立法视角下学前教师的权益保障：国际经验比较与启示——以美、法、加、新四国为例

赵 森，黄 青

(1 延安大学，陕西 延安 716000；2 湖南师范大学，湖南 长沙 410081；3 益阳师范高等专科学校，湖南 益阳 413099)

人生百年，立于幼学。在当前乡村振兴的背景下，办好农村学前教育是助力乡村振兴伟大事业的源动力。学前教师作为学前教育体系中的核心参与者，是学前教育质量的保障者与教育行为的具体执行者。早在2012年，经济合作与发展组织(OECD)就明确提出“学前教育质量中核心的评价标准主要在于学前教师”[1]。2018年，我国国务院颁布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《意见》)，明确提出了加强教师队伍建设的引领目标。随着《意见》的出台，推动我国学前教育教师队伍的高质量发展，增强其权益保障成为社会重点关注的问题。多年以来，教师法律身份不明、权利保障乏力等问题严重制约着学前教育事业的发展。我国学前教育学者曾多次提出，明确学前教师的身份地位、待遇、专业发展等基本权益保障的必要性与迫切性[2]。当前，我国学者多聚焦于学前(幼儿)教师的政策、立法、教育资源、工资待遇、教育惩戒权、教师身份等专题性研究。然而这些研究往往局限于学前教师队伍的某一层面，缺少整体性把握。鉴于此, 笔者从国际视角对学前教师权益保障进行多维度、多层次的典型案例分析，在此基础上对完善我国学前教师法律保障提出参考思路。

一、学前教师法律身份与权益保障的内涵概述

(一)法律身份释义

教师法律身份基于法制下与其他关系主体的定位，明确教师持有法定的准则规范以及权利义务，并框定了其法律适用范围。在世界各发达国家的立法实践中，学前教育相关法除规范着教师法律身份外，也作为制约与影响其法定职责、社会地位、工资福利、权益保障等重要内容的法律依据[3]。根据国内外法律现状，教师法律身份普遍被划分为“公务员、教育公务员、公务雇员、雇员等类型”[4]。主要代表国家学前教师的法律身份规定及内涵如表1所示。

表1 主要代表国家学前教师法律身份类别及涵义

从上表可以看出，在法国、日本、韩国等国家，公立学前教师的法律身份隶属于国家公务员，享有与其他公务员同等的社会地位、福利待遇、岗位培训等[5]。而在美国、英国、加拿大等国家，公立学校学前教师处于公务员兼雇员两种法律身份之间，具体而言既属于国家法律所承认的公务员身份，享受公务员的基本待遇和义务限制，同时又与当地签约机构还保持着契约关系，需遵守工作合同当中的系列条约[6]。而在新西兰，学前教师处于雇员身份，与当地幼儿园属于合同契约关系，国家并未直接干预管理，而是将幼儿教师的培养与招聘权让位于市场，即弱化行政指令依赖路径，以发挥市场的自主调控能力。

(二)权益保障内容

教师权益“一体两翼”，囊括了教师权利与合理利益。《中华人民共和国教师法》中明文指出了教师所持有的6项权利，分别为：“教育教学权、科学研究权、指导评价权、获取报酬权、民主管理权、进修培训权”；合理利益则包括教师的“工资收入、社会保险、津贴补助”等[7]。国际上教师权益内容主要围绕薪酬待遇、社会地位、工作福利、专业发展等进行。例如，美国以全美教育协会(National Education Association，NEA)为教师权益保障代表，切实保障学前教师的工资待遇、工作条件、退休福利等权益；新西兰政府借助各种津贴补助手段提高教师待遇、保障教师合理培训权，促使教师优质化教学。此外，立法政策也是法国保障教师权益的关键手段，以此为基线维护教师的社会地位、薪资待遇、专业发展等合理权益。

具体而言，学前教师权益涉及个人层面与集体层面。在个人层面，包括个体专业发展、教育空间保护、教学内容创新、教育惩戒、资源分配、劳务报酬、公正评价、生命安全等。学前乃至所有教师有权免受基于种族、宗教信仰、肤色、性别、性取向、性别认同、性别表达、身体特征、残疾、婚姻状况、家庭状况、年龄、血统、居住地、社会经济背景等的歧视。在集体层面，包含成为代表其专业组织的成员、为组织服务并由其代表、遵守并期望其他成员遵守组织的职业行为守则、在确定评估教师专业表现的标准和程序方面有发言权、受到签约合同中概述条款的保护、就待遇和工作条件进行公平公正的申诉程序、教学期间和退休时获得应得的财政保障等。同时，教师有责任积极支持教师共同体的事业发展目标，规范教师与其任职部门之间的关系，提高整体教育质量和学校声誉。

