利益部门的认可和支持，减少后续的阻力。而提高用户的体验感、满意度等社会属性的目标无法为其他部门带来实质性的好处，在推行相关改革政策时难以得到利益相关者支持，造成社会属性的改革推行程度有限。

2.制度执行面临服务供给差异化与治理标准化的张力。上海各区推行“一网通办”的实践存在差异性，不仅体现在推行力度上，也体现在制度执行中出现“差异化落实”现象。上级政策信号的模糊性和下级政府的选择性信号识别是产生“差异化落实”的重要原因。上级政策信号的模糊性指中央、上级政府为了确保发包链条逐级传递到基层，同时推动下级政府的创新性实践，往往会在政策制定上为下级政府让渡部分政策空间，允许地方政府进行一定程度的制度创新和政策变通。“一网通办”平台作为一项创新实践，在初期需要下级政府因地制宜设计政务服务改革，“差异化落实”空间由此产生。上级政府的政策往往遵循模糊性原则，导致下级政府在政务服务平台建设时选择性识别上级政策信号，“一网通办”的推行便被刻下自主化、属地化的情境特征，发展出适用于地方政府和当地用户的特色功能[25]。政务服务需要由分散化走向集中化，为了实现上下级服务供给的兼容性，服务供给也需从差别化走向标准化制度建设。服务供给标准化的前提是政务平台数据整合和共享，但由于数据权责界定不清晰、收益分配不明确，在横向推进政府部门间整合时往往举步维艰。标准化建设的诉求增大，又不能超越目前所处发展阶段的限制，加之客观上各地基层社会需求的差异性支撑了各地差异化供给的合理性，需要处理好供给差异化和标准化二者之间的张力问题。

(三)技术内蕴的张力：技术赋能的工具理性与技术鸿沟的价值理性共生

1.提升技术赋能改革成效，避免技术工具理性内卷化。随着互联网及相关技术的不断进步，民众对政府部门利用线上平台提供服务的期待会逐步提高。政府自身的技术能力、对外部相关技术的使用和整合能力，将成为影响技术赋能政务服务改革的重要因素。然而，由于政府在建设移动政务服务平台时效率较低且运营状况较差，存在技术短板，再加上部分职能部门本位意识较强，侧重硬件投入与建设，忽视流程整合与业务重构，宣传大于落实，形成“为信息化而信息化”的不良风气，“重建设轻运维”[26]。这些问题关乎政务服务“一网通办”运营的可持续性，对持续的技术投入提出较高要求。此外，政务服务改革一旦卷入技术的逻辑中，期待通过不断探寻高水平的技术突破技术瓶颈，很可能解决了旧技术问题又带来新技术问题，循环往复推高对技术的渴求程度，这一技术内在悖谬是永恒存在的。技术突破对开发和使用技术的人员提出更专业化的要求，但现阶段政府部门尤其是基层部门的专业技术人才匮乏，难以满足改革的长期需求。人才培育相比技术更迭是一个长期过程，没有成熟的组织体系和优质的人才条件，持续推出新技术和新项目，很有可能适得其反，造成新的管理混乱。

2.适配的技术助力维护技术鸿沟中弱势群体的权益。技术系统的升级虽然提高了一部分人的效率，但可能增加另外一部分人的难度，使接受技术困难的群体更显弱势。数字技术既可以带来广泛的社会福利，也可能加剧社会分配的失衡。数字技术的发展，使人们在享受其带来的便捷的同时被数字所绑架，带来了数字冷漠、数字鸿沟等问题。网上办理的本意是高效便民，由于数字鸿沟的存在，部分老年人、其他弱势群体在使用技术时可能遇到障碍。这不仅阻碍了改革“以用户为中心”价值目标的实现，也将加剧已存在的社会问题并带来新的问题。数字鸿沟可分为三个层次，初级数字鸿沟指是否能够接触到数字资源，中级数字鸿沟指是否可以熟练使用数字设备，高级数字鸿沟指以用户的心理认知为核心是否愿意相信数字技术可以改善生活。这些不同层面的数字鸿沟会直接带来数字运用和数字福利的差异，如许多办理事项可以由用户通过网络平台迅速完成，但老年人或接受技术困难的群体只能选择花费很长时间去线下窗口才能完成。

