新加坡城市空间高质量利用的特色、成因与启示

石忆邵， 郭夏童

(同济大学 测绘与地理信息学院， 上海 200092 )

一、 引 言

中国共产党第十九次全国代表大会以来，我国经济社会发展开启了由高速增长向高质量发展转型的进程，城市高质量发展成为时代最强音。国内学者围绕高质量发展的内涵辨识[1-4]、指标体系构建和测度方法研究[5-8]、时空格局演变特征分析[9-10]三大重点内容，从不同学科维度或不同空间尺度进行了广泛研讨，取得了丰硕的成果。总体来看，一方面，目前关于城市高质量发展的研究多以省域、市域或城市群为研究对象，而针对城市内部空间的相关研究较少；另一方面，有关国内研究的成果较多，而对国外的经验介绍有限[11]。因此，本文以新加坡为例，针对其城市生产空间、生活空间和生态空间的高质量利用进行经验总结与启示研究(图1)。

选取新加坡的主要理由是：(1)新加坡是一个人口和建筑密度高、开发强度大的样板城市，与我国大城市有较强的相似性。新加坡作为一个国土面积小(722.5平方公里)、人口密度高(7804人/平方公里)、种族多元、自然资源匮乏的国家，经过半个多世纪的艰苦奋斗，实现了工业化与城市化的快速发展，成为一个经济发达、社会安定、环境优美的现代化城市型国家[12-13]，并以活跃的经济、亲和的社会和可持续的环境之综合优势跻身于全球城市前列。2018年其GDP总量为3641.57亿美元，人均GDP达64582美元。根据2019年全球金融中心指数排名报告，新加坡是继纽约、伦敦、香港之后的第四大国际金融中心，也是亚洲重要的服务和航运中心之一。新加坡还位列“2019年全球城市经济竞争力榜单”第三位、“2019年全球可持续竞争力榜单”第一位。在2019年全球创新城市指数排行榜(2thinknow)中，新加坡位居第五位。在这块自然禀赋并不优越的土地上，新加坡能够取得如此卓越的成就，并打破了“大城市不适合建设宜居城市”的谬论，成为亚洲乃至世界上高密度大都市地区建成宜居城市的一个成功范例，这极大地丰富了世界城市规划的知识体系。正如新加坡宜居城市中心咨询委员会主席刘太格先生所言：新加坡是一个密度很高，但感觉不太密，土地很少，但感觉城市不小，绿地不多，但感觉绿化很好的城市[14]。(2)新加坡以土地国有为主(国有土地约占90%)，实行政府主导的市场经济体制，与我国也有较大的相似性。

二、 新加坡城市空间高质量利用的主要特色

综观新加坡的发展实践，我们认为：城市空间高质量利用的内涵包括经济、社会、生态、空间和管理5个维度，具体表征为高效率生产、高品质生活、高生态网络连贯度、高空间协合度和高覆盖度基本公共政策的有机融合发展。其中：高效率生产是核心和动力，它催生了高密度城市发展模式；高品质生活是目的，它源于高质量就业及高社会融合度；高生态网络连贯度和高空间协合度是手段，舒适与效率、连贯与分散、复杂与协合的红利，就隐藏在城市系统构造、空间开发布局和千丝万缕的人际关系之中；高覆盖度基本公共政策则是高质量发展的体制机制保障。

(一)城市生产空间：追求集约、集群、高增值的创新型产业升级

产业是城市发展的基础和驱动力。在与时俱进的产业转型与升级过程中，新加坡紧跟世界产业发展潮流，成功完成了一轮又一轮的主导产业更迭[15-16]。从20世纪60年代以成衣服装为主的劳动密集型制造业，到70年代以石化、电子、综合制造为优势的资本—技术密集型制造业，到80—90年代的高科技产业，再到21世纪头十年的生命科学、媒体、信息资讯等知识密集型制造业及健康和保健、生活时尚等新兴服务业，以及最近十年持续增长的研发投入强度和高附加值产业活动，新加坡始终走在产业创新的最前沿(图2)。值得注意的是，新加坡在发展进程中并没有盲目效仿多数全球城市的“去工业化”风潮，而是坚持走先进制造业与知识密集型服务业相结合的发展道路。2014—2018年，新加坡商品制造业产值占其国内生产总值的比重由24.2%上升至25.2%。2000年，新加坡工业用地为8000公顷，占全国国土面积的比重为12.2%，占建设用地的比重高达22.2%；到2010年，工业用地占建设用地的比重仍为21.4%。此举不仅稳固了其亚太区域性制造业中心的地位，而且增强了其应对金融风险的经济韧性。

