从“民呼政应”走向“未呼先应”——基于“接诉即办”实践样态及其优化转型的探讨

刘巧兰 王丛虎

(中国人民大学，北京 100872)

一、文献回顾与研究思路

政民互动形容政府与公民交互作用的形态，它是党委与政府坚持群众路线的内在要求和重要目标。关于政民互动的既有研究聚焦于网络空间，主要有三类。第一类研究是对网络参与情境下政民互动的模式进行划分，例如，翁士洪(2012)指出，中国网络参与下的政府决策回应模式可归纳为四种类型：一是网民参与、政府不予回应的鸵鸟模式；二是民意先发、政府被动回应的杜鹃模式；三是政府主动、民意部分参与的蜂王模式；四是政府主导、政民高度良性互动的鸳鸯模式[1]。2014年，他在另一篇文章中根据网民与政府的互动程度及其信息沟通方向，将网络参与下的政府决策回应模式分为六种类型：无互动模式、网民单向参与模式、被动回应模式、主动回应模式、政府单向动员模式、双向互动模式[2]。但上述类型划分存在判定标准模糊的问题。第二类研究重在描述公民参与和政府回应的基本概况和主要特征。孟天广等(2015)基于全国性网络问政平台，分析公民诉求的议题关注和时空特性，以及政府回应的议题选择和时空差异[3]。孙宗锋等(2019)基于青岛市市长信箱的大数据分析，对网络情境下公民诉求历时性变化趋势与公民情感，以及政府回应速度与回应针对性等进行研究[4]。郑石明等(2021)基于“领导留言板”数据，分析疫情期间网络公共舆论特征和政府回应特征，着重讨论政府回应的有效性和时效性等问题[5]。胡广伟等(2021)基于27个省和4个直辖市的政府领导电子信箱文本数据，对政民互动中公众诉求热点进行归纳，并对省际差异进行比对[6]。第三类研究以网络政民互动为自变量，探究它对其他变量的影响。沙勇忠等(2019)基于“问政泸州”的大数据，探究政民互动行为对网络问政效果的影响[7]。毛万磊等(2019)探究电子化政民互动对城市公众政府信任的影响机理[8]。

就政民互动类型而言，公民参与程度高低和政府回应程度高低的不同组合实际上构成了当前实践中政民互动的四种不同模式。本文聚焦于“民常呼政常应”这一现存理想模式，对它在社会治理实践中的样态——北京市“接诉即办”进行分析，突破政民互动现有研究聚焦于网络问政平台的局限，将研究视野扩大到热线问政领域。目前关于热线问政中政民互动的研究着重于公民参与和政府回应偏好的描述，如赵金旭等(2021)基于北京12345政务热线大数据，分析超大城市热线问政过程中市民诉求与政府回应的特征及其关系，重点描述市民诉求类型和时间周期性、政府回应时长和问题解决情况[9]。本研究则试图更进一步，以北京市“接诉即办”机制为例，对“民呼政应”模式的实现机理进行剖析，探究其缘何可能，而不仅仅停留在现象的描述上。

“接诉即办”工作机制是北京从2019年1月1日起依托12345市民服务热线建立的一套群众诉求响应机制，这是对“街乡吹哨、部门报到”的进一步深化和优化。“接诉即办”将全市338个街道乡镇纳入诉求直派体系，将点位清晰、职责明确的群众诉求直接派给街乡镇，显著提升了响应速度和解决力度，有力践行了“民有所呼，政有所应”的基本准则，堪称“民呼政应”的优良实践样态。目前，全国已有31个省(区、市)、333个城市开设12345政务热线，但运行效果参差不齐。在问题方面，具体体现为热线接通率和服务质量不高、工单办结率低、内部流程有待优化、督办协调力度较低等[10]。在2020年全国省(区、市)及地级市政务热线运行质量评估中，北京均位列第一。以“接诉即办”为实践样态的“民呼政应”缘何可能是值得探究的重要议题，但“民呼政应”仅是当前政民互动实践中存在的理想模式，本文试图将政府回应行为前置，探寻从“民呼政应”到“未呼先应”的超越之道，实现从“接诉即办”到“未诉先办”新型实践样态的转型。

二、当前政民互动实践中的理想方式：“民呼政应”

政民互动涉及公民参与和政府回应两个方面，二者之间的交互作用是核心。本文试图对政民互动模式进行更为生动的刻画和精细的分类，解决当前类型划分中存在的判定标准模糊等问题，拟从明晰公民参与程度和政府回应程度着手。