(四)社会环境受限：智能社会的有限性与个体诉求多样性之间的张力

1.服务精准适配高度依赖信息社会的发达程度。政府、企业、社会组织及民众共同构成了政务服务的改革环境，智能社会环境的发达程度影响政务服务的精准适配。一是在政府方面，受客观环境因素的制约，改革者既无法深入相关部门的具体业务，也无法参与实施活动。政务服务的设计者和提供者的心智模式，在很大程度上左右了政务服务长什么样和会什么样[27]。行政系统的主观意图是构建完善的政务服务平台来满足用户需求，但由于政务服务包含的业务多、范围广，部分业务专业性和复杂性较强，公务员受到职责权限、业务能力的限制，往往会出现“隔行如隔山”现象，难以对政务服务的具体行为进行显著且持久的指导。二是在企业方面，创新、创业环境有待优化，新形势下传统企业的互联网意识有待加强。互联网企业持续增多，但大多数企业的技术创新体系不完善，在互联网核心芯片、基础软件和关键器件上自主创新能力不强，大部分产品还处于价值链低端，附加值较低。政务服务改革高度依赖于现代信息技术，互联网环境很大程度会影响改革的实际成效。三是在社会组织与民众方面，用户自身作为技术产品的消费者参与意识尚待提高。当前用户参与政务服务改革主要基于个体层面，即作为个人或单个企业的参与，而在群体层面上，如用户之间的关系和群体意识方面尚缺乏建构的机制。社会环境因素不同程度导致当前用户参与性不强、参与层次低，这既可能是由于民众缺乏掌握技术的能力和技术决策的社会开放度不够，也不排除部分用户对公共部门的处理结果不满意，降低了其参与效能。

2.政府服务供给的量与质难以满足民意诉求的个性化与多元化。随着社会的发展和技术的进步，政府需要越来越多地面对群众高水平、个性化、多元化、多态化的服务需求，而且这些民意诉求会无限抬升，不断扩充对美好生活向往的具体内涵。当前民众作为政务服务需求侧这一角色尚未被充分理解和认可，供给侧与需求侧失衡严重，单靠政府有限的自身能力来掌握、满足民众的所有需求是不可能的。从政府服务供给的质来看，由于缺乏开放性和互动性，可能导致政府提供的并不是民众所想要的，这也是当前政务服务供需失衡的深层次原因。长期以来政府习惯于以部门为中心的政府服务供给模式，处在相对封闭的政府体系内部，与外界环境互动有限，造成众多“信息孤岛”和部门区隔，服务供给的导向方面缺少民众有效参与的渠道，或者过于强调安全性而造成人为壁垒等。政务服务成为政府部门的“独角戏”，用户只是作为服务的被动接受者，而无法真正成为公共服务的参与者和共同创新者，许多来自市场和企业的外部创新被拒之门外。然而，将政务服务承包给市场和企业虽然可以提高服务供给的质量，但会带来民众需求被忽视的问题。按照唐纳德·凯特尔的说法，承包关系中的“顾客”更多地倾向于合同的管理人员而不是民众，这使得民众参与合同激励机制的设计很困难，从而使社会服务承包容易变成一种割裂的、以服从为本的活动，而不是一项整合的、以民众为本的服务[28](P165)。

五、以用户为中心优化政务服务“一网通办”改革的着力点

政务服务改革无法很好地体现用户性，如果不能切实回应用户的现实需求，仍停留在以政府为中心的改革，很可能由于科层组织的狭隘利益而使改革止步于技术运用和组织变革层面，难以实现“以人民为中心”的价值目标。为了使“一网通办”政务服务真正做到“实战中管用，基层干部爱用，群众感到受用”，改革应基于价值引领、制度革新、技术适配和环境优化四个维度推进。

