危机学习推动风险治理制度演进的逻辑——以2003-2020年重大突发公共事件为例

何兰萍 曹婧怡

(天津大学，天津 300072)

一、问题的提出

善于学习的政府是能够从历史中不断总结经验，并能够反思与自我提升的政府。“党历来高度注重总结历史经验”①，我国政府在党领导下通过经验的总结与学习，在各类改革实践中展现出了高度的适应性和学习力[1]。

在风险治理领域，从“一案三制”的构建到适应风险社会“总体国家安全观”的提出，我国政府充分发挥自身的学习适应能力，驱动风险治理制度不断发展与演进，“中国模式”得到了国内外学者的广泛关注。危机学习是政府提升风险适应能力的核心与关键。在危机学习过程中，政府总结经验，以组织的自我完善来适应外部环境变化，进而提升应对未来灾害和危机的能力，通过发现和纠正制度中的现有缺陷，以实现制度的演进[2]。所以，理解“中国模式”的核心是明晰我国政府在突发公共事件中如何通过危机学习推动风险治理制度的演进。

危机学习理论自20世纪90年代起得到国外学界的广泛关注[3]，公共管理学者认为,危机学习研究对于理解制度和政策的变化及发展有着深远意义[4]，制度演进的动力和路径与危机学习密切相关[5]。国内现有研究致力于从西方危机学习理论出发观察我国政府危机学习的行为机制，但囿于危机学习理论内核和行为界定的模糊性[6]，与我国政治情境的契合程度有待提升。因此，本文建立危机学习宏观理论与我国本土微观实践的连接，从制度演进的中观视角，提炼政府风险适应能力提升的经验模式，以丰富“中国之治”的韧性特征研究[7]。

据此，本文围绕2003-2020年间11个重大突发公共事件，从危机学习累积的经验成果入手，关注成果内容以及制度转化的过程，以此来理解危机学习与制度演进之间的关系，进而推进危机学习与制度研究在交叉领域的理论对话。

二、理论研究与分析框架

(一)危机学习与制度演进的理论研究

危机学习是危机情境与公共组织学习的交叉。关于危机情境与公共组织学习之间的关联，现有研究多接纳“危机引发学习(Crisis-Induced Learning)”的概念，认为危机学习与组织学习的关键区别在于学习的动因是由危机引发，更具有目的性[8][9][10]。国内学者对危机学习的研究存在两种观察方式：一种通过单案例的过程分析，关注政府风险治理行动策略的转变[11][12][13]；另一种利用文本分析的方式，关注应急预案、安全生产制度、事故调查报告等的内容，探究危机学习的困境和机制[14][15][16][17]，两种方式都希望在我国政治体制中寻找与危机学习理论契合的组织行为机制。然而，这些组织行为机制的应急性转变难以长期稳定地反馈于未来的风险治理之中[18]。作为危机学习成果的集中体现，风险治理制度能够对风险治理产生广泛、深刻、稳定的影响。从危机学习到制度产生与演进，涉及危机学习内容的转化与演变。

危机学习内容的核心来源是各地的风险治理实践。已有研究认为中国政治情境下的学习主体重视利用“实践”和“实验”的途径进行学习[19]。危机学习作为组织学习的一种特殊情境，不存在“实验”的可能。这里，“实践”指各个地区不同时期的风险治理实践。从实践到制度演进，危机学习如何完成学习内容的获取、提炼和转化？德克(Dekker)摆脱传统理论中政治因素对危机学习的限制性影响，认为公共组织在面对危机带来的压力时更有动力进行组织改革，并将危机学习理解为“信息产生-经验总结-知识传播-制度化”的过程[20]，这与我国治理情境下的危机学习与制度演进过程具有一定的契合性。

德克的危机学习理论对于分析危机学习与制度演进的关联具有一定的启发意义，然而其案例分析过程较为粗略，且更多关注单一环节的内容与方式，缺少动态性的考察。此外，在较长时间维度中需要进行周期性的分析，即前一阶段制度化的结果对下一阶段的危机学习过程产生了不可忽视的影响。基于动态性和周期性的考虑，本文引入了埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)开发的制度分析与发展框架(Institutional Analysis and Development，IAD)。这一框架能够系统地分析制度的安排方式[21]，同时国内学者的研究也证实其在制度形成和演进路径上适合中国情境的分析[22][23][24][25]。