(一)当前政民互动实践中公民参与情形

公民参与可以理解为民众以影响政府和政府人员的选择或行动为直接目的而进行的活动[11]。传统公民参与普遍带有精英主义倾向，而新公民参与则扩大了参与主体的范围，将低收入阶层的公民纳入参与主体范畴[12]。在具体实践中，公民参与主体范围存在广泛与狭窄两种情形。参与主体的广泛性决定了参与主体能在多大程度上代表民众的利益诉求及公民诉求得到完整表达的可能性[13]。

在实践中，存在与谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯”相一致的公民参与阶段，分别为政府主导型参与阶段、象征型参与阶段、完全型参与阶段[14]。对应不同的参与阶梯和层次，公民参与所形成的诉求数量有所不同。在前两个阶段，政府是操控者，公民实际处于单向信息传递链的客体地位和被动的信息接收状态，公民主动提出诉求的机会和数量稀少有限。在完全型参与阶段，公民被赋予话语权，自主、充分地表达诉求才得以发生，促成数量庞大的公民诉求。

基于当前实践，我们根据参与主体范围大小和公民诉求数量多少的不同情形组合，将公民参与程度区分为高与低两种状态。我们认为，公民参与活动只有同时具备参与主体范围广泛且公民诉求数量庞大的特征才属于高程度参与，其中任一条件未得到满足就被划归为低程度参与。

(二)当前实践中政府回应情形

公民有序参与被视为治理的起点，社会治理体系的完善还需要公众诉求能够获得回应，被体制所吸纳与整合。回应作为责任性的一种体现，意味着政府对民众的要求迅速作出反应，并采取措施解决问题[15]。政府回应的特征应当包含时效性和有效性。从善治标准来看，回应性是不仅有回应，而且应当是“及时的”和“负责的”[16]。

关于“时效性”和“及时性”，各地对公共部门回应及时性作出了办理时限的差异化规定，办理时限因咨询和谏言类等事由相对简单的一般性留言，与情况复杂的申诉等留言有所不同。在当下现实情境中，政府对于公民诉求存在按期回应、逾期回应、不回应等情形，按期回应又分为快速和缓慢两类，逾期回应属于缓慢回应。对于快和慢的判定没有统一标准，需要视政民互动的具体渠道、问题解决的难易程度以及相应的制度规定来判定。

“有效性”和“负责性”旨在强调实质性回应而非象征性回应。在当前实践中，政府回应内容主要包括话语、行动和制度[17]。一般而言，话语和行动两种内容最为常见，制度回应因为在时间维度上具有明显的滞后性，很难找到与事件之间的因果关系，所以一般不作为研究对象[18]。行动回应指针对公众诉求，地方政府采取实质性措施去解决公共事件所暴露出的社会问题的回应方式。对于话语回应和行动回应，仅仅是话语上的回应不足以解决现实问题，或许只能起到安抚群众情绪和延缓社会舆论的效果，切实满足公民诉求需要话语和行动双管齐下。是否采取实际行动以解决问题是政府实质性回应和象征性回应的主要评判依据。

基于现实情况，本文根据回应速度和回应内容两个维度，将政府回应程度划分为高与低两种情况。我们认为，只有兼具快速回应和实质性回应的政府回应才能被认为是高程度回应，缺少其中一个条件即被界定为低程度回应。

(三)当前实践中政民互动的主要方式

根据当前政民互动实践中公民参与程度和政府回应程度的具体情况，可将政民互动方式划分为四种。

“民无呼政无应”是公民参与程度低、政府回应程度低的政民互动方式。在这种方式中，公民和政府都处于消极状态，公民很少或几乎不向政府提出诉求，对于小部分公民的偶发性诉求，政府无所回应、超期回应或敷衍式回应。这是政民双方几乎无互动的状态。

“民常呼政无应”是公民参与程度高、政府回应程度低的政民互动方式。在这种方式中，诉求表达主体广泛且诉求数量庞大，但政府避而不答或延迟、选择性、形式化应答，政民双方在态度和行为上的迥异直接导致互动无以为继，互动效率极其低下。

