政府决策对海岛旅游产业发展的引导作用——以中国12 个海岛县（市、区）为例

黄 博 徐金燕 刘建辉,2 陈 勇 丰爱平 林河山

1.自然资源部海岛研究中心平潭 350400

2.自然资源部第三海洋研究所厦门 361000

除了沙滩、 海水等滨海旅游的基本元素， 海岛上还有诸如平潭的“蓝眼泪” 奇观、 上海崇明东滩湿地公园、 舟山普陀山、 南澳岛宋井等独特的自然和人文景观。 渔家号子、 妈祖文化、 海神祭、 北帝诞、 谢洋节、 飞鱼祭等独具特色的渔家文化和传统节庆活动，为我国海岛地区发展旅游经济提供了重要保障。

随着近海渔业资源的枯竭， 传统的海洋捕捞产业已不能满足海岛地区人民对美好生活的向往， 海岛旅游已成为海岛地区经济增长的新突破口[1]。 政府引导是目前我国以及世界许多国家推动旅游发展的主要手段。 一方面， 政府投入旅游配套的人力、 物力、 财力资源将快速改善海岛地区基础设施， 提升经济发展软硬件设施； 另一方面， 政府对海岛地区资源的综合考虑， 能够优化资源配置， 规划适宜的旅游产业， 使其在短时间内发展成一定规模。 “十二五” 以来， 国家陆续出台了一些支持全域旅游发展的政策意见， 提出了建设海岛旅游示范区、 加快海岛地区产业结构优化升级等建议。 现有的研究虽已证实了政府决策和旅游发展之间的必然联系， 如王志东通过分析我国各地区发布的旅游相关政策， 阐明了政府对旅游产业的支持作用[2]； 张侠分析了政府决策与旅游发展的关系， 归纳了政府在旅游发展中的职责体现， 提出了政府在旅游产业发展中职能优化的建议[3]。 然而， 我国海岛旅游经济产业调整和高质量发展尚处于起步阶段， 政府决策对海岛旅游发展的影响方面和程度尚未被广泛关注， 政府决策在海岛旅游发展中的作用效果尚需进一步评估。 我国有12 个海岛县 （市、 区）（不包括我国台湾的金门、 澎湖）， 分析其经济发展和产业结构转变与政府决策之间的关系， 对我国海岛经济高质量发展具有重要的指导作用。 本文收集了12 个海岛县 （市、 区） 近10 年来发布的相关规划、经济发展水平、 旅游设施建设、 游客量等数据， 梳理了政府决策在各个发展阶段的作用和影响， 证实了政府决策的积极作用， 同时提出了我国海岛旅游产业发展的建议， 旨在促进海岛旅游经济的高质量发展。

1 我国海岛旅游现状

1.1 总体情况

我国海岸线绵长， 分布有大、 小海岛11 000 余个， 海岛数量最多的3 个省份依次为浙江省、 福建省和广东省。 根据国家海洋局公布的2017 年海岛统计调查公报， 我国海岛上共有自然景观1 028 处， 人文景观775 处； 5A 级涉岛旅游区6 个， 4A 级涉岛旅游区43 个， 3A 级涉岛旅游区25 个[4]。 2015 年以来，我国海洋旅游业总产值和接待旅游人数持续上升， 旅游业对海洋产业总产值的贡献作用越来越突出， 旅游业已成为带动海岛地区经济发展的主要产业。 从2015—2017 年海岛统计调查公报提取的海岛地区的海洋产业总产值、 海洋旅游业总产值和接待旅游人数等数据发现， 2017 年我国海岛旅游业的总产值为897 亿元， 是2015 年的2 倍 （表1）[5-6]， 全年接待旅游人数也始终保持增长趋势， 从2015 年的6 000 多万人次增长到2017 年的近1 亿人次。

表1 2015—2017 年我国12 个海岛县 （市、 区） 海洋旅游业发展情况表

1.2 已出台的政策

近10 年来， 国家不断出台支持全域旅游发展的指导意见和相关规划（表2）， 海岛旅游产业的发展和旅游产品的开发逐步被关注。 从近几年国家层面发布的指导意见和发展规划中可以看出， 国家对海岛旅游发展的重视程度逐步上升， 从将海岛旅游作为滨海旅游的一部分进行规划， 到单独将发展海岛旅游业作为一项主要任务。 针对海岛地区旅游产业发展起步晚，经济基础薄弱， 基础设施建设不足等问题， 加强海岛资源的市场化配置和建设一批海岛旅游目的地是政府的主要目标之一。 12 个海岛县 （市、 区） 将我国大部分海岛凝聚在一起， 是政策规划落实的载体， 也是我国海岛经济的主要构成。 面对逐渐上升的海岛旅游需求， 进一步发掘12 个海岛县 （市、 区） 的海岛旅游资源， 激发海岛旅游的潜力， 是促进海岛地区经济高质量发展的重要手段。