(一)人民至上的价值引领：确保用户的需求满足、心理认同和权利保障

政务服务“一网通办”改革不在于炫技、更不在于运用技术来实施政府的管控，而在于如何更好地运用技术来服务于人民，价值方面实现从管理效率向服务人民的根本性转变。如何更好地捕捉人民的真实需求、如何培养人民发自内心的深度认同、如何切实保障人民权益成为改革的出发点和归宿。一是根据用户需求，提供精准化服务。基层工作人员应在调研的基础上，结合用户需求，分析和寻找政务平台的核心优势，并总结以用户为中心的利益诉求。政务服务改革对于准确界定用户并识别其相应的需求至关重要，需要对民众和企业使用政务服务的数据进行深入挖掘与开发，通过大数据技术对政务服务历史记录数据进行分析，绘制出用户的政务服务需求画像，这将有助于识别用户的行为特征、习惯和使用模式，以便提供有针对性的服务，也为创新和优化数字服务提供海量数据的智能支持。二是注重以用户为中心的价值宣传，着重从心理层面使民众愿意接纳“一网通办”，从被动使用转为主动使用再到习惯化使用。上级政府应将更多注意力配置在基层宣传工作的考核上，重视宣传的实际效果，而非停留在宣传标语和口号层面，通过加强对基层工作人员的培训，以便指导用户熟练使用政务服务平台，借助有效的传播形式和媒介渠道进行广泛的信息告知，影响目标用户认知，从而让潜在用户做出行为改变。三是以人民至上的权利逻辑超越以管理至上的任务逻辑。“一网通办”改革上线以前，政府主要以管理思维从“供给清单”的角度提供服务，未实现以用户为中心。政府需要从用户的“需求清单”出发为其提供服务，实现以机构为中心向以用户为中心的价值理念转变，从用户的利益诉求层面、心理认知层面转向权利价值层面的维护。

(二)制度革新突破体制瓶颈：引入第三方机构评估和完善体制内沟通协同制度

随着政务服务改革的持续深入，已有体制结构所提供的空间减少且灵活性降低，通过制度革新，引入第三方机构评估制度、健全体制内纵向层级和横向部门之间的协同制度，确保为以用户为中心的政务服务改革提供制度保障。一是在政府绩效评估制度中加入用户价值的部分，引入第三方机构评估制度。第三方机构评估制度对政务服务平台的数据资料进行定期的追踪和分析，有助于充分客观地挖掘民意信息，如用户主要的投诉和举报领域、用户对公共部门的满意度等，并将之纳入对公共部门的绩效评估，以便政务服务改革始终以为用户提供高质量服务为目标。因为这些用户主观评价反馈的相关数据和记录，不仅可以指导政府改善政务服务，亦可作为公共部门绩效评估的依据，以约束和敦促政府在改革中不仅要落实好任务，也要满足公共服务价值。二是强化标准化制度建设，重视各地方政府、各部门之间协作，打破体制瓶颈。在宏观层面，市级政府应制定和完善政务服务信息系统建设、管理和运行标准，加快规范信息资源目录体系，建立数据共享交换等相关配套标准，健全横向政府间沟通、协作、交流制度，使各区可以互相汲取经验，促进自身发展；在中观层面，各区级政府应以问题导向整合工作职能，加强各职能部门信息系统的对接，促进政府职能部门间的业务协同，形成行政审批的标准化流程，提升工作人员能力；在微观层面，相关部门应细化、量化公共事务的办理标准，对模糊性条款进行说明和完善。