“民偶呼政有应”是公民参与程度低、政府回应程度高的政民互动方式。在这种方式中，公民仅是偶尔地、尝试性地表达诉求，政府被动地、机械式地进行回应。“偶呼有应”虽然能够实现呼与应，但在这一模式中，公民参与程度低，所提诉求数量并不多，且诉求主体仅限于一小部分人群，相对单一和固定，属于极为有限的政民互动。

“民常呼政常应”是公民参与程度高、政府回应程度亦高的政民互动方式。在这种方式中，公民自愿地、积极地、经常地表达诉求，政府主动地、乐意地、快速地进行有效回应。民众与政府之间形成常呼常应的良性互动关系，堪称充分、深入、有效的政民互动。在这一互动过程中，参与主体广泛、诉求数量巨大，与政府快速、切实回应相得益彰，公民对于自身参与效能的感知达到峰值。显然，“民常呼政常应”是当前政民互动实践中的理想方式，展现出积极、健康、和谐的政民关系。我们将其简称为“民呼政应”。

三、“民呼政应”的实践样态：“接诉即办”

“民呼政应”是对公民高程度参与、政府高程度回应的概括，北京市“接诉即办”是它的实现载体和现实样态。北京市自2019年1月1日起依托12345市民服务热线推动的“接诉即办”治理创新，较好地诠释了公民高程度参与、政府高程度回应的良性互动过程，不失为“民呼政应”的实践样态。“接诉即办”是指以12345市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制，将管辖权属清晰的群众诉求直派街乡镇，区政府同时接到派单，负责督办。街乡镇通过“街乡吹哨、部门报到”和社区动员等机制解决问题，考核以响应率、解决率、满意率为核心指标，推动各级党委政府对群众诉求“闻风而动、接诉即办”，快速响应、快速办理、快速反馈。“接诉即办”过程形象地呈现了公民参与和政府回应的无缝衔接，其有效运作的前提是“接诉”，即公民高程度参与；其核心是“即办”，即政府高程度回应。我们之所以将北京市“接诉即办”判定为“民呼政应”的实践样态，主要是因为它在公民参与方面兼具参与主体范围广泛、公民诉求数量庞大的特征，在政府回应方面兼有回应速度快、回应内容切实有效的特性(见表1)。此外，“民呼政应”中“民呼”和“政应”所指涉的具体内容非常丰富，民众可以自由地提出任何疑问、表达一切诉求、反映任一问题，政府进行回应。“接诉即办”恰好具备这一显著特征，它所受理的群众诉求范围同样十分广泛，大部分诉求都能通过12345热线和网络渠道进行反映，并得到受理和回应。这也是我们称“接诉即办”为“民呼政应”实践样态的重要依据之一。

表1 北京市“接诉即办”的基本特征及具体表现

(一)“民呼”的现实映射：“接诉即办”中公民高程度参与

“接诉即办”是以12345为主渠道的群众诉求快速响应机制，其他诉求受理渠道正在不断拓宽。目前已形成涵盖12345市民服务热线，“北京通”App，“北京12345”微信公众号、官方微博、政务头条号，首都之窗“12345网上接诉即办”等15个渠道的统一平台，构建了“热线+专线+网络”全方位接诉、应诉体系。公民可随时随地通过电话或网络渠道反映诉求，各类渠道对于公民来电和留言不设任何门槛，具有开放性和易进入性。不论性别、年龄、民族、信仰、文化程度、职业、家庭出身、收入水平、社会地位等因素，公民均可借助“接诉即办”的各类渠道进行诉求反映和意愿表达。由于电话和网络反映渠道触手可及，且具有便捷高效、成本低廉、双向互动等特点和优势，公民对此表现出极大的信赖与热爱。由此形成参与主体范围广泛、公民诉求数量庞大的高程度参与景象，是“民呼”的现实映射。

2019年，群众诉求数量较多的前五类问题是市场管理、交通管理、环境保护、供暖和物业管理。不同的功能区具有明显的诉求差异。在中心城区(东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山)，诉求集中在市场管理、交通管理、环境保护、物业管理、小区配套等方面；在副中心和平原新城(通州、大兴、顺义、昌平、房山)，市政、供暖、拆迁、供水、供电等是主要诉求问题；在生态涵养区(门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆)，农村管理、违法建设、市容环卫、住房修缮、民政事务是主要诉求方面。2020年，群众来电反映较多的十类问题分别是疫情防控、市场管理、公共服务、住房、医疗卫生、城乡建设、交通管理、社会秩序、劳动和社会保障、教育。群众诉求主题和内容丰富多样意味着诉求提出者身份的多元，也就是说，北京市“接诉即办”具备参与主体范围广泛的特征。

