推动保险行业自律规范体系的法治化建设

杨皖宁

改革开放以来，我国现代保险行业逐步发展壮大，保险市场不断扩大开放并呈现多元化发展态势，自2017 年起，我国超过日本成为全球第二大保险市场。《保险法》第180 条规定：“保险公司应当加入保险行业协会。保险代理人、保险经纪人、保险公估机构可以加入保险行业协会。保险行业协会是保险业的自律性组织，是社会团体法人。”中国保险行业协会（以下简称保险业协会）是由中国银行保险监督管理委员会主管的、民政部登记的全国性自律组织和非营利性社会团体法人，截至2021 年12 月，保险业协会已有由财产保险公司、人身保险公司、再保险公司、资产管理公司、保险集团（控股）公司、保险中介机构、地方保险协会（含中介协会）、保险相关机构等共同组成的350 家会员，并设有24 个专业委员会。

一、保险行业自律规范体系法治化建设现状

由于我国现代保险制度的建立和发展时间尚短，在行业发展初期政府监管机构颁布了大量部门规章和规范性文件作为行业发展指导规范和监管依据，如保监会曾经制定《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》（保监发〔2006〕2 号）、《保险公司内部控制基本准则》（保监发〔2010〕69 号）、《保险公司发展规划管理指引》（保监发〔2013〕18 号）、《保险公司合规管理办法》（保监发〔2016〕116 号）等一大批政策文件，对于构建保险行业制度框架起到重要作用。然而相比之下，发挥社会自治效能的保险行业自律规范还处于初步发展阶段。国家标准化管理委员会在2015 年授予保险业协会作为全国首批团体标准试点单位的资格，截至2018 年3 月，保险业协会共对外发布《农业保险服务通则》《商业保险职业分类与代码》等19 项标准并由中国标准出版社正式出版，成为保险行业自律规范最为主要的组成部分。此后，保险业协会又陆续制定出台《保险机构健康管理服务指引》《保险行业云计算场景和总体框架》《核保险风险评估工作指引》等行业标准。总体而言，我国保险行业自律规范法治化建设已经起步，正处于发展完善的进程之中。

二、保险行业自律规范体系法治化建设中存在的问题

（一）政府监管机构与行业协会的治理职责界限出现混淆

保险行业监管机构以中国银行保险监督管理委员会为主导，主要职责是依法依规对保险业实行统一监督管理，维护我国保险业合法、稳健运行。我国保险行业自律组织在政府监管机构主导下成立和运行，2004 年保监会出台《关于加强保险行业协会建设的指导意见》，将保险业协会基本职责定位于自律、维权、服务、交流、宣传，以督促会员自律，维护行业利益，促进行业发展，为会员提供服务，促进市场公开、公平、公正，并以全面提高保险业服务社会主义经济社会的能力为宗旨。当前，政府监管机构与行业协会在实际履职和制定行业自律规范过程中的职责界限并不清晰，政府监管机构出台的监管制度规则中对保险机构的强制性规范较多，对行业协会制定自律规范的空间保留不够，由此导致保险业协会除制定一些行业标准之外，在督促业内经营者依法合规经营和自治自律方面几乎没有，而且事实上也很难制定出行业自律规范。一方面，这是由于我国保险行业尚处在初步发展阶段，监管机构制定规范性文件是保险监管最为重要的手段，政府监管负有促进发展和防范风险的双重任务，细化监管规则和夯实法律基础是为防范保险行业自身乃至触发系统性金融风险所需；另一方面，也是我国保险行业组织的权威性和法治化程度较低，行业内缺乏自治协调能力的客观体现。

（二）保险行业自律规范服务社会治理功能比较欠缺

国务院制定的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29 号）进一步明确了现代保险服务业发展的总体要求、重点任务和支持政策，以充分发挥保险的作用功能为出发点确定现代保险服务业发展的重要任务，不仅突出重点并以差别引导为基本原则确定支持现代保险服务业发展的政策措施，而且着力改革创新，以推进自身改革和加强监管为着力点促进全面提升行业发展水平。对标国家对保险行业发展的顶层设计，当前自律规范建设水平差距较大，集中体现在未能及时对社会重大需求作出充分回应。比如，近年来，在交强险、医疗责任保险、安全生产责任保险、食品安全责任保险、环境污染责任保险等方面的制度建设有很大进步，《疫苗管理法》规定国家实行疫苗责任强制保险制度等，为医患和谐、安全生产、食品和环保等领域的社会治理展开了创新实践，体现出保险与社会治理的紧密联系，然而，保险业协会没有在上述方面及时出台相关的引导提倡方案或自律协议等行业规范，尚未充分发挥出应有功能。未来需要以集团化推动保险行业做大做强，以数字化推动保险行业升级创新，以国际化推动保险行业提升格局，上述领域中行业自律规范应当有所作为，但是现实中还没有相关保险行业自律规范制定出现，自然未能发挥出应有的引导和促进作用。