图2 新加坡的研发投入及占GDP比重的变化(1991—2018年)

日本学者山村能郎认为：集约型城市具有下列三个基本特征：城市居民以公共交通为主要出行方式；沿交通轴带开发而形成高密度土地利用；促进城市中心居住，控制城市用地扩散，保护郊外环境[17]。新加坡的多中心组团式开发模式，实际上就是集约型城市模式。该模式的具体策略包括：(1)选择战略区域优先建设综合公交转换站及多功能活动中心，保证便捷换乘；在公交枢纽周围开发建设高层高密度住宅区和商业中心，为公交导向型发展创造条件[18]。(2)不断延伸公交网络，鼓励市民使用公共交通工具。推行拥车证制度以控制车辆增长，采用电子公路收费系统管理道路使用[19]。(3)采取高层高密度的组屋居住小区模式来开发居住空间；采取集约型工业园区、集中式商业街区、金融集中服务区来建设产业空间[20]。新加坡40多个产业园区的占地面积虽小，但单位面积上的就业吸纳能力强、产出效率高。

(二)城市生活空间：谋求“家—族群—社区—市镇”的多维度融合与平衡发展

新加坡注重家庭、种族、阶层、社区及市镇的融合发展，形成了社会大融合的和谐氛围。一是注意增进家庭亲和力。出台联合抽签制度，允许父母与已婚子女一同申请相毗邻的组屋；推行多代同购优先配房计划或多代同堂住屋计划，鼓励大家庭生活或就近居住，此举既有助于传承尊敬与孝顺的亚洲价值观，又裨益于推行家庭养老模式。二是促进多元种族人口混居。根据各种族人口比例，设定每座组屋、每个邻区的种族人口比例限制[21]。三是力促社区融合发展。通过推出组屋底层开放公共空间设计，增加社区公共活动空间，培养跨种族、跨文化的社区精神，增强社区凝聚力。此举还为组屋区内“小贩中心”的设立提供了便利条件，并催生了新加坡独具魅力的夜间经济[22]。四是采取差异化的住房供给政策，推动社会各阶层(中产阶层、老年人、单身人士、新移民)融合发展[23-24]。五是重视产、城、人融合发展。具体举措包括：在城市总体规划的制定中，规划师通过入户采访，评估从家里到工作场所的交通需求，并通过定量分析与优化设计，确保未来生活形态和工作之间的平衡；在各主要商业中心周围配建大量公共住宅，尽量减少居民对通勤交通的需求；在各新镇边缘配置多个无污染工业企业，确保一定比例的新镇居民就近就业；在组屋区内预留清洁产业用地，为居民创造新的就业岗位。

教育、医疗等公共设施也是城市高品质生活空间的重要组成部分。新加坡是国际教育中心之一，教学方法灵活，创新创业英才济济，为其科技立国奠定了坚实基础。近年来，因新加坡本土人口出生率降低，中小学入学人数、教育机构和教师数量有所减少，但教育开支稳步增加，高等教育发展势头强劲。新加坡也是国际医疗保健中心和国际医药中心之一[25]，其医疗卫生系统被世界卫生组织(WHO)评选为亚洲最有效的医疗卫生系统，世界排名第六位；新加坡人均寿命83岁，位居全球第四位。各类医院数量、住院病床数及卫生人员数量大多保持稳定或稳步增加。

