透过海洋能源合作看英国与欧盟关系的过去与未来

刘贺青

河海大学马克思主义学院南京 211100

2016 年6 月英国对是否脱欧进行全民公投， 公投结果显示52%的选民支持脱欧； 2017 年3 月， 英国依据欧盟 《里斯本条约》 第50 条启动脱欧谈判；2018 年3 月， 欧盟与英国就2019 年3 月英国脱离欧盟后为期两年的过渡期条款达成广泛协议； 2020 年1月31 日英国正式脱欧， 欧盟自此成为拥有27 个成员国的区域性国际组织。 在英国脱欧事件发展的过程中， 英国经济下滑， 苏格兰、 北爱尔兰问题更加复杂， 英国气候政策面临调整， 英国海洋能源领域的利益攸关者也希望英国脱欧谈判者能够关注海洋能源发展面临的挑战。 2018 年6 月7 日， 英国一家名为“离岸海洋管理公司” （OMM） 的海上承包商敦促英国下院议员在对脱欧法案进行最后辩论之前， 考虑英国脱欧对离岸可再生工业的影响[1]。 过去， 英国曾经推动欧盟形成共同的海洋能源政策， 欧盟也通过政策、投资、 宣传等推动英国海洋能源的发展， 脱欧后， 英国失去了欧盟这样一个天然的合作平台， 并与欧盟形成竞争关系， 但海洋能源的发展需要大量资金投入和跨国协作， 英国和欧盟宜重构海洋能源合作的新模式。

1 脱欧之前英欧海洋能源合作大于竞争

英国在离岸风能、 潮汐能和波浪能领域具有领先地位， 这一优势地位的获得既离不开英国自身的资金、 技术、 人员等投入， 也离不开欧盟共同的政策及资金、 技术等支持。

1.1 英国脱欧之前欧盟共同的海洋能源政策对英国海洋能源发展的影响

在欧盟成员国中， 有10 个国家是临海国家， 其中， 英国、 爱尔兰、 马耳他、 塞浦路斯是海岛国家，芬兰、 瑞典、 西班牙、 葡萄牙、 意大利、 希腊是半岛国家。 欧盟海洋能源发展潜力巨大， 到2050 年欧盟海洋能源可以满足欧盟10%的电力需求[2]。 因此， 欧盟成员国中的临海国家不断推进欧盟层面的海洋能源政策， 进而也推动了英国的海洋能源发展。

2008 年， 欧盟委员会发布《离岸风能发展公告》，认为开发海洋能源有助于实现欧盟2020 战略及欧盟长期的减排目标[3]。 2009 年， 欧盟通过了 “推动使用可再生能源” 的指令[4]， 包括推动海洋可再生能源研发及应用的措施。 2012 年， 欧盟委员会发布《蓝色增长： 海洋及关联领域可持续增长的机遇》[5]， 海洋能源产业和海洋矿产开发、 蓝色生物技术、 水产养殖、 海洋旅游共同构成欧盟蓝色经济增长的源泉。 2014 年，希腊成为欧盟轮值主席国， 推动欧盟制定统一的海洋能源发展规划， 欧盟计划分两个阶段发展海洋能源：第一个阶段 （2014—2016 年）， 欧盟将启动 “海洋能源论坛”， 把海洋能源利益攸关者召集起来， 以系列工作坊的形式探讨海洋能源发展中存在的问题， 找出共同应对的方案； 第二个阶段 （2017—2020 年）， 欧盟将启动欧洲海洋能源工业计划， 草拟有助于实施相关法律的指导方针、 支持海洋规划， 建立大规模的公私伙伴关系以支持风险分担体系的建设、 鼓励私人投资。 目前， 第一阶段的工作顺利开展： 2014 年6 月11 日， 欧盟海洋能源论坛在爱尔兰首都都柏林召开，就海洋可再生能源的商业化战略进行讨论； 2016 年欧盟发布了《海洋能源战略路线图》， 该路线图是由100多位海洋能源专家耗费2 年多的时间起草完成的。 可见， 欧盟十分重视区域内的海洋能源发展规划和协作，这也为英国海洋能源的发展创造了良好的外部条件。