在公民诉求数量方面，2019年，12345热线共接听来电696.36万件，同比(2018年)增长27.51%，平均每日接听来电1.9万件。从各区全年群众诉求量来看，排在前三的是朝阳区31.97万件、海淀区21.68万件和丰台区17.49万件，通州、昌平、顺义、房山、大兴、西城等区诉求量都在10万件以上。以全年万人诉求量计算，平谷区万人诉求量最多，达1541件，其次为密云区1344件和门头沟区1235件。2020年，12345市民服务热线共受理群众来电(包括电话反映和网络反映)1103.94万件，比2019年上升55.24%。其中，热线共受理居民诉求1001.38万件，约占90.71%，其余102.56万件诉求来源于“网上12345”，占比9.29%。由此可见，“接诉即办”接受的群众诉求数量庞大且逐年增加，这是公民高程度参与的重要体现之一。

(二)“政应”的现实映照：“接诉即办”中政府高程度回应

“民呼政应”的核心在于“政应”，“接诉即办”中政府高程度回应是“政应”的现实映照，具体表现为政府回应速度快和回应内容切实有效。

北京“接诉即办”为实现诉求分级分类快速响应，各级市民热线服务中心提供7×24小时服务，以确保政府对于群众诉求的实时接听和受理。“接诉即办”实施限时办理机制，根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，原则上实行2小时、24小时、7天和15天四级处置模式。对于突发事故、不稳定因素以及可能造成群众生命财产损失的诉求，要求2小时内回应；而水电气热等基本生活保障相关诉求需在24小时之内回应。统计数据显示，自“接诉即办”实施之日至2019年8月，接近50%的一般性群众诉求都能在3天内解决，充分展现了政府办理群众诉求的速度。

市民热线服务中心按照管辖权属和职能职责，将诉求工单直派或双派至街乡镇、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位。为避免政府形式化和象征性回应，“接诉即办”实行首接单位负责制，对诉求办理主责单位和协办单位实施以响应率、解决率、满意率为核心的“三率”考评。在这种管理制度的约束下，政府回应内容切实有效，包含落实和交代，呈现为话语和行动的有机结合，尤其重视实实在在的线下行动，而不是停留在口头的敷衍与搪塞。截至2020年底，“接诉即办”在两年运行期内共受理群众及企业来电反映约1800万件，其中直接解答约1100万件，派单办理诉求约700万件。2019年，12345热线通过派单办理诉求251.97万件，同比(2018年)增长46.07%。其中，区级部门受理诉求达37.4%，街乡镇受理数量占36.9%，市级部门受理占17.6%，公共服务企业受理占8.1%。各单位对群众诉求的响应率均为100%，解决率从2018年的53.09%上升到74.96%，满意率从64.61%上升到87.26%。2019年，接到表扬电话1.7万件，同比增加100.86%；收到锦旗74面，同比增加311.11%。在2020年受理的1103.94万件群众来电中，市民热线服务中心话务人员直接解答一般性咨询655.23万件，占比59.35%；中心通过派单方式办理448.71万件，占比40.65%。在通过派单方式办理的群众诉求中，区级部门办理168.9万件，占比37.64%；街乡镇办理165.3万件，占比36.84%；市属机构办理53.8万件，占比11.99%；国有企业办理60.71万件，占比13.53%。各单位响应率达到100%，解决率为85.9%，满意率为89.7%，且诉求解决率、满意率均呈逐月上升趋势，满意率高于解决率，收到群众表扬电话、表扬信、锦旗等共计3.1万件，环比上升76.89%。可见，“接诉即办”改革工作开展以来，通过精准派单和首接单位负责制，各单位对群众诉求实现了有效回应，切实解决了群众的操心事、烦心事、揪心事。