(三)城市生态空间：构建多样互补、水绿相融的宜人环境

新加坡生态空间约占国土面积的46.7%，与其他国际大都市相比并不算高。但其生态空间具有下列主要特点：一是水域(水渠、河道、水库、集水区)、林地和自然保护区、山丘、岛屿、海滩、湿地等生态空间类型丰富多样。二是绿化覆盖率高。新加坡2020年拥有公园350多个，绿化总面积达32359公顷(表1)，约占国土面积的45%。规划到2030年，每个镇区拥有1个10公顷的公园，每个居住区500米范围内拥有1个1.5公顷的公园，人均公园面积达到8平方米，公园和自然保护区面积达到7250公顷[26]。三是立体绿化受到重视。新加坡2020年拥有空中绿化面积150公顷，规划到2030年增加至200公顷。四是生态空间的连通性好。新加坡通过构建“公园连道系统”，利用河道和绿带设置生态休闲走廊，再配合道路绿化，形成城市的蓝绿系统框架[27-29](图3)。此举既避免了生态空间破碎化的弊端，又有效提高了公园和绿色空间的可达性和利用率。规划到2030年，公园连道长度将达到400公里(表1)。

表1 新加坡的公园、绿地与水域

图3 新加坡的公园连道系统

三、 新加坡城市空间高质量利用的主要成因

(一)明智化的规划创新理念

1. “整体政府”理念[33]

一是整体规划，多层协同。新加坡的城市规划体系包括概念规划、总体规划和开发指导规划三个层次[34-35]。概念规划侧重于解决宏观层次的问题，制定长远的发展目标和原则，协调和指导公共建设的长期计划，为实施性规划的制定提供依据；总体规划落实概念规划意图，制定土地使用的管制措施；开发指导规划主要提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、开发强度等。这种规划体制既有利于在时序上保持政策的连贯性，又有利于在空间上维护全国“一盘棋”格局。二是廓清政府各部门的合理职责定位。将各部门的行政职能和专业服务分离开来，政治家们重点关注战略和政策，专业人士负责处理专业和技术问题。围绕国家发展的整体目标，政治领导与专业人士通力合作，大大提升了行政效率与规划执行力。三是要求政府官员做事考虑溢出效应，高度重视不同政策举措对其他机构的政策和计划的影响[36]。这种将环境影响效应、社会影响效应和政策溢出效应统筹考量的决策机制，不仅确保了政策成功实施，减少了折腾和内耗，而且使新加坡成为在国土空间规划方面最成功的国家之一，夯实了国土空间高质量利用的体制基础。

文献[13]采用溴示踪法研究华北平原山前冲积平原和中部平原有灌溉和无灌溉区域的地下水补给，得到研究区平均地下水补给量为126.10 mm，平均补给系数为18.5%，有灌溉实验点的补给量和补给系数均大于无灌溉实验点。

2. 预留城市未来成长空间理念

针对城市发展的复杂性和不确定性，为新加坡未来的关键基础设施(交通、公共住宅、集水区、发电厂、水渠、水库等)建设，道路管网、污水系统、垃圾处理等市政设施布局，以及住宅和工业区扩建等提供空间保障。根据新加坡的相关规划推算，2010—2030年期间，预留用地中用于工业生产和交通设施建设的占50%，用于住房建设等生活用地的约占30%，用于生态和休闲娱乐活动的约占20%。这种预留用地结构布局与新加坡的经济、社会和生态的整体格局是相适应的，有效促进了生产空间、生活空间和生态空间的协调配置与融合发展。

3. “城市家族”规划建设理念

新加坡的“城市家族”体系包括片区(5个片区，每个片区约100万人)、新镇(25个卫星镇，每个卫星镇20万—30万人，面积15—25平方公里)、小区(人口约4000—8000户)、组团(人口约700—1000户)等不同等级层次。把新镇划分为小区，小区划分为组团，一个组团大约3—5公顷[14]。这种尺度比较容易提升居民对土地的归属感，有助于在短期内培育社区精神和邻里关系，保障城市社会功能和空间发展更有秩序和更加永续。