此外， 欧盟被视为一支绿色规范力量， 不仅影响了欧盟的海洋能源政策， 也影响到英国的海洋能源政策。 在开发海洋能源的过程中， 鸟类的保护、 海洋生物多样性的维护、 海洋生态系统的稳定等也至关重要。 为此， 欧盟不断完善环境保护法规， 这些法规也适用于海洋环境保护。 欧盟委员会曾于1979 年制定了 《野生鸟类保护指令》， 1992 年制定了 《自然栖息地和野生动植物保护指令》， 2002 年把维护自然和生物多样性作为第六次环境行动计划的优先主题， 2006年发布 《到2010 年终止生物多样性损失》 公报[6]，2009 年通过 《里斯本条约》， 把可持续发展的原则纳入欧盟所有政策之中， 2011 年发布 《生物多样性战略》， 要求成员国不仅要保护生物多样性， 还要重视和恢复生物多样性及相关的自然资本。 欧盟的环境保护法规也影响到欧盟的海洋能源政策， 进而影响成员国（包括英国） 的海洋能源政策。 虽然英国也有自己的国内法， 但是欧盟层面的环保法更加严格[7]。 2009年英国的 《海洋和海岸准入法》 （Marine and Coastal Access Act 2009， the MCAA） 在部分程度上是为了响应欧盟的 《海洋空间规划指令》 （Marine Spatial Planning Directive） 《海洋战略框架指令》 （Marine Strategy Framework Directive 2008） 及 《水框架指令》（Water Framework Directive 2000） 等[8]。 2011 年， 英国还通过了《海洋政策声明》， 要求海洋能源开发不仅要减少环境影响， 还要改善海洋生态和生物多样性。

1.2 英国脱欧之前欧盟共同的资金投入对英国海洋能源发展的影响

欧盟不仅提供了海洋能源发展的政策指引， 也提供了大量的资金， 用于海洋能源研发及商业转化。 欧盟主要通过 “战略能源技术计划” （SET Plan）、“新配额保留制” （NER300）、 “欧盟第七框架计划”（FP7）、 “地平线2020 计划” （Horizon 2020）、 欧洲投资银行、 欧盟结构基金（地区发展基金、 欧洲社会基金和凝聚基金） 等支持欧盟成员国的海洋能源发展。

“战略能源技术计划” 旨在通过协调成员国之间的研究、 资助项目降低技术成本， 加快低碳技术的发展及应用[9]。 “新配额保留制” 是世界上最大的支持碳捕获和存储系统试验的计划， 推动了欧盟可再生能源技术创新， 其资金来自欧盟委员会 （EC）、 欧洲投资银行及欧盟成员国。 位于英国苏格兰西部的艾拉海峡 （ Sound of Islay） 项目曾获得欧盟 “新配额保留制” 提供的2 070 万欧元资助[10]。

“欧盟框架计划” 旨在支持欧盟科技研发。2007—2013 年， 欧盟开始实施“欧盟第七研发框架计划”， 计划投入资金558.06 亿欧元， 用于支持包括海洋能源在内的技术研发， 例如支持以下4 个大型海洋能源项目： （1） “从运转、 成本及环境影响的角度平衡测试和评估海洋能源开发的装置” 项目（EquiMar）， 始于2008 年， 2011 年结束， 吸引了11个欧盟国家大约60 位科学家、 开发商、 工程师和环境保护主义者的参与， 他们共同为几十种潮汐能、 波浪能装置寻找测试办法并进行比较， 对安装地点及管理系统提出建议[11]。 （2） “海洋可再生能源基础设施网络” 项目 （MaRINET）， 始于2011 年， 2015 年结束， 吸引12 个国家参与， 申请者可以免费使用世界一流的海洋可再生能源基础设施[12]。 （3） “海洋能源欧洲研究地区网络” 项目 （OCEANERA-Net），吸引了比利时、 法国、 爱尔兰、 荷兰、 葡萄牙、 西班牙、 瑞典、 英国等国家的15 家研究机构参加， 旨在协调和支持欧洲在海洋能源领域的研究、 创新和知识交流。 （4） “海洋能源研究创新和知识加速器” 项目（MERIKA）[13]， 位于苏格兰， 项目费用395 万欧元，由英国高地和岛屿大学 （UHI） 带领来自德国、 爱尔兰、 葡萄牙、 荷兰、 挪威的研究机构， 在苏格兰北部建立了欧洲海洋能源研究和创新中心。

