低腐败成本与道德失灵：资源反哺时代农村基层腐败的内生逻辑

曾 明

(南京信息工程大学，南京 210044)

一、研究问题的提出

近年来，随着脱贫攻坚工作的深入推进以及乡村振兴战略的实施，国家对农村地区的政策扶持尤其是资金投入力度日益加大，大量的扶贫、民生类财政资金以及项目、产业发展等资源涌向农村。乡镇政府及村级组织则是这些国家政策与资源的落实者、组织者与分配者。他们在工作中的高效廉洁直接关系着“好政策能否办好”，也关系着农村千家万户的民生幸福。也正因为如此，乡镇基层站所与村两委干部近年来成为了基层纪检监察工作中的重点关注对象。党的十八大以来，为预防与惩治基层腐败，保障中央政策能够有效落地，打通国家治理的“最后一公里”，中央着力推动腐败治理向基层延伸，严肃查处基层微腐败，取得了明显成效。2021年1至8月，全国纪检监察机关共查处群众身边腐败和作风问题9.7万个，批评教育帮助和处理13.9万人，给予党纪政务处分8.6万人。其中，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面的腐败和作风问题1.2万个，批评教育帮助和处理1.7万人，其中给予党纪政务处分1万余人[1]。但是这些成效也在某种程度上说明，尽管反腐败工作一直警钟长鸣，力度不减，可基层腐败现象仍然时有发生，难以根治，反映出基层腐败顽疾有着不可忽视的“韧性”，需要对其发生逻辑做更深入的理论研究，以提高反腐精准性。

腐败的发生机制历来是腐败治理研究的重点，但是针对农村基层腐败发生逻辑的特殊性，现有研究还显不足。本文将以广东省廉江市凌洞村村干部腐败的典型案例①来分析，在资源反哺时代，掌握较大的公共资源分配权力的农村基层干部腐败的发生逻辑是什么？特别是它的独特的关键变量是什么？这一研究既有助于深化腐败发生机制的研究，又对保障乡村振兴有效实施，促进共同富裕，实现中国发展的下一个百年目标有着重要的现实意义。

二、文献综述

现有腐败发生理论可以简要分为以下四类：

其一，委托代理理论。制度经济学认为由于三个方面的原因，即对未来不确定事件的不可预见性、不可描述性和不可执行性等会导致契约的不完全性[2]，而契约的不完全性容易导致委托代理关系的异化。班菲尔德最早基于“委托—代理”理论研究腐败的发生机制，认为代理人会利用信息优势，牺牲委托人的利益来为自己牟利[3]。腐败是代理人(政府官员)和客户(第三方)之间的利益交换，代理人被其委托人(民众)委以权力，委托人将任务交给代理人，并确定履行任务的规则[4]。代理人提供服务，委托人支付报酬，代理人和委托人的收益与社会收益存在正相关性，但是当代理人背叛的诱惑力高时，就会引发腐败行为的发生[5]。从各类政治与经济腐败情形(如贿赂、贪污、挪用公款等)来看，腐败问题的根源是委托-代理问题[6]。

其二，权力机会理论。这一理论认为腐败行为的产生需要有三个条件：权力资源、腐败动机以及腐败机会[7]。权力资源指腐败主体拥有权力的类型，其中最主要的就是稀缺资源分配的权力。腐败动机指的是腐败主体有着以权谋私的主观愿望；而腐败机会则指能够帮助受委托人在当时不被发现的情况下完成腐败行为的机会与条件：一是有着腐败行为不被发现的安全感。即行贿者有着可信的承诺或受贿者有把握认为不会被发现，所以通常情况下腐败发生的暗箱操作、腐败当事双方存在很强的信任关系[8]。二是腐败行为的发生要能够降低腐败主体的道德负罪感。即腐败主体能够将腐败行为道德化，在心理上接受这种腐败行为，能够抵挡住人性向善的道德压力与长期思想政治教育产生的公德心压力。

其三，权力制衡理论。腐败通常被认为是对权力的滥用。腐败之所以发生，需要两大条件，一是有控制资源的权力，二是对这种权力的分权与制衡不足，即缺乏分散这种权力，以及对其形成权力制衡机制的有效制度安排。克里特加德的“C=M+D-A”模型：即腐败(corruption)=垄断(monopoly)+ 自由裁量权(discretion)-责任(accountability)[9]，更直观地表明这一观点。即腐败发生的最主要原因是腐败主体拥有垄断性的资源分配权力，而且这个分配者还有很大的自由裁量空间，同时又缺乏严格的问责机制来制约其垄断权力。