四、理解“民呼政应”缘何可能的分析框架：多维施压与赋权增能

理解“民呼政应”缘何可能需要考虑两个问题：一是“民呼”何以可能，二是“政应”何以可能。

“民呼”呈现的是公民参与程度较高的情形，具体表现为参与主体范围广泛、诉求数量庞大，这可能由以下几方面原因共同作用形成：一是“接诉即办”不设门槛，且受理渠道不断拓宽。各阶层群众均可通过12345电话和网络渠道反映诉求，使得参与主体范围扩大和诉求数量增加。二是北京致力于实现“一号响应”。截至2020年底，北京12345已将16个区、338个街道乡镇、37个部门共计51条政务服务便民热线整合到12345市民服务热线中，包括12315市场监管热线、96310城管热线、96156民政热线等。2019年，北京关停6条区级热线，整合3条市级热线；2020年，12345热线整合市场监管12315、医疗卫生12320等热线。这意味着12345热线所受理的诉求范围在地域和类型上进一步扩大，由此导致参与主体范围和诉求数量相应扩大。三是2020年以来，市民对疫情防控、复工复产、垃圾分类、物业管理等关注度更高，由此形成更多新诉求。实际上，这些原因属于客观环境变化对公民参与程度产生的影响，而公民参与情绪高涨最为根本和关键的原因在于政府高程度回应实现了公民参与的影响力和实效性，给公民带来对自身参与效能的感知，进而反作用于公民参与。只有所提诉求得到有效回应，才会催生公民对这一途径和方式的信任，从而激起他们继续参与的意愿。

(一)多维施压：市民反馈、上级点评、同级竞赛

制度与组织理论中的“压力-回应”逻辑为“接诉即办”中政府高程度回应缘何可能提供了较好的解释。为了提升公务员的回应水平，需要建立多维问责机制，包括自上而下的政治控制以及自下而上的公众压力[19]。政府在“接诉即办”工作中面临来自市民、上级和同级的多维施压。起初，压力自下而上来源于市民对诉求处置情况的反馈；接着，上级公布考核排名并通报点评的做法扩大了考核结果的传播力和影响力，进一步强化压力；这种绩效呈现方式所产生的同级竞赛压力直接作用于政府，激发行政主体在“接诉即办”工作中比学赶超。

政府回应水平的高低体现了政府行为符合公民意愿的程度[20]。 “接诉即办”实施回访制度，对“吹哨”街乡镇、“报到”部门实行双考评，以公众对政府行为满足自身期待的程度判定政府回应性高低。市民热线在合理期限内对来电人员进行电话回访调查，如实记录相关单位联系与否、诉求问题解决情况以及当事人满意程度等情况，最终量化为“响应率”“解决率”和“满意率”三个核心指标，考核对象涉及16个区、338个街道乡镇及37个市级部门等。在2020年办理的448.71万件群众诉求中，除去重复来电或多人反映而合并处理的59.89万件，以及涉访涉诉而转送其他法定渠道的22.04万件，重点对群众来电诉求直接办理的366.78万件进行考核，电话回访接通359.6万件，有效回访(来电市民明确表达职能单位是否联系、诉求是否解决及结果是否满意)260.79万件，回访率达到71.1%。为进一步优化回访效果，热线服务中心已逐步推广智能语音回访。市民依托回访制度和新兴技术进行的意见反馈施压于政府机构，倒逼政府快速而切实地回应群众诉求。

围绕“接诉即办”情况，有关部门和研究机构形成《市民热线反映》日报、周报、月报，并按时报送市领导和各区各部门主要负责领导。“接诉即办”更为核心的管理机制是每月召开区委书记月度工作点评会。北京市政务服务管理局根据回访统计情况，每月对各区、市属机构、公共服务企业、街乡镇办理群众诉求的“三率”进行考核排名。北京市委每月召开区委书记工作点评会，公布所有区、街乡镇和职能部门的考核排名，并确定10个先进类、进步类、整改类和治理类街乡镇。在此之后，区委书记会进一步对街乡镇书记召开类似的点评会，使考核压力和问责效应逐级传导。上级通过点评会对各区、街乡镇和职能部门施加了巨大压力，成为敦促其积极回应群众诉求的重要砝码。

实际上，自下而上的市民反馈和自上而下的上级点评最终将转化为同级竞赛压力而直接作用于政府，由此促使其持续改善对于群众诉求的回应效果。

(二)赋权增能：“吹哨报到”与“社区动员”