作为对“欧盟第七研发框架计划” 的延续， 2013年欧盟推出了“地平线2020 计划”， 实施期限是2014年到2020 年， 欧盟为此投入了770 亿欧元， 其中有59.31 亿欧元用于研发包括海洋能源在内的低碳技术。欧盟 “地平线2020 计划” 支持了marinerg-i 项目[14]，德国、 比利时、 丹麦、 西班牙、 法国、 荷兰、 爱尔兰、 意大利、 挪威、 葡萄牙、 英国和瑞典参与该项目， 项目预算200 万欧元， 2019 年6 月结束， 有助于形成独立的海洋可再生能源法人实体， 为2020 年研究性基础设施欧洲战略论坛 （ESFRI） 提供路线图。2015 年， 欧盟 “地平线2020 计划” 向位于英国苏格兰的潮汐能项目 （Scotrenewables） 提供1 000 万欧元资助[15]。 可见， 英国是 “欧盟地平线2020 计划” 的受益方， 对此， 英国首相特蕾莎·梅也是承认的。2018 年3 月2 日， 特蕾莎·梅说： “英国是 ‘地平线2020 计划’ 的五大合作伙伴之一， 就参与 ‘地平线2020 计划’ 的项目数量而言， 英国仅次于德国， 英国研究人员和创新人员获得了至今被批准的项目经费的15%， 大约为40 亿欧元”[16]。

此外， 欧洲投资银行 （EIB） 是欧洲经济共同体成员国合资经营的金融机构， 英国是欧洲投资银行的持股人和贡献者， 该行向苏格兰Beatrice 离岸风能项目提供了5 亿多 （5.25 亿） 英镑的贷款[17]； 苏格兰的Mey Gen1B 和苏格兰的Islay 之声获得了欧洲投资银行3 700 多万欧元的资金支持[18]； 870 兆瓦的伦敦阵列（the London Array）、 640 兆瓦的风电项目（Thanet）也得到了欧洲投资银行的资助。 2011 年至2013 年，欧洲地区发展基金资助了英法联合项目——MERiFIC项目[19]； 2015 年， 该基金资助英国威尔士海洋能源公司 （Minesto） 1 300 万欧元， 在霍利黑德深海处（Holyhead Deep） 安装第一座0.5 兆瓦商业规模的电厂， 2019 年后将达到10 兆瓦， 将为8 000 户家庭供电， 而且在建设和运营时提供就业机会[20]。 此外， 欧盟凝聚基金还为苏格兰北部的欧洲海洋能源中心提供了大约700 万英镑。 可见， 英国海洋能源发展也受益于欧盟提供的资金。

而且在过渡期内， 欧盟并未立刻终止对英国海洋能源的资助， 英国暂时性地参与欧盟的海洋能源项目， 例如： 2017 年， 欧盟蓝色经济发展计划将投入3 000 多万欧元用于海洋能源开发[21]； 2017 年4 月，欧盟海洋和渔业基金会资助了“北海能源装置耐腐蚀性创新方案” （North Sea Solutions for Innovation in Corrosion for Energy， NeSSIE） 项目， 旨在为离岸能源装置耐腐蚀及新材料的开发提供新的商业及投资机会， 英国与西班牙、 意大利、 比利时、 瑞典参与了该项目[22]； 2017 年11 月， 欧委会资助400 万欧元给CorPower， 用于WaveBoost 项目[23]。 2018 年3 月5日， 为了缓解民众的担忧， 英国政府发布了 《英国参与地平线2020 计划》 的指南， 指出在多边财政框架（2014—2020） 资助计划到期之前， 英国仍可以申请并参与“地平线2020” 计划。