其四，制度失灵论。这主要见于国内学者的相关研究，体现出很强的中国特色政策话语体系特点，重视党建与现有制度建设与落实成效。基于这样的视角，卜万红[10]认为基层腐败与基层管党治党制度体系不完善、管党治党能力不足有关。也与相关治理基层腐败的各种正式制度与非正式制度不能有效发挥监督作用有关[11]。具体来说，制度层面的正式制度失灵与制度虚置、行为层面的目标置换与资源依赖关系强化、文化层面的多元价值冲击与维权意识缺乏引发了基层腐败[12]。基于广东省48个镇街一把手的腐败案例分析，肖滨和陈伟东[13]认为在压力型体制下，政绩考核与晋升关联的压力使得上级领导希望下级完成政绩考核目标以稳住职位或获得晋升，而容忍下级的腐败行为，形成对镇街一把手腐败的默契性容忍。其治理难点在于双重监督失灵、制度约束乏力，薪酬激励异化[14]。

总体而言，现有的中国基层腐败成因的研究主要立足中央政策建议的阐释与解读，从纪检监察部门实务角度以及采用政策语言分析基层腐败与治理策略居多。但对基层微腐败的发生逻辑的特殊性，尤其是借鉴现有经典理论与融合中国农村传统文化方面显得不足，也因此未能很好地挖掘农村基层腐败发生的深层次独特逻辑。本文更关注的就是在资源反哺乡村时代，农村基层腐败的发生在共性外生因素之外，其内在的因素又是什么？以期更全面而深入地了解基层腐败发生的原因，为实现对其精准化有效治理提供理论支持。

三、低腐败成本与道德失灵：一个解释性框架

结合上述的腐败发生理论，可以看出，资源的稀缺、权力垄断与自由裁量权的制度漏洞产生的腐败机会是引发腐败的主要外部环境。而农村传统人情与社会伦理、“兼职型干部”的体制外身份与低廉收入减少了他们因腐败被问责的机会成本，也会增强他们腐败的自我道德化[15]。有些村干部会通过“谁不要讲点人情；我收入那么低，工作那么重，吃点拿点算什么”②的心理调适策略，来对腐败的不道德行为进行自我调节，通过对不道德行为进行认知重建，从而脱离一般的道德意识，产生道德失灵[16]。在对成本收益进行理性评估之后，面对外部诱惑，拥有资源分配垄断权力的干部就很有可能被腐化。

第一，基于人情伦理的自我道德化降低了腐败的心理成本。由于腐败的非法性以及腐败会违反代理人应该利用委托权力服务公众的公共道德价值观，腐败行为会产生被惩罚的风险以及道德成本[17]。因此在腐败过程中，腐败参与者会用复杂的腐败网络来规避被发现与被惩罚的风险，但对于一些小微腐败参与者而言，他们不具有支撑起复杂腐败网络的利益基础，更多的是通过基于信任与利益相关的人情关系来减少道德顾虑与被惩罚的风险。农村基层干部与本村村民之间存在着千丝万缕的关系，并且由于宗族、血缘或姻缘关系的差异，这种关系还会亲疏有别，以此产生一种差序化的人情关系网络。在笃信人际关系网的社会中，人们认为自己应当帮助其亲友或所属团体成员，并预期对方将来会还这个“人情”。它主要建立在信任与交换伦理基础上，大致可以分为两类。

一类是基于信任的人情腐败。传统的基于人情的人际关系看起来是人与人之间的关怀与亲密的社会交往，但这种交流背后的规则是礼尚往来，而且以财物交换为主要形式。这其实是一种典型的社会交换方式，使双方形成一种权利与义务的关系并变成一种社会伦理[18]。通常情况下，不礼尚往来的人际交往最终难以持久。所以，人际信任不仅不能遏制腐败，反而会成为腐败交易的构成要件。特别是在农村亲属之间或者是本宗族的人群之间，由于血缘亲缘的亲疏有别，会自然地形成自己人与外人的观念，而且自己人彼此之间有着更为亲密的信任。人际信任水平越高，个人对腐败的接受度越高[19]。从一般的家族式腐败来看，几乎都是自己的家人、亲属或亲戚，并且都是处于核心关系区域之内的成员，相互间关系亲密且稳定。他们具有天然的利益共同体意识，有很强的信任感。脱贫攻坚工作中出现的优亲厚友现象，即一些农村基层干部在确定贫困户或分配一些财政补助资金或是社会捐助资金时，经常会照顾其亲属或本宗族的人，就是这种关系的体现。