(二)高密度集约型城市的模式选择

面对自然资源匮乏的劣势，新加坡利用建国初期低成本生产的机遇，实施最宽松的外资准入政策，吸引外国公司将其劳动密集型制造业布局在新加坡，协同提升其资源加工增值能力和新增就业能力；同时，伴随工资上涨和劳工短缺的压力，政府将出口导向型工业转型为资本密集型和知识密集型工业；此外，积极引进和培育人力资源，特别是引进具有高技术能力的高级管理人才，推动工业活动向创新、研发的高增值方向转型。

其次，面对回旋余地小的制约，走高密度集约型城市发展道路。一是建设高密度高层公寓，提升居住人口容量。二是实施交通轴线和节点区域的高强度开发，提升战略区域的人口和经济承载力。新加坡的地铁巴士结合系统使其公共交通用地占土地总面积的比例只有12%，而其他国际大都市一般在20%左右[37]，新加坡以较少的交通用地成功破解了大城市的交通拥堵难题。三是加快地下空间开发，包括地铁、地下工厂、地下商业综合体或商业街、地下科学城(创新空间、数据中心)、地下停车场、地下人行空间、深隧道阴沟系统、地下军火库、地下储油库等一系列地下空间工程开发，推进土地多功能复合利用，提升城市空间容量。

再次，面对腹地较小的束缚，新加坡始终将自己置于全球经济网络之中，获取经济全球化红利。一是较早建设世界级海、陆、空交通基础设施及世界一流的商业运营环境，率先打造成为世界海运中心、物流中心、信息中心、科创中心和文化中心，创造出“小市场、大流量”的经济奇迹。据统计，2018年新加坡人均进出口总额高达13.87万美元。全球每年15%的能源、20%的金属与矿产、20%的农产品等大宗商品交易都发生在新加坡。二是由于新加坡政府机构和私人企业之间结成了强大的合作伙伴关系，不仅指导其完成了高水平的公共基础设施建设，而且支持其成功打造了世界一流的知识型产业集群，驱动更多的新加坡政联企业进行跨境投资，加入到全球产业链或价值链之中，成就了“小产业、大集群”的发展特色。2018年，新加坡已成为全球第二大电子工业中心、全球第三大炼油中心、全球第三大金融中心。三是将区域化战略作为国家经济增长的新引擎[38-39]。首先构建与邻国马来西亚和印度尼西亚的项目合作开发模式，加强区域性劳动与技术分工[40]；其次，加强与周边国家(特别是在7小时飞行时间以内皆可到达的海外地区)的政企合作，为新加坡创造额外的产业和经济增长空间。

(三)配套实施的三大公共政策

一是独特的公共住房政策[41]。新加坡将基本住所的供给作为政府的公共服务目标之一，规划实施了高层与高密度公共住房开发政策，并制定和实施《组屋发展法》，既保障了居民房屋产权的相对公平分配，又重塑了居民的生活方式，还促进了居住用地的集约利用，并为商业、工业和基础设施建设腾出了充足空间，实现了公平与效率的有机统一。2010年，新加坡的居住用地占土地总面积的比重为14.3%(占建设用地的比重为26.8%)(表2)，在国际大都市中的占比相对较低，但却高标准地实现了基本的社会政策目标，人均居住面积达到30平方米以上。截至2015年，新加坡近80%的家庭居住在公共组屋，约20%的家庭居住在私人住宅。新加坡公共住房的市场占比远超私人住房，这也是其房地产市场的特色之一。

表2 新加坡的土地利用规模与结构变化

二是公共交通优先政策。公交优先战略的成功实施需要有一定的配套条件，即：较高的土地开发强度、利用密度和集中的城市布局结构。只有这种高密度集中的土地利用形态才能催生大量且集中分布的交通需求，进而要求有高运载能力的公共交通模式与之相匹配[44]。新加坡成功建造了以地铁和巴士为主导的公交网络体系，推动了住宅区、商业区、工业区、港口区、机场区和高校区等各次级系统自律地运作，最终实现了城市系统的整体协调性。新加坡公车与私车之比约为7∶3，五大分区的职住比为1∶1。规划到2030年，80%的居户只需步行不超过10分钟就可到达地铁或轻轨站；高峰时段75%的出行采用公共交通方式[45]。