表2 近10 年来我国关于发展旅游业的政策法规

2 海岛县（市、 区） 的旅游现状

2.1 海岛县（市、 区） 概况

我国由北至南共分布有12 个海岛县 （市、 区） ，依次为长海县、 长岛县、 崇明区、 定海区、 普陀区、嵊泗县、 岱山县、 玉环市、 洞头区、 平潭县、 东山县和南澳县。 其中长海县和长岛县是我国北方仅有的两个海岛县， 浙江是海岛县 （市、 区） 分布最多的省份， 舟山群岛中分布有4 个海岛县 （区）， 南澳县是最南边的海岛县， 也是南海区唯一的海岛县。 海岛县（市、 区）通过行政单位将周边海岛组成了一个整体，是除海南、 台湾这两个海岛省之外， 我国海岛人口最集中的区域， 海岛县（市、 区） 的经济发展水平关系到海岛及周边地区居民的民生。

如表3 所示， 空间方面， 崇明岛面积为1 267 km2，是仅次于台湾岛、 海南岛的我国第三大岛， 同时也是12 个海岛县 （市、 区）中面积最大的海岛； 其次依次为定海区、 普陀区、 玉环市、 平潭县、 岱山县、 东山县、 长海县、 南澳县、 洞头区； 面积在100 km2以下的为嵊泗县和长岛县， 长岛县面积最小， 仅为56 km2。

表3 我国12 个海岛县 （市、 区） 经济社会发展现状

常住人口最多的为崇明区67.86 万人； 定海区、玉环市、 平潭县人口相近均在40 万～50 万之间； 普陀区、 岱山县、 东山县、 洞头区人口相近， 在10 万～25 万之间； 人口小于10 万的为长海县、 长岛县、 嵊泗县、 南澳县， 长岛县人口最少， 仅为4.2 万人。

浙江的海岛地区生产总值普遍较高， 玉环市地区生产总值高达580.77 亿元， 为12 个海岛县（市、 区）之首； 其次为定海区和普陀区,分别为548.93 亿元和437.46 亿元； 崇明区、 平潭县、 岱山县、 东山县地区生产总值超过200 亿元； 嵊泗县和洞头区在100 亿～150 亿元之间； 长海县、 长岛县、 南澳县小于100 亿元； 南澳县最低， 仅为1.92 亿元。

2.2 海岛县（市、 区） 产业结构变化情况

随着国家对旅游产业支持力度的加大和经济发展水平的提升， 国民对滨海旅游业的需求逐步旺盛。 通过对各海岛县 （市、 区） 近10 年 （2009—2018 年）来发布的国民经济和社会发展统计公报中提取的产业结构数据对比分析发现（图1）， 12 个海岛县（市、 区）的产业结构正不断升级， 渔业、 养殖业的地位逐步被新兴的旅游业所替代， 呈现出第一产业比重减少， 第三产业比重上升的趋势。

图1 近10 年我国12 个海岛县 （市、 区） 产业结构变化情况

除长海县和长岛县始终以第一产业为当地的主要产业， 其他海岛县（市、 区） 的第三产业比重均已占比50%以上， 旅游业已成为当地的支柱产业。 第三产业占比较高的海岛县（市、 区） 依次为定海区、 普陀区、 洞头区及平潭县。 洞头区和平潭县的第三产业比重始终最高， 并呈持续增加趋势。 第三产业占比增幅明显的为崇明区， 由2010 年的34.6%增至2018 年的53.9%， 上涨了19 个百分点； 普陀区由2010 年的43.6%增长至2018 年的59%， 上涨了15 个百分点；平潭县由2011 年的44.5%增长至2018 年的58.1%，上涨了13 个百分点。

2.3 海岛县（市、 区） 旅游收入水平变化情况

基于对12 个海岛县 （市、 区） 产业结构变化的分析， 可以看出旅游业在区域经济发展中十分重要。此外， 本文提取旅游综合收入和游客量的数据来进一步说明近10 年海岛旅游业的发展趋势。