在职权归属清晰的情况下，市民热线服务中心可以将诉求工单直接派给相应的政府职能部门。但从实际执行情况来看，群众诉求涉及的基层事务往往纷繁复杂，较识别权责归属部门而言，根据点位确定管辖属地更为精准和快速。因此，热线服务中心更倾向于将工单直派街乡镇，在2019年通过派单办理的251.97万件诉求中，街乡镇受理数量占36.9%；在2020年通过派单方式办理的448.71万件群众诉求中，街乡镇办理数量占比36.84%。然而，街乡镇面临着权责不匹配的治理困境，由于缺乏行政授权和执法权限，对违法现象“看得见却管不着”的无力感长期困扰着基层街乡镇，导致其无法及时而有效地回应群众诉求。“接诉即办”运行机制进一步加剧了基层街乡镇权责不对等程度。巧妇难为无米之炊，为避免形式主义滋生和泛滥，将权力和资源下沉基层是保障“接诉即办”有效运行的基础。学术界就如何破解属地管理困境展开了广泛探讨，总体上形成减负和赋权两种解困思路。“接诉即办”改革采取的主要解困方式是“赋权”，通过“吹哨报到”与“社区动员”两种机制的有效融合为基层街乡镇赋权增能，在高压体制下为政府设置治理压力释放阀门，将压力的层层传导转变为压力的上下疏导，促使政府借助职能部门和社区的力量，实现在多维施压情境下对群众诉求的高效回应。

第一，“接诉即办”通过党建引领“吹哨报到”机制对街乡镇进行赋权增能，强化了“块块”对“条条”的整合力度，以提升基层治权，缓解基层困境，实现对群众诉求及时而有效的回应。2019年2月，北京市召开街道工作会议，出台《关于加强新时代街道工作的意见》，向街道赋予职能部门综合执法指挥调度权等“六权”，明确街道可整合基层执法力量，直接开展执法，确保基层有充分的权力和更多的资源为群众解决问题。街道可整合基层执法力量开展联合执法，实际上是赋予街道及乡镇政府执法召集权，它是包括执法启动权、组织权、协调权、监督权、考核建议权等在内的一组权力集合，是将分散的执法权整合起来的一种组织化力量[21]。2020年10月发布的《中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》明确指出，各街道(乡镇)随时接办群众诉求，能够自行解决的，及时就地解决；对于需要跨部门解决的复杂问题，由街道(乡镇)“吹哨”召集相关部门现场办公、集体会诊、联合行动，共同研究解决。2021年9月24日通过的《北京市接诉即办工作条例》第十六条明确规定，街道、乡镇应当通过党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制，整合辖区资源，统筹协调、指挥调度各方研究解决相关诉求。政府部门及有关单位应当及时响应、履职，按照街道办事处、乡镇人民政府协调调度共同办理相关诉求。

第二，社区动员也是街乡镇采用的对自身进行赋权增能以增强治理能力的手段。政务热线向街乡镇派单后，街乡镇不仅可以运用“吹哨”机制召集相关职能部门进行联合行动，还可以通过社区动员的方式，发动居委会干部、社区老党员、热心志愿者、普通群众等主体协助承办单位处理社区范围内的矛盾纠纷，解决公共事务等方面的诉求，以此激发社区居民自治活力，不断增强社区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。需要强调的是，承办单位不得将社区职责清单外的事项交由社区办理，不得将社区协助政府工作的事项交由社区作为主责办理。在当前“接诉即办”实践中，社区居民主要发挥发现问题和反馈问题的作用，较少参与后续解决问题环节，存在将自我责任转嫁到基层政府身上的嫌疑，形成“政府在干，群众在看且掌握考核权”的局面，这种情况亟须改变。社区动员机制为解决这一问题提供了突破口，有利于发动社区居民积极参与社会治理和服务供给过程，增强其自治意识和自治能力，加速问题的解决。

(三)高位推动下压力与权力共生相融

在“接诉即办”改革中，多维施压与赋权增能相辅相成，缺一不可。政府高程度回应有赖于压力与权力互嵌共生，接诉单位有权无责则懈怠无为、滥用权力，有责无权则不堪重负、策略应对。而压力与权力共生相融有赖于高位推动(见图1)。党建在“接诉即办”治理改革中发挥关键引领作用，北京市委成立“接诉即办”改革领导小组，市委书记担任项目总指挥，建立由各部门领导组成的党支部，有效地将党建引领的政治优势、组织优势转化为治理优势。2021年9月24日，《北京市接诉即办工作条例》的颁布施行意味着“接诉即办”改革实践已经获得法律层面的推动、引领、规范和保障。