制度演进相关研究近年来更加强调从行动者的互动中探究演进的动力与路径，关注文本与语言等静态、既定载体[26]。在以IAD框架分析制度演进的研究中，已有学者将制度演进视为一种集体行动，从访谈和政策文本中探究环境因素如何影响制度演进的路径[27]，但对学习要素关注不足，在面向环境变化的制度演进过程中缺少对公共组织主动性和适应性的分析。

(二)分析框架

本文基于IAD框架和德克危机学习理论，构建如图1所示的分析框架。

图1 基于IAD的危机学习推动风险治理制度演进的分析框架

危机学习作为“驱动因素”，决定了三种“外部变量”的属性：危机属性、危机学习行动者所处共同体的属性、危机学习行动者用来安排彼此关系的规则属性。三种外部变量决定了“行动舞台”中的行动情境，产生了新的风险治理信息内容，这些信息能否被行动者提取、收集和利用，需要行动者与行动情境的互动。

“互动”过程可以划分为三个步骤：经验总结、知识传播和制度化。这一阶段的目标是利用行动舞台中产生的信息资源进行公共产品“制度”的供给[28]。“经验总结”是对行动情境中产生的各类信息资源的提炼，其内容与外部变量属性有关；在经验总结的基础上，“知识传播”环节通过会议、报告、媒体宣传等，产生影响“制度化”的制度要素，进而推动不同制度化机制的形成。具体来说，危机相关经验与文化-认知性要素有关，推动建构型制度化机制[29]；共同体相关经验与行动者之间的规范性要素有关，推动规范型制度化机制[30]；规则相关经验与组织对行动者的强制规制性要素有关，推动规制型制度化机制[31]。三种制度化机制之间相互补充，共同作用，推进制度的产生与演进[32]。

“决策评价”和“结果”在本文中涉及正式制度演进中的两种评价逻辑：合法性逻辑和有效性逻辑。制度的稳定运行依赖于其合法性与有效性的有机结合[33]。

由此，本文基于IAD框架分析危机学习推动风险治理制度演进的过程，重点关注“互动”中的经验总结、知识传播和制度化环节，观察政府在危机学习中关注哪些内容，这些内容如何推动制度演进。

三、研究设计

(一)案例选取

突发事件研究的独特性在于突发事件情境本身[34]，因而利用案例分析来确定研究情境已成为风险相关研究的广泛共识。相比于组织的常规学习，危机学习在频率上“常常是一次危机带来一次学习”[35]，一次大规模突发公共事件就可以使隐性风险转化为显性危机[36]，因此选择重大突发公共事件能够确保案例的有效性。本文采用多案例分析的研究方法，选取2003-2020年间11个重大突发公共事件作为案例进行分析，原因如下。

在时间范围的确定上，制度演进是时间跨度长、影响因素复杂的制度现象，确定合适的研究时间范围有助于观察完整的制度演进过程并减少无关变量的影响。现有研究多将“非典”视为风险治理实践和制度建设的重要节点，认为此后“我国开始高度重视各类风险的综合治理”[37]；新冠肺炎疫情是“新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”②，已有学者认为我国未来应建立适应更为复杂外部环境的风险治理制度[38]。本文将两个典型事件作为起止节点确定时间范围，其间我国经济社会发展状况基本稳定，且存在一系列重大突发公共事件推动风险治理制度发生明显的代际演进。因此，该时间范围的确定能够在保证案例有效性的同时较大程度排除无关变量影响。

在样本的选择上，11个案例涵盖《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》对突发公共事件的所有分类，包括自然灾害(5个)、事故灾难(3个)、公共卫生事件(2个)和社会安全事件(1个)，可以充分观察分析框架对于所有类型突发公共事件的适用性和解释力。