表1 欧盟海洋能源的资金支持渠道

1.3 英国脱欧之前欧盟对英国海洋能源发展经验的传播

除了政策和资金资助之外， 欧盟还通过 “欧盟-欧洲海洋能源协会” （ European Ocean Energy Association， 简称EU-OEA） 传播了英国的海洋能源经验， 尤其是苏格兰在简化行政审批和环境监督进程方面的经验。 因此， 欧盟是英国发展海洋能源的外部助推器和天然合作伙伴。

可见， 在英国正式脱欧之前， 欧盟从政策上、 资金上支持英国海洋能源的发展， 并通过欧盟- 欧洲海洋能源协会传播英国的海洋能源发展经验， 对英国海洋能源的发展起到了积极的作用。

2 脱欧之后英欧海洋能源竞争大于合作

脱欧之后， 英国在海洋能源发展问题上有更大的自主权， 包括自主地制定海洋能源发展的政策、 法规等。 从可再生能源的发展目标上来说， 脱欧后， 英国不再受到欧盟可再生能源目标的约束， 例如： 2014年， 欧盟提议2030 年实现27%的可再生能源目标[24]，脱欧后英国不需按此目标来执行。 此外， 欧盟的环境标准很高， 例如： 欧盟关于鸟类保护的规定、 关于环境评估的规定等都是要求比较高的， 而英国脱欧后不必遵守欧盟此类环境标准。 从对外合作的层面来讲，英国在国际海洋能源合作领域中也有更大的自主性，可以自主参加全球海洋能源合作， 输出英国的海洋能源技术标准。 但是脱离了欧盟的英国也要直接面临与欧盟的竞争， 因为欧盟仍然是一个由27 个成员国组成的区域性国际组织， 失去了英国的欧盟在海洋能源发展目标、 资金投入及技术等方面仍然具有优势。

2.1 从海洋能源发展目标的差异看英欧竞争的必然性

一般而言， 海洋能源发展面临4 大瓶颈： 技术、资金和市场、 环境和行政问题、 电力可获得性[25]。 2014年5 月8 日， 欧盟委员会推出 《“蓝色经济” 创新计划》， 旨在提高欧盟海洋技术及人才输出的数量与质量， 维持欧盟在涉海产业中的全球领先地位， 也包括在海洋能源产业中的地位。 至今， 欧盟仍在延续这样的目标。 虽然欧盟缺少了英国， 但仍然有法国、 爱尔兰、 葡萄牙、 西班牙、 荷兰、 德国等临海成员国的支撑， 他们将继续推动欧盟层面的海洋能源发展， 包括完善政策， 增加资金、 技术、 人员投入等， 推动作为一个整体的欧盟在全球海洋能源领域占据人才和技术优势。 2019 年11 月12 日， 欧委会发布《欧洲绿色新政》 （The European Green Deal）， 计划到2050 年，欧盟温室气体实现净零排放 （“碳中和”）， 实现经济增长与资源消耗脱钩[26]。 而扩大海洋能源的利用， 也有助于实现欧盟温室气体零排放的目标。 2020 年6 月11 日， 欧盟发布 《2020 蓝色经济报告： 蓝色部门致力于复兴并为欧盟的绿色新政扫清道路》 ， 提到“欧盟作为世界海洋能源技术的领导者， 到2050 年离岸发电能力有望占到欧盟电力的35%”[27]。 该目标的提出是建立在欧盟取得的海洋能源技术优势的基础之上， 同时和欧盟提供的资金及占有的市场优势分不开。 从技术上看， 欧盟海洋能源技术成本逐渐降低，例如： 到2025 年潮流能技术成本降低到0.15 欧元/kW·h， 到2030 年降低到0.1 欧元/kW·h； 到2025年波浪能技术成本降低到0.2 欧元/kW·h， 到2030 年降低到0.15 欧元/kW·h[28]。

从英国方面来看， 英国追求的是 “全球英国”，这一目标也会影响到它在全球海洋能源领域的目标，即英国要在全球海洋能源市场中占有重要位置， 甚至很多年前英国就曾在全球范围内进行海洋能源布局[29]， 因此， 欧盟和英国的目标都指向要拥有全球海洋能源领域的话语权， 从而形成英欧之间的竞争关系。 从外部力量来看， 美国也有拉拢英国、 削弱欧洲联合力量的考虑， 因此英国与欧盟之间将形成一种张力。