总体上， 各海岛县（市、 区） 的旅游综合收入和游客量均呈现出逐年上升的趋势（图2）。 其中舟山普陀区近10 年来游客量和游客收入始终为最高， 2018年分别达到3 803 万人次和497 亿元； 南澳县旅游综合收入最低， 仅为1.74 亿元； 长海县游客量最低仅为133 万人次。 平潭县和南澳县的旅游收入分别在2016年和2015 年出现飞速增长， 增长率分别为129%和187.5%， 达到增速的顶峰； 长岛县、 普陀区和洞头区增速较平稳。 增量方面， 普陀区旅游收入增长较多，10 年间增加了423 亿元， 游客量10 年间增加了2 669万人次； 旅游收入增量最小的为崇明区， 增量仅为9亿元； 游客量增量最少的为长海县， 仅45 亿元。 从区域来看， 旅游收入和游客量较高的区域主要集中在舟山4 个海岛县 （区）； 而北方的2 个海岛县， 长海县和长岛县， 旅游收入和游客量始终较低。

图2 近10 年我国12 个海岛县 （市、 区） 旅游综合收入和游客量变化情况

2.4 旅游相关规划发布情况

基于对上述12 个海岛县 （市、 区） 旅游发展基本情况的概述， 本文对各海岛县（市、 区） 政府决策情况进行了进一步分析。 结果表明， 旅游收入的增长与政府发布的旅游政策息息相关。 通过对各海岛县（市、 区） 政府网站中旅游相关政策的检索发现， 近10 年来， 国家级、 省级、 市级和县级层面均出台了若干支持海岛县 （市、 区） 旅游产业发展的政策规划，国家级发布的规划通常以支持鼓励旅游业发展或明确区域旅游产业定位为主， 从宏观层面提出旅游产业的发展方向。 省级规划则将进一步在区域整体布局和优先支持产业等方面提出指导意见。 县一级层面， 则是围绕旅游发展的各个方面， 做出了详细的指导规划。

从近10 年来各政府层级发布的海岛县 （市、 区）旅游相关规划来看（表4）， 国家较重视平潭县的旅游发展， 《平潭综合实验区总体发展规划》 《中国 （福建） 自由贸易试验区总体方案》 《平潭国际旅游岛建设方案》 等文件均从国家层面继进行支持和指导。 山东省、 浙江省等则从省级层面表现出对旅游业发展的支持， 山东省发改委发布 《长岛休闲度假岛发展规划》， 浙江省发改委、 文旅厅、 林业局联合发布 《浙江省海岛大花园建设规划》， 将海岛旅游作为地区蓝色经济发展的重要内容， 对浙江省内的主要海岛县（市、 区） 包括舟山市普陀区、 舟山市定海区、 嵊泗县、 岱山县、 玉环市、 洞头区的发展定位进行谋划。而舟山市发布的《舟山国际旅游岛战略总体规划》 等若干规划， 也对舟山境内所有海岛区、 县进行了谋划。 长海县、 崇明区等则最多的是从县一级层面直接做出具体的旅游发展指导， 如长海县制定了促进旅游业、 渔家乐产业发展的措施。 崇明区出台了品牌打造、 奖励激励等各方面的规划和奖励政策。

表4 海岛县 （市、 区） 近10 年来出台的旅游相关政策规划情况一览表

续表4 海岛县 （市、 区） 近10 年来出台的旅游相关政策规划情况一览表

将近10 年各层级发布的旅游相关规划政策与海岛县（市、 区） 经济增长转折点对比， 可发现在时间上的高度吻合， 说明了政府决策对地区旅游产业发展具有一定影响。 比如2012 年 《长岛休闲度假岛发展规划》 的发布， 促使长岛县旅游收入和游客量的增长量多于往年； 平潭县自《中国（福建） 自由贸易试验区总体方案》 《平潭国际旅游岛建设方案》 等文件的相继发布， 游客量和旅游收入也实现了显著增长。

3 实例研究

基于对近10 年来各个海岛县 （市、 区） 经济发展的数据分析， 发现各海岛地区旅游总体收入、 经济发展速度和发展水平与各地区出台的各级政策规划具有高度相关性， 政府决策对海岛地区经济发展具有极大的促进作用。 以长海县和平潭县为例， 从旅游收入和游客量变化两个方面， 深入分析政府引导对海岛地区经济发展作用的具体表现。