(二)数据收集

在图1的分析框架中，本文主要关注“互动”阶段三个环节的内容特征，风险治理制度作为结果变量需要与内容演化过程进行对照，而风险治理实践是危机学习的重要来源，因此本文收集与案例相关的两方面文本资料：风险治理制度和风险治理实践。在确定11个重大突发公共事件之后，运用文本收集法和爬虫技术相结合的方式进行数据收集。

风险治理制度聚焦国务院颁布的政策法规，以11个案例名称和“突发公共事件”“风险”“应急”等关键词在“国务院政策文件库”中进行检索，最终获得2份法律法规、11份应急预案、3份应急条例、15份重建规划及其他相关政策文件，共42份。

与11个案例相关的风险治理实践，以权威媒体新闻报道为主，辅以与案例相关的重要领导讲话、案例次年国务院政府工作报告中与案例相关的内容③。在“中国重要报纸全文数据库”④中，以“案例名称”为关键词，检索中央和地方官媒(如《人民日报》《雅安日报》等)的相关报道。由于检索结果较多，为便于筛选，本文运用了爬虫软件进行辅助信息提取，在机器筛选的基础上进一步去除案例状况报道(如伤亡人数、经济损失等)，最终获得2400余份与案例经验总结相关的内容。此外，在“新华网”和“中国政府网”中以案例名称、“政府工作报告”为关键词进行检索，共获得与案例相关的8份重要领导讲话和6份国务院政府工作报告。

(三)数据分析

风险治理制度文本的结构化程度高、数量较少，根据制度发展脉络梳理的需要，本文在充分阅读、掌握文本内容的基础上对制度进行时间和内容的梳理，考察文本之间的逻辑，由此进行制度演进阶段的划分，提取每个阶段的制度特征。

风险治理实践文本的结构化程度低、数量大，因此需要在内容挖掘基础上进行文本分析。为了区分不同内容信息的经验总结、知识传播和制度化的过程，并从文本中提取可供制度化的制度陈述(Institution Statements)内容，本文借鉴了埃莉诺·奥斯特罗姆的制度语法学理论(A Grammar of Institutions)。该理论工具通过解剖制度结构和内容，发现制度陈述中核心要件是属性(Attribute)(A)、道义助词(Deontic)(D)、目的(Aim)(I)、条件(Condition)(C)和否则(Or else)(O)，简写为ADICO。在此基础上，以AIC、ADIC、ADICO的组合来区分共享策略、规范和规制：共享策略是行动者在特定情境下对适当行动的共同理解，与本文中的文化-认知性要素内涵基本一致；规范是特定群体中人们对适当和不适当行为所达成的共识，与本文中的规范性要素内涵基本一致；规制更具有强制性，是指组织对于行动者行为的禁止或要求，违反将会使行为无效或受到制裁[39]，与本文中的规制性要素内涵基本一致。沃特金斯(Watkins)和卫斯特发尔(Westphal)在2016年进一步发展了该理论在访谈、参与观察等定性数据中的应用[40]，本文因此将该理论应用于案例相关报道等资料的内容分析中。

具体分析方法如下：①利用文本分析软件进行分词和词频统计，筛选出实词(剔除类似“的”“关于”等)，按照ADICO规则进行分类，形成初始编码。这一步骤完成了制度信息的初步获取。②根据制度演进阶段的划分，将初始编码进行合并提炼，按照文化-认知性要素(AIC)、规范性要素(ADIC)、规制性要素(ADICO)初步归纳各阶段与三种制度要素相关的信息，形成聚焦编码。这一步骤提炼了经验总结的相关信息。③在聚焦编码基础上进一步提取各阶段三种制度要素的基本特征，形成轴心编码。这里需要解释的是，将知识传播简化为三种制度要素产生过程是为了区分不同信息内容的不同演化过程需要，为了进一步考察三种制度要素的内容特征，本文将轴心编码的结果确定为价值共识、行为规范和组织管理。④将轴心编码与制度演进阶段性特征进行综合分析，形成理论编码，提炼出各制度演进阶段基于危机学习的内在逻辑。由于篇幅所限，仅以表1为例展示风险治理实践文本的编码过程。