另一类是基于交换的人情腐败。那些得到“关心”的亲属也会回馈给自己好处的基层干部，日常的亲属间的人情往来以至于贿赂交易在其他人眼中会被认为是正常往来，使得双方的交易具有很强的隐蔽性，容易形成利益共同体。而且他们自己揭露这种优亲厚友的不当行为的可能性比陌生人要小得多，因此这种小微腐败交易双方的相互依存性减少了双方交易的风险，形成风险共同体。另外，在一些传统人情意识深厚的地区，村干部腐败与“日常中的小恩小惠”、人情往来、亲属交往融为一体，旨在帮助亲朋好友的行为在当地人看来会是一种亲戚间礼尚往来的有情义的行为，其他关系更疏远的村民也会在人情与伦理层面上认同这种优亲厚友的行为，体现出一种基于传统民俗与伦理观念上的对这类小微腐败的理解与接受。他们在谴责关系的同时，又崇尚甚至认可关系[20]。

第二，村干部的编制外身份降低了腐败的机会成本。农村基层干部作为农村自治组织的工作人员，基本都是由当地村民担任，他们仍然是农民身份，大多数人平时还是以从事农业生产为主。近年来，在“能人治村”理念影响下，农村基层组织也吸纳了一些地方上的经济精英，这些人有些并不以农业生产为主要营生手段，而是在当地有着自己的产业，主要依靠业余时间来履行乡村干部的职责。无论是以农为生，还是有自己实体产业的村干部，他们都不属于体制类的“国家干部”，也极难有成为编制内干部的机会，即使是相对“位高权重”的村支书(村主任)也几乎没有晋升的空间③。另外，农村基层干部普遍薪酬较低。尤其是在中西部欠发达地区的农村，村干部的职务报酬非常低。尽管从2019年以来，各地陆续提高了村干部的补贴标准。一般规定是村支书(主任)薪酬为当地农民人均可支配收入的2倍，村级副职为村支书的70%，一般干部为村支书的50%，仍比体制内的干部收入要低很多。但在目前的村级自治体制下，村干部承担了大量的由乡镇政府下沉的行政事务，尤其在近几年的脱贫攻坚工作中，村委会承担着属地化主体责任，承担了繁重的精准扶贫任务，有着严格的考核要求，基本上被当成正式的干部在使用。这种收入与责任的不匹配，容易引发村干部心理的失衡，从而引发道德失灵。虽然宏观层面研究表明，高薪、高额的奖励，对于抑制腐败的作用非常有限[21]，近些年来披露出来的一些涉案金额巨大的腐败案例似乎也印证了这一点，但不可否认的是，低廉的薪酬确实很难让干部们抵制人情压力与资源分配自由裁量权的诱惑，也使得违纪的机会成本很低，而且还会降低他们腐败的道德负罪感。

第三，惩罚力度与惩罚概率相对较小。刑法对于农村基层干部的职务犯罪行为有相应的处罚规定，但一来他们基本都是小微腐败的“蝇贪”，够上刑法处罚的不多，而且，对于村干部在法律上的适格问题，近些年还在逐步完善中。按照《刑法》第九十三条的规定，国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企事业单位、人民团体中从事公务或是这些单位委派到非国有公司、企事业单位、社会团体从事公务的人员也以国家工作人员论，其中未指明农村基层自治组织中从事公务的人员是否也适用，只提到其他依照法律从事公务的人员也以国家工作人员论。为进一步完善法律的实施，2000年全国人大常委会的司法解释——《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》中阐明了只有协助人民政府从事相关行政管理工作才符合“其他依照法律从事公务的人员”的条件。特别提到村民委员会等农村基层组织人员协助政府从事如救灾、优抚、扶贫、移民、救济款物管理、土地征用补偿费用管理，以及计划生育、户籍、征兵工作的，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。从这些法律规定来看，基层干部如果在国家财政资金发放、涉及土地征用、计划生育、户籍、征兵等村庄公共事务中有犯罪行为的，会按国家工作人员进行处罚。