3.1 长海县

以长海县为例， 图3 显示了近10 年来长海县的旅游收入和游客量的变化情况。 从图中可以看出， 长海县在旅游收入增长的过程中， 增长率有几次变化，变化的主要时间点为2009 年、 2013 年和2014 年。 对比长海县发布的旅游相关政策， 2009 年长海县政府发布了 《大连长山群岛旅游度假区总体规划》， 提出将旅游经济作为主导产业， 计划成立“长山群岛旅游避暑度假区”， 明确了长海县 “渔家乐” “海钓基地”以及 “东北亚区域避暑胜地” 等旅游功能定位。 同时， 鼓励建设一批星级酒店、 高端游玩项目， 如海钓船、 豪华游艇等。 2013 年， 长海县荣获了“十佳海洋旅游目的地” 称号， 促使旅游收入和游客量有短暂的上升， 从2014 年起进入下一个稳步增长时期， 长海县的海钓基地、 海钓俱乐部、 海钓船艇等休闲海钓产业稳步运行， 还举办了国际海钓节。 长海县人民政府出台的《长海渔家品质提升支持措施》 进一步将长海县旅游产业定位向“渔家乐” 引导。

图3 长海县近10 年旅游收入和旅游人数变化图

3.2 平潭县

除长海县外， 平潭县是政府决策引导旅游产业发展的又一典型案例。 与长海县相比， 早期平潭县经济基础更加薄弱， 是全国有名的贫困县。 平潭县经济增长出现快速提高主要发生在2015 年和2017 年， 在2015 年之前一直处于低速增长的状态。 2010 年平潭海峡大桥建成通车， 首次连接近岸， 交通基础设施条件的改善为平潭旅游产业起步奠定了基础。 2011 年国务院批复《平潭综合实验区总体发展规划》 明确了旅游产业的主导地位。 2015 年， 国务院印发的《中国（福建） 自由贸易试验区总体方案》， 明确提出平潭为“重点建设国际旅游岛”。 2017 年是平潭旅游收入和游客量增长的又一刺激点， 《全国海洋经济发展 “十三五” 规划》 中明确了福建平潭综合实验区重点发展旅游业， 加快建设平潭国际旅游岛和国际知名海岛休闲目的地的目标。 平潭确定了以 “风骑云泳” 4 大体育品牌赛事为主题的文体游发展定位。 平潭政府印发《平潭综合实验区旅游民宿管理办法（试行）》 《关于鼓励扶持旅游业发展的十条措施》 《关于扶持高星级酒店业发展的若干措施 （试行）》 等， 通过提供贷款贴息补助、 经营贡献奖励等刺激旅游产业投资。

在国家和地方各级政府的支持下， 平潭县旅游收入从2012 年的3.08 亿元增长到2018 年的56.74 亿元。 旅游人口从2012 年的86.08 万人次增长到2019年的484.32 万人次， 2015 年游客量增速达到86%，创历年新高（图4）。 旅游产业得到了极大的发展， 逐步成为平潭的支柱产业。

图4 平潭县近10 年旅游收入和旅游人数变化图

4 结论与建议

本文从产业结构、 旅游综合收入、 政策规划等方面， 对我国12 个海岛县（市、 区） 近10 年旅游产业变化情况和旅游相关政策发布情况进行了梳理和总结， 重点分析了政府决策对12 个海岛县（市、 区） 旅游产业发展的促进作用和指导方向。 通过对长海县和平潭县的深入分析， 进一步证实了政府决策与海岛旅游发展之间密不可分的关系。 经过分析， 主要得出以下结论。

（1） 近年来， 海岛县（市、 区） 的旅游产业得到极大的发展， 逐步取代渔业、 养殖业等传统产业， 成为海岛县（市、 区） 的支柱产业。

（2） 政府决策对海岛旅游产业的发展发挥了重要作用， 主要体现在政策出台后， 旅游收入和游客量均有大幅的增长。

（3） 在旅游产业发展的不同阶段， 政府的政策导向也不同。 在初始阶段， 主要以全面规划和基础设施建设为主； 下一阶段， 主要以景点建设和主题营销为主； 最后， 以对旅游市场的监督监管和建立奖励激励机制为主。

然而， 促进地区经济发展的因素是多重的， 本文虽证实了政府决策对海岛旅游产业发展的促进作用，但尚未确定政府决策对地区经济发展的影响程度。 未来需对促进我国海岛旅游产业发展的影响因素进行全面的分析， 并确定政府决策在其中的地位。