三是基本公共服务的均衡化配置政策。新加坡通过构建多中心城市空间结构，推动以“功能集中化、高度化”为基础的单中心城市系统向以“均衡化、多样化”为基础的多中心城市系统转变，将人口、产业和建筑有机地配置到中心城区、近郊新镇和远郊功能区。在每个新镇内部，又规划了镇中心、小区中心和组团中心三个层级。在55个规划分区中，均衡配置购物、餐饮、学校、医疗、图书馆、邮电、影院、行政及其他公共服务。尤其是新镇规划和建设，不仅在全国范围内有效平衡了空间结构、功能配备和环境质量，推进了新加坡国土空间的均衡开发与布局，而且成功提升了居民生活的宜居水平。

(四)独具特色的运营计划

一是先锋企业发展与扩展计划。先锋企业是指由新加坡经济发展局认定的从事新加坡目前还未大规模开展而且经济发展需要的生产或服务企业，或从事具有良好发展前景的生产或服务的企业，以及所运用的技术在新加坡处于领先地位、以新加坡为全球或区域总部的企业。借助税收优惠政策，这些企业不断在高新技术和高附加值领域增加投资并提升设备与运营水平[46]。二是土地集约化免税额计划。该项计划旨在促进工业用地集约化，提高土地利用效率，支持高附加值活动。三是区域或国际总部计划。该项计划旨在吸引更多企业到新加坡设立区域或国际总部。这些激励机制的实施，有力推进了新加坡城市空间的高质量利用。到2018年，新加坡的地均GDP达到5.04亿美元/平方公里，外资企业密度约为36家/平方公里，跨国公司的区域总部密度约为5.8家/平方公里。

(五)与时俱进的法律修正

一是《土地征用法令》。最初的《火灾地区土地征用法令》规定可以授权政府以低于市场的价格征用发生火灾的地块，用于建造政府组屋，安置无家可归者。这一举措既可降低政府拿地成本，促进公共住房建设，缓解住房短缺难题，又有益于原地主迁移租住户，并获得政府补贴。根据1966年修订的《土地征用法令》，政府有权在必要时为公共用途强制征用私有土地并为土地所有者提供补偿，这进一步推动了新加坡的市区重建和公共住宅建设[23]。早在20世纪60—70年代，新加坡政府以强制性的低价把大部分私有土地征归国有。目前新加坡国有土地的比重约为90%。二是有关容积率管控与征收发展费的条例。根据土地的容积率收取费用是新加坡一直延续至今的规划管控政策。任何地段的发展计划如果与新加坡总体规划规定的发展性质有差异而产生地段增值，就必须缴纳发展费[46]。该条例的基本理念是，开发商应该将一部分由于土地增值而赚取的额外利润交给政府，作为“交换”额外发展权利的条件。实际上，政府也期望开发商提高开发强度和用地效率。

(六)融会贯通的生态空间格局

经过半个多世纪的发展，新加坡已经构建了融会贯通的生态空间格局。其关键举措如下：一是在城市生态空间布局上将占地约3000公顷的中央集水区布局在城市地理中心，其土地除了用来收集雨水，还起着城市“绿肺”功能，同时配套建设绿化、休闲娱乐设施和公共住宅，实现了生态空间、公共空间与生活空间的有机融合。到2030年，新加坡计划将国土面积的60%用作自然集水，充分实现水源、景观与社区休闲娱教的复合利用。这种扬“土地社会化”而抑“土地资本化”的政策导向，在当今世界上也仅有极少数城市能够真正做到。二是在城市生态空间功能上，新加坡通过开放更多水渠、河道、水库，并使之与公园绿地连成一体，形成了水脉、绿脉与文脉相结合，生态空间与公共空间功能融合的发展特色。新加坡公共事业局于2007年启动了以“活跃、美观、清洁”为目标的水源计划项目，整合新加坡全域的公园(绿色)、水库和河流(蓝色)以及休闲设施(橙色)，将水绿空间密切结合，构建高品质的滨水活动空间和社区交往场所，倡导亲水、亲绿的健康生活方式，逐步使新加坡全域水绿成网，并与步行活动休闲空间珠联璧合。新加坡计划到2030年再开放9平方公里的水库和100公里的滨水区。