(三)技术适配：警惕技术工具理性对价值理性的代替和异化，消解数字鸿沟

政务服务改革依赖现代信息技术，持续性的技术保障十分重要。当然，在推广应用新技术的过程中要警惕工具理性对价值理性的代替和异化，只有深度消解数字鸿沟，才能做到技术适配。一是从技术应用层面看，政府应在“一网通办”的业务规划、集成和运营方面重点下功夫。政府在购买、维护软硬件设备上配置足够的注意力，保证相关基础设备设施的日常购置与完善，及时更替陈旧设施，弥补软硬件设施潜在的技术漏洞。二是从技术推新层面看，健全技术人才的吸纳、培养和考核机制。政府应投入足够资金，加强人才梯队建设，建立常态化的人才引进、培养机制，为“一网通办”改革提供充足、专业的人力资源保障。在对技术人员的激励和监管上，要完善激励约束机制，健全专业人才评价考核机制，不仅要看重专业技术水平，也要考察其道德水准、是否遵守技术规范，坚决清退利用专业技术滥用数据、数据造假等违背技术伦理行为的人员。三是从保障数字弱势群体权益层面看，深度消解数字鸿沟，赋权增能。以用户为中心的改革理念，要求改革从多个角度消解数字鸿沟的负面影响，以保护技术应用中处于弱势地位群体的原则提供向其倾斜的公共服务，赋权增能精准帮扶，尽可能做到技术适配，如加强信息产品和服务的灵活性，推出针对老年人的信息化便民服务，以及为老年人提供信息化培训和教程，保证线下的适老服务等措施。

(四)优化智能社会环境：营造政府与多元用户主体间深度融合的互促关系

实现以用户为中心的政务服务改革，除了走出以政府为中心之外，政府更多起到平台搭建作用，提高服务意识，把作为服务对象的用户吸纳到政务服务改革中来，同时借助互联网产业的支撑打造智能社会，为改革提供更良性的社会环境。一是从政府层面看，应以平台思维构建开放的服务体系。政务服务的开放平台可将政府、社会与民众通过互联网形态，点对点、面对面地连接起来。政府的主要职责是制定规则和提供基础服务，而在其他领域退居后台，吸引尽可能多的创业者、企业和民众参与公共服务供给。这不仅能够减少政府自身负担，也有助于提供高质量服务，以满足用户差异化需求。同时，政府应持续开放数据、盘活数据，更好地服务于用户的生活和生产，而用户可以根据自身需要，开展自助式信息服务。为了克服改革者受客观环境制约的思维局限，可借鉴北京做法，推行领导干部体验政务服务活动，使政务服务的设计者反过来作为用户，走一趟政务服务流程，以用户视角发现痛点和堵点，并加以解决。二是从企业层面看，应借助互联网产业的支撑，以互联网企业为载体，为改革提供持续动力。围绕政务服务平台建设，必须突出市场企业主体参与、政府引导的机制，培育和壮大一批优秀的互联网企业，通过积极购买服务，培育互联网环境，提升政府的服务能力。第三方平台因其自身优势，与之合作可以弥补政府在资金、技术、人力等方面的不足。例如，浙江的政务服务网成为全国首个搭建在阿里云上的一体化网上政务服务平台，通过与阿里巴巴等商务企业深度融合，实现了政府自身管理模式和技术的创新，在硬件设施上利用阿里云技术，不建机房，不买网络设备，做到投入最少。三是从社会层面看，应扩展用户的参与渠道，提高用户参与的效能感和积极性。为加强用户参与改革过程并保障政府决策的民主性和科学性，需要在政务服务统一入口之外探索更多的民情民意调查机制，完善决策的信息支持系统。未来可在部分“政务服务决策”领域开放民众参与及互动，使用户不再局限于“政务服务供给”这一执行层面，可亲自参与决策过程。建立多渠道的公共参与机制既可倒逼政府依法依规高效行政，提升服务治理水平，也有利于调动民众、市场主体、社会主体参与改革过程的积极性，增强用户参与能力，可以借鉴浙江推出的“网上超市”等改革形式，营造政府机构与民众之间的平等关系，完成与民众的双向交流，使用户能够更好地参与政府决策过程。