为了确保数据的内部信度，本文采用多人反复人工编码的方式，且利用两种分析软件进行分词和词频统计。

表1 风险治理经验文本的编码过程示例

四、基于危机学习的风险治理制度演进分析

在对2003-2020年风险治理制度发展脉络的梳理中，本文结合重要文件的发布和已有研究[41][42][43][44][45]，对42份政策文件进行了三阶段的划分：2003-2007年、2008-2012年、2013-2020年，对其阶段特征和相关重要文本进行梳理(见图2)

图2 我国风险治理制度演进阶段划分及主要相关文件

按照研究设计，本文对各阶段实践文本进行初始编码，在文化-认知要素(AIC组合)下归纳出两种聚焦编码，即“风险认知”和“安全共识”；在规范要素(ADIC组合)下归纳出“命令-控制”与“适应变革”；在规制要素(ADICO组合)下归纳出“组织结构”与“管理过程”。通过对各阶段聚焦编码内容的提炼归纳，形成轴心编码(即价值共识、行为规范和组织管理)，并在此基础上提炼出理论编码。下面将按照聚焦编码、轴心编码、理论编码的线索进行分析。

(一)第一阶段：情境回应

1.价值共识：追求稳定

根据聚焦编码结果，这一阶段人们对“风险认知”的集中描述为“危机”，从直接感受到的显性的无序社会状态来认识风险。在对风险来源的认识上，基于“灾难-冲击”的传统视角，致灾因子(包括自然致灾因子和社会致灾因子)是社会状态陷入无序的重要因素[46]。消除和应对致灾因子带来的各种冲击成为该阶段风险治理的重要内容。

安全作为一种价值观念，具有多层次的含义[47]。本阶段关注“市场、经济”等客体安全，追求社会状态的“稳定”。该时期我国强调“稳定压倒一切”，要求为经济社会平稳发展提供有利环境。基于此，本阶段对安全的要求是社会状态的规律和有序，一旦这种规律被突发事件打破，政府就用应急手段去恢复秩序。因此，能够应对各种突发事件的综合性应急管理体系是该阶段安全价值指引下的必然选择。

2.行为规范：刚性控制

根据聚焦编码结果，该阶段政府关于“命令-控制”行动逻辑的相关描述包括“高度、快速、狠抓”等。危机情境开启了政府的非常态治理，但由于行政组织的强大惯性，非常态治理中的行动逻辑仍以命令-控制为主。从高频词中可以看到政府需要利用高强度的政治注意力来推动治理行为的实施。另外，“抗击、严控、风险管理”等显示出政府风险治理行为规范的强制性与控制力，以刚性控制理念来实现风险的快速有效应对。

在“适应变革”的行为逻辑下，政府关注“旅游业、企业、就业、价格、资金”等。从关注内容中可以看到，该阶段的适应行动主要针对危机带来的经济发展负面影响，对各行业遭受的冲击进行应急处置。与此同时，四个案例中将变革行为较多描述为“反思、改变”，这说明在危机的冲击下人们开始意识到应急准备的重要性并反思自身发展中的不足与缺漏，发展理念上转向“科学发展”与“可持续发展”。但总体上，发展相比于安全仍是该阶段更为关注的主要目标。

3.组织管理：压力动员

根据聚焦编码结果，该阶段“组织结构”涉及受灾地区市(县)级政府、省级政府和中央政府。重大突发公共事件的指挥者和决策者角色由中央政府承担，中央政府指定负责同志到灾区指导地方应急处置工作；地方政府按照“分级负责、属地管理”的原则，承担应对重大风险的主体责任；受灾地区市(县)政府在中央和省级政府领导下结合受灾情况进行相应治理。该阶段对于风险治理行为的规制主要来自中央政府的强大动员能力，各级政府需积极响应与配合。

与“管理过程”相关的描述包括“督查、检查、发布报告、学习、责任、压力”等，中央政府的政治强制力在管理中扮演着重要角色。督查和检查能够有效动员地方政府；发布报告则是在“非典”疫情应对中汲取经验教训，通过信息公开的方式加强监督；责任管理能够有效强化和落实风险治理相关政策的执行。值得注意的是，本阶段政府的管理手段也包括“规划、学习”等，说明我国政府重视通过制度化的方式来规制风险治理行动。