四、 新加坡城市空间高质量利用的主要启示

(一)科学把握城市空间高质量利用的起点与目标

新加坡的发展经验表明：民意和民需是城市发展的起点；具有竞争力的经济、可持续发展的环境与高品质的生活是城市发展的最终目标[47]；注意协调经济、社会、生态、空间和管理等多维度之间的综合平衡，是城市空间高质量发展的重要手段。新加坡正是以“小市场、大流量，小集群、大产业，小社会、大融合，小绿地、大网络，小市镇、大簇群，小政府、大格局”的特色而跻身于全球城市前列。但在我国一些全球城市的建设进程中，存在偏重物质形态建设、青睐摩天大楼竞赛、注重形象工程塑造的思维偏向，对优秀城市品格和文化品牌的铸造、优质营商环境的构筑、优美生态环境基底的锚固等政策目标重视不够。因此，我国应借鉴新加坡的成功经验，始终不渝地坚持以满足基本民生需求(居住、就业、交通出行、休闲娱乐等)、维护土地功能的永续性和提高生活的宜居水平为重点，真正践行以人民为中心和经济、社会、生态、空间可持续发展的理念。

(二)坚持开放、包容的发展理念

新加坡的发展实践显示：成功的城市必然已经融入全球城市网络之中，从而使其本地产业与全球价值链及资本、知识、资源和人才的流动建立紧密联系；高技能人才往往会选择成功的城市实现高质量就业并享受高品质生活；移民对创新和就业岗位的创造做出了较大贡献，平等对待移民或外来人口，维持和增加人口流动将有助于改善城市和区域潜在的全球竞争力[48]。新加坡的经验启示我们：城市的经济活力与社区居民的归属感之间有着紧密的联系。若要经济蓬勃发展，就要努力建设一个环境优美、公共空间充足、利于社交的包容性社区。目前，我国的产城融合发展还大多局限于就业人口的职住分离上[49-51]，重商业空间、轻公共空间的倾向依然明显，数量不多的公共空间还存在被汽车或其他商业性活动侵占的现象。《2020中国统计年鉴》数据显示，2019年，我国城市人均公园绿地面积只有14.36平方米。城市内部二元结构问题比较突出，大量农业转移人口无法享受与城市居民同等的基本公共服务。城市社会分化会导致不同人群间关系日益紧张。社会大融合是城市高质量发展的必然要求。未来应当借鉴新加坡的经验，从多维度、多尺度推进产城融合发展，更多关注不同文化和种族、不同年龄和收入阶层的包容性发展，更加重视公共空间的保护与拓展。同时，引进更多的跨国公司区域总部，增强城市创新功能，提升城市资源和要素的产出效率。

(三)坚定不移地走低成本的城市化道路

新加坡的土地征用，不仅为其港口、高速公路、机场、地铁等基础设施建设及新镇开发、产业园区建设提供了低成本的用地保障，而且有效控制了房地产价格，提升了产业竞争力，还推动了中产阶级规模的持续扩张，夯实了城市发展后劲。也正是因为较好地控制了城市化成本，其房价收入比相比其他国际大都市更具理性。2000—2018年，新加坡私人住宅的房价收入比介于11—15(图4)。横向比较来看，2018年新加坡私人住宅的房价收入比为14，而香港则高达24.3。北京、上海、深圳等城市的房价收入比近年来均已明显高于新加坡。低成本的城市化模式启示我们：尽管房地产开发在税收和就业方面创造了短期收益，但持续飙涨的房价会严重削弱实体产业的竞争力及对青年人才的吸引力，进而损害城市的整体竞争力；况且，高地价和高房价未必能够带来土地的集约利用。因此，适度控制我国大城市的房地产价格及其他生活成本的过快上涨，追求长期的产业经济效益，远胜于追求短期的房地产经济效益。