随着国家监察体制改革的深化，2018年3月颁布的《中华人民共和国监察法》第十五条规定将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围。2018年4月，与《监察法》配套的《公职人员政务处分暂行条例》同步实施，其中第三条规定“监察机关实施政务处分的依据主要包括……《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》”，也就是说，对于非党员村干部的违法行为需要在上述规定中找到相应的违法事实对应的条款后方可给予政务处分。至于政务处分的种类，根据《公职人员政务处分暂行条例》第九条之规定，监察机关可以依法对个人采取处理措施或向有关单位提出监察建议。这些轻微处理形式有谈话提醒、批评教育、诫勉等；严重点的有警示谈话、停职检查、责令辞职等；按照管理权限，也可以提出取消当选、调离岗位、降职、免职、除名等监察建议。从监察法规而言，已经能够实现对农村基层干部违纪行为的监察全覆盖。

但在实践中，对于村干部违纪违法的问责仍然不是一件容易的事情。主要是上级政府的大量中心工作与日常工作都依赖农村基层组织来完成，在压力型政绩考核制度下，中心任务竞争与向上倒查问责的共同压力也会促使上级党委政府对基层干部的腐败问题默契性容忍。另外，信息获取不充分、人情干扰、县级监委力量不足[22]也是影响农村基层腐败治理的因素。

第四，公共资源的稀缺性与自由裁量权是引发腐败的最主要外部诱因。公共资源的稀缺性易于造成资源配置的失衡，而其公共属性又决定了其供给无法通过市场化方式来实现，必须依靠公权力来处置，这就给了权力分配此类公共资源的腐败空间。从国际反腐经验来看，官员为了腐败利益甚至会创造稀缺性。如故意延迟甚至暂不发放许可，使得明明符合条件的人也不得不通过行贿手段获取本应该同意的许可[23]。有些会保持筛选标准的模糊性与不确定性，官员可以各种理由阻碍群众的申请，而申请者又难以证明自己受到不公正待遇，不得不通过行贿来得到快速办理[24]。透明国际《2013年全球腐败晴雨表》数据显示，40%的全球行贿者之所以行贿，都是为了加快服务的速度[25]。

自由裁量权历来是腐败发生的另一个重要诱因。只要监管官员有自由裁量权，就可能产生腐败机会。比如，税收减免权的自由裁量是海关官员腐败的重要来源。在莫桑比克，由于政府未对海关人员的关税豁免权进行明确界定，仅1995年一年，该国关税因海关人员滥用职权而损失49%[26]。在印度，由于政府只是确定税收目标与名义上的纳税项目清单，而这两者间的差距过大，税务人员只要完成相应的税收任务即可，因而税务人员在税收过程中有极大的自由裁量权，腐败极为严重[27]。国际经验证实，自由裁量权越大，服务对象的选择就越少，体制因纵容腐败而承担的成本就越高，即潜在行贿者与官员为促成腐败交易及遮掩腐败行径而耗费的时间与精力就越多，使收益分配背离了公共项目的初衷[28]。

农村基层干部既受上级政府委托履行国家资源在基层分配或提供资源分配基础数据的权力，同时，又承担着村民自治职能，按法律规定“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”④。一方面，从公共资源供给角度而言，来自上级政府的资源或项目要在乡村落地，大多数情况下要依靠村民委员会来落实，村委会也有协助乡镇政府开展工作的义务；另一方面，村庄资源分配所需要的基础数据，如贫困户资料、农村房屋、土地承包权权属、人口变动等信息，也只能由村干部收集上报才更具有权威性。这从某种意义上来说，他们成为了掌握公共利益分配与村民信息供给的“双边垄断”的资源分配者。从村民自治实践来看，尽管现有的《村民自治法》规定了村级重要事务应由村民会议或村民代表会议审议决定，但由于村民会议召集权垄断于村委会手中，村委会可以通过不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其行为的前置性制约与后置性监督[29]，从而形成对村级事务的垄断权力。由于村干部与村民的信息素养不足、公共资金、政府支持等缺乏的原因，农村电子政务的发展仍极不充分[30]，影响了村务公开的效果。特别是在一些地方，村委会并没有很好地做到村务公开，使得监督村民委员会的过程中出现了严重的信息不对称，村委会对村级事务形成了绝对的权力[31]，他们在处理农村自治事务与完成政府委托的公共事务过程中拥有较大的自由裁量空间。