图3 第一阶段基于危机学习的制度演进

(二)第二阶段：体系赋能

1.价值共识：提升承灾能力

本阶段发生几次较大规模地震，受灾程度和灾后救援的难度存在明显差异。人们开始关注社会生态系统对于灾害的承载能力，例如，玉树地震中反思“生命线工程抗震设防能力如何提升”“如何更好地与自然共处”等。在灾害学中，“脆弱性”概念用以表示“特定社会系统在某一自然灾害事件影响下可能遭受的损失”[49]。在脆弱性理念下，该阶段我国风险治理制度建设的价值共识是提高区域内社会生态系统对于风险的防御与承受能力。

该阶段对“安全共识”的关注从经济客体转移到“生命、个人”之上，对与安全相关的价值描述更加丰富，如“美好、稳定”等。这意味着政府开始更多地关注主观安全。主观安全强调目标安全，是政府进行风险治理所追求的主要价值。与前一阶段的根本区别在于，前一阶段是“零危机”的状态，而这一阶段是“风险可控或可接受”，是一种相对的安全。因此，如何制度赋能、提升风险防御能力决定了该阶段风险治理制度演进的方向。

2.行为规范：工程技术手段

该阶段“命令-控制”行为多采用“积极、全面、大力”等行政用语。要求对风险进行全周期、全方位、“全面”的管理。这是建立在对上一阶段综合性应急管理体系偏重于应急响应与事后救援的反思基础之上。“积极、大力”显示出政府对于风险治理的高度重视。基于上一阶段基本完成“一案三制”制度建设，该阶段倾向于采用激励的方式，强制性力度有所降低。

在“适应变革”的相关描述中，可以明显地看到该阶段对于基础设施等物质技术的重视和应用，关注“设施、住房、设备、技术”等。上一阶段的“适应变革”是在被动受灾的情况下对危机带来的负面损失进行弥补与恢复，而本阶段在恢复基础上进一步思考如何防止重复受灾。在变革方式中注重利用工程手段提升防御能力、利用技术赋能等。

3.组织管理：强化地方责任

该阶段“组织结构”更强调横向协调。中央统筹下的对口支援在汶川地震中形成了“一省一县帮扶、一地一镇帮扶”的机制[50]，快速、有效地完成了恢复重建任务。基于上一阶段突发公共事件应急预案的编制与完善，纵向政府部门之间的“命令-控制”在危机应对过程中发挥了较大作用，而横向部门之间的协作与分工由于“块块”之间的信息沟通不顺畅，成为该阶段制度建设的重要对象。与此同时，该阶段的“党政同责”强化党委对于风险治理的领导。

为了进一步确定高职学生作文高低分的区分因素，笔者对于教师批改的分数进行独立样本T检验。笔者根据大学英语四六级作文的批改标准，把样本作文分为优、中、差三个等级，分数区间分别为：11-15分；8-10分；7分及以下。批改标准如下：（1）7分以下：文章基本切题，但思路不清晰，结构不明确，语句误用较多，语言表达错误10处以上；（2）8-10分：文章基本切题，思路清晰，结构基本正确，语言表达错误5处以上，10处以下；（3）11-15分：文章主题鲜明，观点明确，论证充分，逻辑合理，句式使用灵活，有个别语法错误，依据数量酌情给分。从搜集的90份样本中，优秀作文18份，中等作文38份，差作文34份。

“管理过程”在该阶段涉及“监督、统筹、总体规划、处分、调查、处置”等，强调横向部门之间的统筹协调、总体规划与资源整合。此外，问责制强化了政府对于风险治理的重视程度，进一步提高风险治理在公共事务中的重要性。相比于上一阶段，中央政府的控制性手段转变为以“监督”为主的管理，一方面前一阶段的制度成果强化了规范力度，另一方面地方政府在风险治理中的主体责任进一步落实。