图4 新加坡私人住宅的房价收入比数据来源：搜狐网乐居财经，https://m.news.leju.com/news-6592363818289250102.html。注：私人住宅房价收入比=私人住宅平均销售总价/居民家庭年收入中位数。

(四)着力推进住房、产业、交通、土地一体化开发

新加坡的发展经验还表明：坚持实施住房、产业、交通、土地一体化开发，既可减少单一项目开发而导致的土地浪费现象，促进城市集约化发展，又有助于实现“生活—工作—休闲”一体化，提升城市居民的生活品质和幸福感。我国城市发展普遍存在土地城市化快于人口城市化、生活空间发展落后于生产空间发展、城市功能建设滞后于产业功能发展、社会事业建设滞后于经济增长等诸多问题。新加坡的开发策略启示我们：(1)与开发商不同，政府为居民提供的并不只是经济实惠的住房，还要为他们创造适宜生活、工作、出行、休闲娱乐及社会交往的良好环境，即为居民创建充满凝聚力和归属感的家园、社区及市镇。(2)单是提高密度可以提升城市效率，但无法建成宜居城市。只有充分关注尺度、规模、密度、距离与土地之间的关系，通过合理的交通规划，把人口与就业、服务、娱乐、日常生活及社区发展联系起来，更好地将幸福融入工作、生活、购物和休闲娱乐的场所之中，才能真正建成宜居城市。

(五)树立“未来至上”的可持续发展理念

强烈的忧患意识使得新加坡政府更加关注国家和人民的未来愿景。首先，在统筹全局的战略规划中，注重概念规划、土地规划、交通规划等与国家全盘发展规划深度结合，确保土地使用符合国家整体利益和长远可持续发展的要求。同时，鉴于未来发展的复杂性和不确定性，又内置一定的灵活性，允许根据社会经济发展和环境变化而定期进行调整，较好地实现了规划刚性与弹性的有机结合以及近期与长远的有机结合。其次，尽可能为城市可持续发展预留更多灵活的建设空间[52-53]。2010年，新加坡的预留用地为133平方公里，规划到2030年将增加至148平方公里，约占全国土地总量的19%。我们生活在一个充满不稳定性、不确定性、复杂性和模糊性的世界中，唯有未雨绸缪，城市方能变得坚韧且更有竞争力。近年来，我国的大城市规划已经开始关注“留白”空间，但其占国土空间的比重偏低。如上海的“留白”空间占全市陆地面积的比重不足3%，占全市建设用地的比重不足7%。

(六)妥善处理发展空间与保护空间的竞争难题

新加坡是一个城市型国家，没有农业，粮食、猪肉等战略性的食物供给均需仰赖国际市场。新加坡人口规模有限，食物需求总量也有限，加之其对外开放程度较高，陆海空交通发达，因而能够通过国际市场解决其食物进口问题。至20世纪80年代中期，新加坡仍有610个养猪场。为了尽可能地消灭污染环境和破坏公共卫生的行为，节约有限的土地和水资源，政府果断做出了取缔养猪业的决定，将其改建成为集水区，部分土地被规划为公共住宅和轻工业，并严格控制开发强度上限(不得超过34.1%)和人口密度上限(不得超过198户住宅/公顷)[46]。加之动迁安置和补偿工作到位，不仅破解了长期存在的环境污染问题，而且改变了人们的生活方式，提升了土地价值。这带给我们的启示是：通过土地空间的合理分配，或农业空间向生态空间的适度用途转换，可以有效规避发展空间与农业空间、生态空间的竞争难题，平衡经济发展与生态保护之间的矛盾。

需要指出的是，在新加坡的前行道路上，也存在着不同阶层(本地公民、高技能的外籍人士和低技能的移民)之间、不同族群之间的收入差距扩大，现有经济模式的边际回报递减，过于自满而导致的冒险意识弱化，人口老龄化等多种挑战[54-55]。如果能够正视和化解这些挑战，新加坡可以成为一个更有活力、更加包容、更可持续和更强韧性的城市。我国的大城市发展同样也面临着类似的挑战，只有“知往鉴今，酌外御内”，才能行稳致远，后来居上。