2.2 从海洋能源资金投入的差异性看英欧竞争的必然性

近些年来， 欧盟加大了对海洋能源的资金投入，以促进技术研发， 降低成本， 推动商业化。 欧盟官员相关讲话及欧盟的财政计划， 都表明了这一点。 2018年6 月14 日， 欧盟环境、 海洋事务和渔业委员卡梅奴·维拉 （Karmenu Vella） 在法国召开的国际海洋能源会议上说： “首先， 欧盟将直接资助 （海洋能源）技术发展及测试中心， 以提高（海洋能源） 可靠性和（设备） 性能。 其次， 欧盟将对海洋能源提供新型金融支持， 如： 建立只用于海洋项目的欧盟投资平台，年底有望启动。 上个星期， 我们采纳了 ‘投资欧盟’（InvestEU） 的建议， 这是下一代的欧盟战略投资基金， 在该基金的可持续基础设施中， 明显提到了海洋。 上个月在布鲁塞尔， 在我们的第一个 ‘蓝色投资’ （BlueInvest） 事务中， 我们召集了几十家蓝色经济公司， 召开了上百次会议。 在‘海洋能源’ 会议上， 海洋能源公司可以直接把他们的商业想法告诉给投资小组。 第三， 我们通过设置支持性的规则条件，鼓励民间投资者。 这包括高效的审批程序以及海洋空间规划， 以增加利用海洋空间的确定性。 也会有市场机制， 我们将进一步和那些有着先进的海洋能源并致力于海洋能源开发治理的欧盟成员国合作。 海洋能源已经进入欧盟的政治议程。 ”[30]2018 年， 欧盟开始制定2021—2027 年度的财政计划， 欧盟委员会提议在欧盟结构和投资基金之下设立一个新的基金， 即“欧盟海洋与渔业基金” （EMFF）， 该基金具有简化、 灵活的特点， 基金总额达61.4 亿欧元， 约合人民币462 亿元。 此外， 2021 年至2027 年， 欧盟预算总额为1.135 万亿欧元， 相当于除英国以外的27 个欧盟成员国国民总收入的1.11%， 而该项基金将占总预算的0.54%， 主要用于对类似海洋能源和海洋生物技术这样的海洋经济新市场、 新技术、 新服务进行投资， 在建立合作伙伴、 技术转让等方面为包括水产养殖、 沿海旅游在内的沿海地区提供更广泛的支持[31]。2020 年6 月11 日， 欧盟发布 《2020 蓝色经济报告：蓝色部门致力于复兴并为欧盟的绿色新政扫清道路》[27]，该报告提到欧洲战略投资基金已向海上风力项目投资14 亿欧元。 可见， 离开了英国的欧盟仍然会投入大量的资金用于海洋能源开发和商业推广， 而离开了欧盟的英国则少了欧盟可能提供的海洋能源发展资金。 此外， 英国民间资本也可能会选择投资欧盟的海洋能源。 因此， 资金投入的差异会加剧英国与欧盟在海洋能源领域的竞争。

2.3 苏格兰、 北爱尔兰的海洋能源发展使英国与欧盟的关系复杂化

英国的苏格兰地区在海洋能源领域有很好的发展条件， 其在海洋能源领域有远大的抱负， 如： 2020年， 苏格兰将实现100%的清洁电力供应； 此外， 苏格兰要成为海洋能源领域的 “蓝色硅谷”。 为此， 苏格兰设立了 “蓝十字奖” （Saltire Prize）， 鼓励和奖励海洋能源科技创新。 英国的北爱尔兰地区在海洋能源领域也有很好的基础， 该地区计划到2020 年实现可再生能源占能源供应的40%。 英国脱欧之前， 苏格兰、 北爱尔兰地区曾经在欧盟的框架下拥有较大的对外合作空间， 也包括海洋能源合作空间； 但是当英国脱欧之后， 苏格兰地区和北爱尔兰地区失去了通过欧盟平台获得海洋能源研发资金及开展对外海洋能源合作的机会； 从欧盟海洋能源发展的角度来看， 欧盟也不希望失去对苏格兰地区、 北爱尔兰地区海洋能源发展的影响。 脱欧之后， 英国对苏格兰及北爱尔兰海洋能源发展的影响更加直接， 苏格兰和北爱尔兰地区海洋能源发展的优势也会加剧英国与欧盟之间的竞争。