综上，本文构建了如下的腐败发生路径图：

图1 农村基层腐败发生逻辑

具体而言，其发生的机制与路径是：

从外部机会来看，农村基层干部受上级组织委托，拥有分配国家支农资源以及向上级政府提供村民和村集体基础数据信息的权力，由于制度以及现实条件的原因，他们在行使这些权力的过程中具有较大自由裁量权和垄断性。农村基层组织在法律上是一个自治实体，虽然设有较为完整的村级党组织，但相对于政府与村民之间的信息沟通反馈而言，农村基层干部拥有村庄乡村振兴项目与资金分配的信息优势。而且目前的政府权力配置结构，国家权力在正式结构上止步于乡镇，正式的纪检监察机构的设置也只到乡镇一级，使得上级监督以及问责也存在着信息不对称现象。因而在村民自治不够完善，行政下沉又不能完全到底的情况下，农村基层干部就有了腐败的机会。

从内在因素来看，他们一方面缺乏晋升空间、薪酬低，另一方面又工作强度大、任务重，产生责任与利益的失衡，也降低了腐败的机会成本；另外，人情伦理产生的优亲厚友的“正当性”会引发道德失灵，产生腐败的自我道德化；在对腐败成本(被发现的概率与受惩罚的程度)进行权衡的基础上，一些农村基层干部会对腐败行为进行成本收益的评估，然后来决定是否要滥用权力来谋取私利。

本文以此为分析框架，通过广东省廉江市凌洞村村干部虚报冒领征地补偿款案⑤来分析人情与乡村伦理的自我道德化，以及低腐败成本对农村基层腐败的影响。

四、农村基层腐败的实证分析⑥

农村危旧房改造补助资金是近年来新农村建设政策实施中的一项重要工作，广东省廉江市长山镇凌垌村在有关部门安排下获得了2011年至2012年低收入住房困难户指标共177户，其中2011年改造指标115户，2012年改造指标62户。根据《广东省农村低收入住房困难户住房改造建设实施细则》等相关规定，在改造指标当年完成好房屋改造或新建的危房户，向村委会提出申请，经有关部门验收合格，并提交相关表格资料逐级上报审批后，每户可以在下一年度申领到补助资金人民币15000元。但这15000元的补助款并不足以完成危旧房改造，特别是新建房屋所需资金。因此有些贫困农民在获得指标后也没办法完成改造任务，按政策要求也就拿不到这笔补偿款。但这些财政资金对于村里和农户而言却是“飞来的横财”，只要能够争取到村里使用，就有了正当性，哪怕是违规违纪，也容易得到村民的认同与理解。因此为获取这笔补助款，时任村支书刘某添就指使村主任廖某镜、村干部张某新等人将非低收入户的新房拍照作为危旧房改造后的房子，照片粘贴在《广东省农村低收入住房困难户建房前后照片对比》的“建设后房子”栏中，并把危房改造方式统一填写为“原址拆旧建新”，然后加盖村委会公章，以此作为依据向上级申报补助。通过这种方式，两年间他们共为73户不符合申领危房改造补助资金条件的危房户骗取补助资金1095000元。但事情并没有到此结束，村干部们认为他们既有功劳也有苦劳，还要承担骗补风险，而且危房户的收益都超过了他们村干部一年的工作收入了，心理上既不平衡又不甘心。因此在危旧房农户都获得了每户15000元的补助款后，他们以要“给上级打点”为由要求每户农户上交1000-2000元给村委会，有的农户甚至因此交了5000元。在这一过程中，基本没有受到这些农户的质疑与反对，一来农户也知道自己没有改造旧房就得到补助款不合规；二来这15000元本来也是村干部给他们争取来的“公家的钱”，从礼尚往来和人情世故角度，也不能不给村干部们一点回报。村干部们因此共索要了69000元，大多以申报工作的汽油费、电话费等名义私分。从这一案例来看：