本阶段的理论编码是“体系赋能”。制度演进的逻辑是，在“一案三制”制度建设基础上，通过突发公共事件的风险治理对制度体系进行实践赋能。相比于对致灾因子外界冲击的关注，脆弱性理念下的风险认知更关注社会生态系统自身。同时，应急体系建设对于风险应对阶段的规范使得政府有余力追求全周期的风险治理。因而，该阶段重视防灾减灾能力建设，以指挥系统、信息系统工程建设等为重点，力求达到“防抗救相统一”的全周期管理。该阶段的危机学习以地方政府为主体，以实践推动制度渐进式演进。这样的演进方式一方面可以检验制度建设的合理性，另一方面通过制度有效性的展现来进一步累积合法性[51](见图4)。

图4 第二阶段基于危机学习的制度演进

(三)第三阶段：探索创新

1.价值共识：追求适灾韧性

本阶段频发的突发公共事件使人们的风险感知愈加强烈，风险与日常生活极大贴近，需要用整合自然与社会的系统性思维来认识风险。“韧性”由生态学引入灾害研究中，强调一个系统对于外部压力的适应和改变，能够体现一个系统的能动性、适应性和学习力，现有研究已将韧性视为一种理念(或思维)[52]。将韧性应用于风险治理之中，是适应和超越风险社会的重要转向。韧性理念下的风险不再是暂时的一种状态，而是与人类社会“共生”。

该阶段的“安全共识”描述中，出现了“持续”和“城市”“社区”等时空描述。“持续”说明风险的常态化，风险环境的急剧变化形塑了人们更高水平的安全价值追求。“城市”“社区”等描述了基于社会与环境高度耦合下的复杂系统的安全需求，涉及物理、技术、社会等多维空间耦合状态下的风险治理。风险无处不在、无时不在，面对风险社会带来的“焦虑共同性”[53]，安全的诉求不再是一地之需或一时之需，需进一步丰富其价值内涵。

2.规范体系：机制创新

本阶段与“命令-控制”行为相关的描述表现了政府对风险治理有了更为精细化的要求，“科学、综合、特色、迅速、精准”等词，体现出快速响应、科学部署、适应当地特色、精准防控等成为国家对于风险治理的更高期待。如果将上一阶段实践驱动下的体系赋能比喻为“补短板”，本阶段则更强调整体治理机制的创新，是适应新的风险形势下的自驱动演进。

本阶段的“适应变革”体现出明显的“统筹发展与安全”理念引导下的行为特征。“生态、产业、文化、旅游”等重建规划中的高频词显示出以发展为目标的变革；“城市防灾、统筹”等强调发展与安全之间的关联性与耦合性，需要用系统性的思维来整合风险治理与其他治理工作。这就要求我国政府在风险治理中创新治理的体制机制，进行实践的不断探索，注重面向未来发展的长期规划，不局限于修复和防御。这是风险不确定性极大提高的结果，常态治理与非常态治理之间需要频繁转换，未来需要两种治理模式平稳、快速衔接。

3.组织管理：综合性治理统筹

该阶段的组织结构与前两个阶段的主要区别有两点：一方面，2018年国务院进行机构改革，成立了“应急管理部”，意味着我国的应急管理要实现从“条块化向综合式”的转变，在具体的治理实践中，“注重内部协同中的统一领导与分级负责”[54]。另一方面，中央针对重大突发公共事件成立临时指挥部，党的政治势能在非常态治理中得到充分发挥。

该阶段“管理过程”呈现出更为精细化的特点，要求“科学、精准”，结合危机情景、地区情境和受灾人员特征进行精准化精细化治理。同时，在“压力动员”方面，“治理、创新”等意味着组织的规制方式相比于前两个阶段更强调创新激励。在“安全监管”方面，规范性、法制化的危机学习与事故调查等强化事后管理、加强风险的全过程监控，体现政府为适应新的风险环境而进行组织管理方式的转变。