3 重构英国与欧盟在海洋能源领域的合作模式

虽然英国和欧盟在海洋能源发展方面存在竞争态势， 但是由于海洋能源技术研发所需资金多、 研发周期长， 需要开展部门间、 跨国间的合作， 英国和欧盟之间选择合作将有助于双赢， 因此， 重构英国和欧盟的海洋能源合作模式已经提上议事日程。

2016 年， 英国杜伦大学能源研究所 （DEI） 的研究人员认为， 在能源研发和示范项目上， 要优先保护和支持英国与欧盟的合作[32]。 但要采取怎样的合作模式， 仍然需要明确。 由于之前没有欧盟成员国脱欧的先例， 英国皇家国际事务研究所的研究人员认为：“英国和欧盟的关系可能可以参照挪威、 瑞士与欧盟的关系， 或者谈判之后确立独特的关系”[33]。英国海上承包商 “离岸海洋管理公司” 建议英国与欧盟采取“挪威模式”[1]。 尽管挪威不是欧盟成员国， 但挪威曾经参与欧盟的“地平线2020” 计划。 实际上在英国脱欧之前， 虽然挪威参与了欧盟的科研计划， 但英国是地平线2020 计划的两大受益方之一， 挪威获得的资助只排第9 位。 因此， 即使英国采取挪威模式， 获得的资金也会减少， 只是比硬脱欧的模式要好一些。 但是， 如果采取软脱欧的模式， 英国留在欧洲经济区及内部市场， 有助于保持海洋能源设备贸易 （如： 涡轮机贸易） 的便利。 在2020 年2 月， 英国发布 《与欧盟的未来关系： 英国的谈判方法》 的文件， 涉及英欧合作关系的调整思路， “英国可以采取类似欧盟与加拿大之间的全面经贸协定， 使贸易便利化， 同时促进英国和欧盟在货物贸易方面的合作和数据共享。 ”[34]此外， 双方还希望采取措施便利人员往来。 2020 年5 月18 日， 英国公开了在能源方面的谈判文件草案[35]， 涉及成立能源合作小组等。

英国和欧盟关系的调整是一个渐进的过程。 从英国方面来看， 虽然有英国与欧盟关于能源谈判的草案， 但关于海洋能源领域合作关系的调整仍然只是方向性的， 还没有具体的、 有针对性的方案。 从欧盟方面来看， 欧盟虽然在2019 年11 月12 日发布了 《欧洲绿色新政》， 但并没有明确与英国的海洋能源合作关系。 欧盟委员会发布的《欧洲绿色新政》 提到， 欧盟将继续展开 “绿色新政外交”， 在全球推广落实其环境、 气候和能源政策目标， 继续维护和推动 《巴黎协定》 的实施， 加强与G20、 南部和东部邻国在环境、 能源和气候领域的合作， 加强中欧气候环境合作， 帮助非洲发展绿色循环经济， 以绿色贸易政策促进绿色商品、 服务贸易和投资， 并推动气候友好型公共采购等。 可以理解为， 欧盟将与英国在G20 框架下开展包括海洋可再生能源在内的能源合作， 说明欧盟对英欧合作模式还没有细致的规划。 而在海洋能源领域还有一些国际组织， 欧盟也没有提及在这些框架下与英国的合作。

海洋能源发展需要大量资金、 技术及高科技人员的支持， 脱欧作为英国的一个政治选项， 已经影响到英国的海洋能源发展及国际合作。 英国和欧盟之间需要就海洋能源产业与欧盟进行深入细致的沟通， 促进这个产业的稳定发展。 双赢的办法是： 英国与欧盟在海洋能源领域建立类似挪威或加拿大与欧盟的模式，保持在海洋能源领域的合作。