第一，反哺乡村的资源及其分配权力的垄断性与自由裁量权为基层干部的腐败提供了机会。基层干部拥有的在村集体内分配的资源主要来自上级政府拨付的各类惠农性资金，主要应用于乡村建设，如新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等事务。在廉江市凌洞村，光是2011到2012两年的农村危旧房补助款就达265.5万元。这些资金采用“一卡通”形式直接分配到符合条件的农户手中，但其分配对象的确定离不开村干部的甄别或遴选过程。什么样的农户有条件享受政策优惠？普通农民对此并不了解，一来政策的文本村民没有机会看到，即使看到的也是宣讲性内容，具体的操作性条文通常不太会公开；在廉江凌洞村的案例中，大多数村民都反映，是村干部找到他们说“现在上面有笔补助资金要发给你们”⑦，至于按什么标准发则语焉不详。二来大多数有点文化的村民都出去打工了，他们获得的相关信息都是来自村干部的口头通知，更难了解政策具体内容。留守在家的老年人文化程度普遍偏低，对于政策的理解能力也有限。就上级政府部门而言，并不掌握所有农户危房及其改造情况的信息，从工作程序与效率角度考虑，也只能依靠村干部来执行这一政策。这样村干部就拥有了双向信息优势，无论是甄别确认危旧房，还是审查验收危旧房改造结果，都是由他们来实施完成的，他们成为了这些资源事实上的直接分配者。

第二，政府的默契性容忍与集体、村民双赢的观念强化了村干部腐败的自我道德化。虽然在这一工作过程中也有驻村的乡镇干部或帮扶干部等主持或监督，但毕竟村干部更熟悉村里情况，最后的签字审核也是以村干部为主，监督往往流于形式。相对于上级政府(特别是本案例中提供改造补助资金的省政府与深圳市政府)来说，更只能依赖基层干部来提供信息。而且乡镇政府一来需要村干部协助完成新农村建设与贫困户脱贫工作等任务，二来这些资金本来也是来自上级政府以及属于外市的深圳市政府，对于乡镇来说也都是“外来之财”。而对于上级驻村的帮扶干部来说，更重要的是要完成他们作为“帮扶单位”必须完成的任务，“扶贫工作争创优，完成考核任务”“不然会被领导骂”⑧。因此在年度考核时，如果把那么多没有完成危旧房改造的数据如实报上去，会影响到乡镇政府以及帮扶单位的绩效考核，在这种压力下，帮扶干部、乡镇政府会出现对虚报冒领的行为“默契性容忍”。参与的村干部温某考说：“扶贫单位人员郑某、徐某瑞、郑某清三人害怕考核低分，到时会受到领导批评，因此，他们便要求将没有建新房的农户统统按照建新房的标准申报危房改造资金。”⑨

而在村民与村干部看来，能拿到这样的财政资金，对村里来说就是好事，“也是帮助贫困户减轻经济负担”。村庄利益与个人利益为大的观念，削弱了因损害抽象的国家利益以及社会公义给他们所带来的道德负罪感。依赖自由裁量的机会与信息优势，那些未改造危旧房的村民与合谋的村干部实际上成为骗取财政补助资金的利益共同体。要获得危旧房改造补助款，就需要在上报表格中贴上贫困户全家在新房前的合影相片，在村干部的要求下，这些贫困户都进行了主动的配合。负责照相工作的村民刘某森说，“刘某添(村支书)和村委会其他干部便叫我为这些没建房的危房改造户到别人建好的房子前照相”。当然这一利益共同体，从腐败角度看也是一个风险共同体，需要通过共同利益与人情债务驱动，以及寻求自我道德化来获得安全感。尽管村干部们都知道以他人的新建房作为“改造后的危旧房”申报财政补助违纪违规，但他们以“反正没落我腰包”，以及“也是为帮扶单位做事”作为辩护理由不承认是贪污公款行为，认为“给村民争取到了财政资金是做了好事”，甚至认为自己为此花费了工作经费(交通费等)和付出了精力，分点钱是应该的。这些想法为他们的贪腐行为提供了道德上的“正当性”，从而产生道德失灵。

第三，低腐败成本缓冲了监督与问责的震慑力。在大多数经济不太发达的农村地区，村干部收入普遍较低，他们中的大多数人还需要从事农业生产或其他经营活动来养家糊口。在2019年村两委干部津贴待遇改革以前，农村基层干部收入低，与他们的工作付出不匹配，已成为一些地方村干部队伍不稳的主要原因。在笔者调查的很多经济欠发达地区，长期以来，村委会干部都没有固定薪酬，只有低廉的误工补贴，其中村支书与村委会主任一年的合法补贴只有20000元左右，其他一般村干部甚至一年的补贴不到10000元。廉江市作为广东省欠发达地区也大致如此。这些低廉的收入完全不足以弥补他们因为从事村级公共事务而误工的收入，容易产生心理上的失衡，引发腐败风险。另外，从个人事业发展而言，农村基层干部几乎没有个人晋升的发展空间，也让他们缺少对职业的期待与敬畏感。得之不喜，失之无所谓，这使得对他们的微腐败问责无法形成威慑力。不少地方纪委干部反映，“一说到要追究他们责任，他们就都说要撂挑子”。有些农村基层干部就直言，“我本来就是农民，不当村干部，总不能让我不种田”。低廉的收入补贴，既影响了他们的工作动力，也有可能激发他们的腐败动机。正如一项跨国研究发现的那样，个体工资水平越低，其受贿的可能性越高，并越容易做出大量损害公共利益的行为[32]。