实际上，高位推动等制度压力对公共服务能力具有重要的影响[22]。党政“一把手”对于“接诉即办”改革的高度重视和注意力分配直接推动民众诉求的快速受理和高效解决。2019年1月以来，北京市委召开“接诉即办”专题会和区委书记月度工作点评会，在点评会上公布所有区、街乡镇和市级职能部门的考核排名，市委书记进行通报表扬与批评。并且将“接诉即办”考核纳入政府年度绩效考评和年度党组织书记抓基层党建述职评议考核，在“接诉即办”工作中考察发现干部。

党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制实现了对街乡镇的赋权增能，是“接诉即办”得以有效运行的关键制度。市委书记亲自抓落实，多次赴一线调研、听取意见，每月召开区委书记会进行点评；各区委书记领衔改革，专职副书记具体负责；组织部门牵头，月通报、季调度。

图1 理解“民呼政应”缘何可能的分析框架

五、从“民呼政应”走向“未呼先应”的必要性：兼论“接诉即办”存在的问题

(一)“接诉”才办隐喻着行动滞后

在某种程度上，依赖于群众告知和投诉才开展治理行动的“接诉即办”机制存在滞后性，因为群众投诉就意味着社会问题已经对群众生产生活造成了困扰和破坏。政府必须快速了解公众需求，不仅包括回应公众表达的需求，更应该洞悉先机，前瞻性地解决问题。我们对于未来政民互动方式的愿景可以概括为“未呼先应”。此处的“应”不是单纯的“回应”之义，其中更为重要的意义是对民众关心问题的“应对”。也就是说，政府应实时关注民众所关心的热点难点问题，在群众还未呼叫之前就进行治理，避免事态进一步恶化。

(二)群众来电充斥着大量无理诉求

“接诉即办”在公民参与方面呈现出参与主体范围广、公民诉求数量大的特征，但其中可能充斥着超越政府责任边界的无理诉求。迫于“响应率、解决率、满意率”的严格考核，街乡镇不得不受理和回应这类不合理诉求，一方面加剧了基层政府的治理压力，造成治理资源的浪费；另一方面弱化了群众的自我责任，助长其“等靠要”的心理和行为倾向。

为解决这一现实问题，需要对“接诉即办”工作的考评标准和范畴进行调整，对主责单位和协办单位进行“三率”考核时，应当把它们对于不合理诉求的处置方式和结果排除在外，如此更显科学性和合理性。可运用清单管理办法，明确政府服务边界和受理范围，将常见的超出承办单位职责范围的诉求纳入“接诉即办”不受理清单列表中，12345接线员据此快速识别和筛选出不合理诉求，告知诉求人通过市场、社会等其他渠道解决。对捏造事实、恶意投诉行为，可考虑计入北京市“个人诚信分”工程，加大失信行为惩戒力度[23]。

另一个解决办法是探索“未呼先应”的治理方式。“未呼先应”的社会治理方式有利于解决群众急难愁盼的共性问题，提高群众的生活满意度和幸福感，进而消解不满情绪和报复心理，减少无理诉求，提升公民参与的理性化程度。此外，构建“未呼先应”机制的基础性环节是从“接诉即办”的群众诉求中筛选出共性问题，开展集中整治。

(三)治理效能与资源投入不相匹配

“接诉即办”运作机制离不开高强度的政治权威动员，频繁启用动员机制将耗费巨大的人力财力物力，高成本有悖于简约高效的现代化治理理念。“接诉即办”耗费巨额成本的根源在于为解决单个群众的单一诉求，就要唤醒整套运作机制、启动整套运作流程，以此确保响应率、解决率、满意率。但这种就事论事的做法所产生的治理效能与为之付出的成本往往不相匹配。

实现从“民呼政应”到“未呼先应”的转变不失为降低治理成本并提升治理效能的有效办法。依托12345热线积累的数据，针对群众反映强烈的同质性问题开展专项整治，追求以点带面的问题解决方式，将有限的治理资源投入集中整治中，而不是孤立地、僵化地解决每一位群众反映的每一个问题。其一，这种集约化治理方式尽管对于资源的投入仍然具有较高要求，但它所产生的治理成效能够覆盖更广泛的群体，扩大治理的受益对象。其二，“未呼先应”的社会问题应对机制有利于减少日后关于此类问题的反映频次，也就意味着“接诉即办”工作量的减少和体系运作成本的降低。

六、从“民呼政应”到“未呼先应”的超越之道：“未诉先办”