本阶段的理论编码是“探索创新”。风险社会重塑了风险治理的内外部环境，推动危机学习转向探索式创新。与风险共生，要求风险治理常态化；发展与安全的统筹，要求改变传统应急管理方式，向扁平化、综合性的方向进行整合。这一整体性的制度设计，既要求顶层设计的探索，也需要基层在实践中不断创新机制，为制度改革提供思路与方向(见图5)。

图5 第三阶段基于危机学习的制度演进

五、结论与展望

(一)危机学习推动风险治理制度演进的逻辑

1.学习动力

本文以2003-2020年间11个重大突发公共事件为例，详细阐述了危机学习推动风险治理制度演进的整体过程，重点勾勒出不同阶段背后的学习动力(见图6)。第一阶段，在高政治注意力的驱动下，基于对危机情景的快速回应需要，“回应型政府”迫切需要填补制度空缺，进行体系建构；第二阶段，政府在风险治理体系构建基础上追求“体制作为合法性”⑤，通过各类突发公共事件的有效实践对制度体系赋能；第三阶段，伴随着风险环境的复杂、高速转变，社会需求也更为复杂多元，要求政府精准、快速、有效地进行风险治理，适应能力的强化与治理韧性的增强成为本阶段的重心，治理重心下移对基层实践与国家治理体系的融合性要求提高。

2.学习体系

本文还发现了危机学习中的学习体系，包括学习主体和学习结构两部分。首先，学习主体是“以人民为中心”的回应型政府。“以人民为中心”的政党宗旨使得党领导下的政府对风险治理议题具有较高的政治敏感性，由此赋予该议题较高的政治优先级。其次，学习结构是自上而下与自下而上的双向互动。自上而下路径在我国政治体制中更多表现为中央政府的顶层制度设计，往往以改革与创新的形式体现。但新的制度需要基层的治理实践去执行与完善，以有效性的提升来巩固和发展制度体系的合法性。自下而上路径的主体主要是地方政府和基层组织。对于基层实践，中央政府通过调研、考察、事故调查、基层政府报告、汇报等形式，了解其中的创新机制，对于具有可复制推广的实践进行吸纳，以制度演进的形式推动其有效性持续稳定发挥。两种路径需要不断地双向互动才能更好地提升政府风险治理的效能。

3.学习机制

参考图1的分析框架，在制度演进视角下，危机学习机制包括“信息产生-经验总结-知识传播-制度化”四个环节。我国政府危机学习推动制度演进的过程正是沿着这一规律进行的。

图6 危机学习对我国风险治理制度演进的驱动逻辑

(二)研究不足与展望

IAD框架的理论基础是多中心治理理论，不同于单一权威主体提供公共物品或服务，制度演进在该理论下是基于多元行动者共同作用的治理模式，在我国更多地表现为党领导下的多元协同。该分析框架的适用性验证还需要第三阶段更长周期的观察分析⑥。本文将政府视为危机学习的整体，但我国的治理体系更为复杂灵活，各个治理层级及其互动关系是形塑危机学习组织情境的重要要素，需要更深层次的分析。

危机学习作为制度演进的关键动因，在复杂和高度不确定的风险环境中作用尤甚。如何建立长效的危机学习机制？如何使危机学习的成果能够稳定地反馈于风险治理实践？这些问题不仅是公共管理学科关注的理论难点，更是党和国家风险治理议题关注的重点。本文从已有制度和实践出发，探索了政府危机学习推动风险治理制度演进的可能路径，但政府高位推动与基层经验制度化如何有效衔接、制度化要素之间相互转化的理论关联等问题尚未解决，有待未来进一步观察。

注释：

①2021年11月16日习近平《关于〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉的说明》。

②2020年第6期《求是》发表习近平《为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑》。

③政府工作报告作为具有法定效力的官方正式文件，包含了对过去一年经验的总结与问题的反思。其中与新冠肺炎疫情相关的是当年的政府工作报告。

④“中国重要报纸全文数据库”收录了2000年以来中国重要报纸刊载的学术性、资料性文献。

⑤“体制作为合法性”指民众对政府具体治理行为的认同。

⑥尤其需要对2020年以来新冠肺炎疫情中危机学习推动风险治理制度演进的经验进行总结。