五、结论与进一步的讨论

本文的研究表明，从基层腐败的发生机制与路径来看，农村基层干部在做好乡村自治工作的同时，要承担乡镇党委政府委托的政府性事务，掌握着大量的政策性资金资源的分配权，以及农业、农民基础信息提供与甄别的权力。这些权力在组织监督悬浮、信息不对称与群众监督机制仍不尽完善的环境下，会形成双边垄断与增加其自由裁量空间。而且农村基层干部在人情压力、收入低微、体制外身份的事业发展空间不足的内在因素影响下，容易对微腐败行为进行自我道德化，极有可能产生腐败问题。

然而，虽然现有制度安排难以对他们进行有效的激励，但村庄事务又不能不依赖他们来执行，因此上级党委政府面对农村基层干部的小贪或其他违纪现象，有时不得不采取睁一只眼闭一只眼的默契性容忍态度。同时，社会监督机制的缺失，也使得村干部对村庄事务的自由裁量权过大。当前村庄自治中的协同治理与监督机制主要以村民代表大会与村民理事会为主要载体，是推动村民自治从个体参与到群体参与，从分散化的利益表达到组织化的利益表达的重要机制，但它不是也无力成为村民自治下沉的组织载体[33]。大多数地方村民理事会主要承担基层矛盾纠纷化解职能，其民主决策与监督职能付诸阙如。在廉江案例中，自始至终都没有进行过有效的公示，也没有过村民会议或代表会议进行讨论评估的环节，村民理事会更是未能参与其中。这种群众监督机制的失灵凸显了村民自治制度落地的重要性。

因此要改变此种现象，亟待完善乡村自治，强化群众监督。通过限权让其不能腐败当是农村反腐制度完善的第一步。村民自治制度以及坚持群众路线是中国治国理政的制度优势[34]。村民的直接参与，能够有效解决信息不对称问题，减少产生腐败的双边垄断权与自由裁量权。当前需要认真落实《村民委员会组织法》，通过制度化、规范化的选举产生合法合格的村民议事代表，同时改革村民会议或村民代表会议召集制度，完善村民代表议事规则，让村民会议或村民代表会议成为村级重要事务的主要决策机制。

同时，应适当提高村干部的收入。当前农村基层干部不仅承担乡村自治职能，更是各项公共政策在乡村落地的执行者与协助者，建议可以参考乡村教师或乡镇事业编制干部的工资标准的一定比例，设计合理的乡村干部薪酬体系；或是在现有标准基础上完善其薪酬体系。

最后，充分发挥“面子”文化的作用，提高腐败的羞耻感效应。对于查实的微腐败行为，要在村内公开曝光。乡村说到底仍然是一个熟人社会。农村基层干部作为村集体组织成员，大多情况下仍然极为看重在村中的面子，如果以公开曝光的方式公布其违纪行为，对于其他干部而言，更能产生有效的震慑与教育作用。

注释：

①案例的核心信息都来自最高人民法院裁判文书网公开的案例信息。

②来自作者在中部某省农村调研时，对纪委干部的访谈纪录(2018年8月2日)。

③近些年各地陆续出台了针对优秀村支部书记、村主任考录为基层公务员或事业编制的政策，但一般指标非常少，而且仅针对任职年限较长的村支书(村主任)，其他村干部基本没有机会。

④详见《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款之规定。

⑤下文案例中的数据均来自最高人民法院裁判文书网公布的《广东省廉江市人民法院刑事判决书(2020)粤0881刑初423号》。

⑥本节数据如无特殊说明，均来自法院的判决文书的文本内容。

⑦判决书中村民们的证人证言。

⑧判决书中帮扶单位(深圳机场)驻村人员郑某、徐某瑞证言。

⑨判决文书中村委会副主任温某考的供述。