一般而言，在数据治理的驱动下，政府社会治理模式会经历理念驱动型、危机应对型以及问题引导型三个阶段。在数据治理初始阶段，相关部门主要根据上级领导的政策理念来提供公共服务和设定政策议程，数据报告仅仅作为决策的辅助参考；在发展阶段，政务数据为城市积累性和疑难性问题提供新的解决思路，政府部门依靠诉求数据对城市治理的难点和痛点问题予以重点解决；在成熟阶段，政府通过多种途径感知城市问题的存在，将处于萌芽阶段的社会问题予以处理，从而实现社会治理的“善治”[24]。“接诉即办”工作沉淀的民意数据资源是开展社会治理和提供公共服务的有力依据，而政府对于数据的运用总体上还处于初始阶段，应当从理念更新、技术提升等多方面着手，向数据治理发展阶段和成熟阶段迈进。

(一)扩大数据共享，促进专项整治

对于群众反映的高频需求、难点问题、集中区域，市民热线服务中心应进一步扩大数据共享程度，向相关职能部门和属地政府开放民意诉求数据。如果说一个个具体问题是要素，那么共性问题就是系统，建构共性问题是人类认知问题的一个主要方式，它本身也是问题分类和诉求统计分析的结果[25]。推动有关部门构建共性问题，并开展全面排查、专项整治，有助于举一反三、以点带面。具体来说，就是通过几个共性诉求解决一类问题，通过几个相似案例带动一片治理，将被动接单转变为主动治理，整治同类问题于群众投诉之前。2021年，北京市创新性地推出“每月一题”专项综合治理。通过对2020年“接诉即办”民生大数据的汇聚分析，“算”出百姓反映最集中的12类主题27个民生痛点、治理堵点，每月围绕1个主题，选取2至3个具体问题进行攻坚整治。如此一来，政府将治理行动前置于群众呼叫之前，实现从“民呼政应”到“未呼先应”的超越。

(二)优化数据应用，健全监测体系

对群众反映强烈、集中的疫情防控、市场管理、交通管理、环境保护等问题，为避免这些领域更多问题的出现和恶化，应当建立严格的全方位、全周期监测体系，实时掌握相关领域、地区、行业动态，一旦发现异常，立即采取措施，利用问题处置的黄金时期，将问题解决在民众发觉、发愁之前。有关责任单位在履职过程中进一步延伸触角，提升监管或服务的灵敏度，能够在问题未真正形成前或矛盾未爆发前、民众未投诉前就主动捕捉到问题隐患、侵权风险、投诉苗头，及时进行预防、规范和化解，理顺有关权利义务关系，维护民众利益，“抢答”民众诉求[26]。只有对社会民生的发展态势了如指掌，才能立足于潜在问题的超前解决，提升群众对于政府的满意度和信任度。

(三)深化数据沉淀，强化制度约束

针对“接诉即办”反映的普遍性问题，相关部门需要探索制度性解决之道，通过出台制度来化解纠纷和矛盾，消除问题产生的生态和土壤[27]。2020年，针对“接诉即办”机制运行过程中积累和沉淀的民意诉求和社会问题，北京市推动了一系列制度改革。针对群众反映强烈的物业管理、城乡建设、环境保护、社会秩序等问题，先后出台《北京市物业管理条例》《北京市生活垃圾管理条例》《北京市文明行为促进条例》等，为提升城市基层治理效能提供强有力的制度约束。这是对于现有民生数据价值的进一步升华，利用政策工具对相关主体的行为进行规范和约束，有效减少物业管理、垃圾分类、社会文明等领域更多问题的滋生，在群众为之所困之前先期介入。今后需要继续深化数据沉淀、升华数据价值，在更多领域推动数据进一步孕育制度、制度进一步优化治理、治理进一步沉淀数据的良性循环。

(四)加强数据挖掘，完善防御举措

对于“接诉即办”积累和沉淀的数据，如《市民热线反映》日报、周报、月报，需要进行充分利用和深度挖掘。有关部门应当将民生大数据与“城市大脑”有机融合，运用现代技术手段和社会治理经验，发掘和总结某类问题的发生和发展规律，对周期性社会问题进行研判和预测，提升城市治理智能化水平，并在充分调研的基础上出台必要的预防措施，制定相关应急预案，防患于未然。这种前瞻式治理是推动“接诉即办”向“未诉先办”延伸的题中之义，有利于推进城市基层社会治理体系和治理能力现代化，提升人民的获得感幸福感安全感。