（三）保险行业自律规范在消费者权益保护方面力度不足

保险经营者在保险行业自律规范制定、执行中具有较强话语权，由此行业自律规范在突出自治协调、自律检查等功能的同时，不应当忽视社会公众的参与和监督。当前，保险行业自律规范主要由行业标准构成，保险行业标准不仅是经营者应当遵守的准则，而且与广大消费者利益息息相关，但是保险业协会在组织行业标准制定过程中未能充分向广大消费者和投资者征求意见，在规范的执行和遵守乃至在纠纷机制中，有可能为了主要体现行业经营者价值诉求而忽视了广大消费者的合法权益，如果不能做到“开门立法”，行业自律也有可能会涉嫌形成垄断。由此，在保险行业自律规范的制定、执行、遵守以及纠纷解决机制中应当体现并充分保护消费者的合法权益，这是不能忽视的现实问题。

三、保险行业自律规范体系法治化建设的完善路径

（一）促进政府监管与行业自律相协调

坚持社会主义市场经济改革方向必须要处理好政府和市场的关系，保险业协会在政府监管机构主导下成立，这是我国保险行业自治的特色，而且保险行业自治要在简政放权大背景下得到更好发展，也需要与政府力量协调配合。严格监管虽然有助于规避风险，但是一旦过度却又可能扼杀市场活力，政府监管机构和行业协会的角色定位应当处理好监管与发展、控制与放活之间的关系。在监管边界上处理好政府与市场的关系，就是要明确哪些事项由政府监管、哪些事项由市场决定，依照法治原则进行协调，划定一个较为清晰的边界：政府既不能该管不管留下监管真空，又不能越俎代庖，替代市场进行资源配置；既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用。

健全完善保险行业自律规范，降低监管成本，提高监管效率。国家机关立法周期相对较长，相比之下，保险业协会制定行业自律规范就可以随着保险市场的发展灵活变化。行业自律规范的制定程序相对简单，保险业协会等相关部门的处罚措施虽然没有监管机构严厉，但行业内部的通报罚款、开除会籍、联合抵制等手段会使相关经营者因违法违规行为承担名誉损失，影响其在行业的信誉和形象。行业自律规范虽然不像法律那样具有强制力，但是对违反规约行为的打击仍然极其有力，有助于纠正行业不正之风，促进行业实现健康有序发展。突出保险行业自律规范的作用不是要削弱监管，而是要促进公平市场秩序的维护和市场效率的提升，充分了解社会心态和群众情绪，引导和支持市场主体合理合法表达利益诉求，妥善化解矛盾纠纷，形成更为有效的监管。发展和完善我国保险行业自律规范应当建立起市场行为监管、偿付能力监管和公司治理监管“三支柱”的现代保险监管框架，以政府监管、企业内控、行业自律和社会监督“四位一体”风险防范体系为宏观指引，以公司治理和内控为基础，以偿付能力监管为核心，以现场检查为重要手段，以资金运用监管为关键环节，以保险保障基金为屏障，从事前防范、事中控制和事后化解三个环节形成防范化解风险的长效机制，监管机构和行业协会等组织应当各司其职，促进实现治理能力的现代化。

（二）突出保险行业的社会效益和社会责任

保险行业自律规范的发展导向应当是维护行业成员的共同利益，在建立公平竞争的行业秩序和提升行业整体经济利益之外，还应当以强化社会效益和社会责任为宗旨，提高保险行业整体经营管理的水平、信誉和安全度。保险行业要服务服从于社会发展进程，在行业自律规范的制定和执行过程中，把社会主义核心价值观与法、理、情融为一体，体现国家社会经济发展对保险行业自治的公益性和公共性要求，更加突出保险行业的社会效益和社会责任，加深社会公众对保险行业的认知和认同感。

保险监管的最终目标是实现保险行业长期可持续健康发展，使市场上所有参与者都能获取到自身的正当利益，真正实现激励相容。保险行业自律规范的制定应当充分发挥社会管理功能，以人民为中心，积极承担社会责任，把保险资源配置到服务国家战略和人民生活的地方上去。保险资金可以通过实施股权和债权计划等方式支持京津冀协同发展、长江经济带建设和粤港澳大湾区等国家重大战略和重大项目，同时助推脱贫攻坚，形成示范效应。完善保险行业自律规范可以促进保险行业经营者主动担当，关注社会盲区和痛点，在服务开发与资源投入上兼顾社会贫困现象和底层人群，提高农业保险、巨灾保险、大病保险等政策性保险的供给能力和质量，保障人民群众的生活幸福安康，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥应有作用。

（三）强化保险行业自律规范对消费者权益的保护

保险的核心作用是保障，诚信是保险的生命。客观而言，我国保险行业发展历史较短，保险市场尚处于走向成熟阶段。行业形象塑造和维护是一项长期的艰巨任务，整个行业的良好形象要靠每一个保险经营者对消费者的良好服务树立起来。通过保险行业自律规范来健全完善保险治理规范体系，加强行业自律监督，倡导行业经营者严格贯彻落实监管各项政策要求，进一步提升对消费者权益保护的重视程度，引导和推动保险行业合规经营，提升保险行业形象。既要致力于促进协会已发布服务标准的落地实施，又要精准聚焦行规行约及行业服务方面的相关需求，促进保险行业服务水平整体优化提升，充分落实消费者权益保护的积极举措，为广大消费者带来更多安全感和获得感，实现消费者得实惠与保险行业得发展的互惠双赢。