二、国际学前教师权益保障的专项政策法规

美、法、加、新四国均为发达国家，尽管在政府管理和运行体制以及社会文化传统上存有差异，但在国家性质和政治制度设计层面具有诸多共性。四国的学前教育治理体系趋向完善但又各具特色。因此，综合分析比较上述国家的举措与思路，可为我国正在进行的学前教师权益立法议程提供有益借鉴。

(一)美国——系统的联邦政府法律依托背景

美国为推进教育发展、促进人才卓越化与资源平等化，于上世纪70年代先后发布了一系列报告，旨在大刀阔斧地改革教师教育领域，以培养“能力本位”(Competence-based)的合格教师。此后，美国学前专项立法顺利出台，主要得益于美国联邦政府权威立法的高度引领及各州因地制宜推动地方配套立法。

1.联邦政府教育立法的核心引领。美国联邦政府颁布的《提前开始法》(Head Start Act，1981)、《2000年目标：美国教育法》(Goals2000：Educate America Act，1994)作为整个国家的教育类重磅立法引领[8]，其中在以建立国民教育法为核心宗旨的《2000年目标：美国教育法》中，将推动学前教育列为国家八大教育目标之首，鲜明地指出“需保障儿童能获得适宜性的高质量教育”[9]。不难发现，美国对提升学前教育质量的危机意识可见一斑。对学前教师而言，《提前开始法》中明确提出，将利用国家资金专项拨款提高学前教师薪资待遇水平。此外，美国还通过系统立法的法制手段对学前教师的薪资待遇、社会福利、专业发展等方面进行了明确规定，包括陆续通过《全体儿童的优秀教师法案》(Teacher Excellence for All Children Act，2005)、《幼儿园及中小学教师激励法案》(Incentives to Educate American Children Act，2005)等。以上均是学前教师立法的重要法案，以联邦立法的权威驱动策略，切实保障了学前教师的专业权益，维护了学前教师的职业发展路径，进而推动学前教师的质量发展朝向优质均衡的趋势迈进。

2.各州政府因地制宜的配套立法。除美国联邦的法律外，各州政府以引领立法条例为依据，逐步通过州立法步入了保障学前教师合理权益的大军行列，结合各州实际情况完善配套法律，切实落实各州地区学前教师的职业权益保障。其中待遇水平作为影响学前教师职业吸引力的一项核心因素，是各州教育法制改革的重中之重，通过实施立法权提升教师待遇，促使学前教师之间的工资趋向平衡，包括减少Pre-K项目中的教师与K-12教师以及自身内部之间的差异等[10]。此外，为推动学前教师职业发展，州政府不仅下达规定并且采取配套手段，以统一学前教师与基础教育阶段教师的工资待遇水平，如俄克拉荷马州于1998年法案中规定Pre-K教师与K-12教师持有一致的工资待遇[11]。如此一来，Pre-K教师内部之间的待遇差异也通过立法与配套保障措施得到了基本持平，通过保障基本待遇助推教师队伍的稳定性与忠诚度。

(二)法国——基于立法的全方位学前教师培养与管理体系的建立

法国的学前教育质量水平处于世界前列，这极大地归功于法国强大的中央政府以及资金支持。早在1989年颁布的《教育指导法》中就提出“教育是国家第一要务”[12]。在当时，法国政府便注意到了发展学前教育的迫切性。这些政策推动了建设卓越的学前教师从业队伍，构建了系统的学前教育治理体制，确保各部门的职员各就其位，各司其职。

1.建立国家性“学前教育治理体系”。在国家法令确立的宏大框架下，突破了固有的单线主权困境，推动了国家权力的赋予与职能的分化。当前，完备的学前教育治理体系在法国逐渐成形，整体职权分布主要呈金字塔型。职权治理首位是一级中央政府，由国家教育部开展并执行国家教育重要决策，是教育治理系统的内核，包括政策制定、教师招聘与培训、资金下达以及国家一级教育方案的官方规定。法国政府通过“行政机构—学院”和校长系统在区域一级执行政策，负责从学前教育到中学的教育管理，其首席教育官是从大学工作人员中被国家会议颁布的法令调任，持有博士学位，是教育治理高质化的重要保障，其中有法国国民教育部下设的学校教育总局专管学前教育，主要负责学前教育各项管理与服务[13]。地方一级政策的下达则是由各地方部门主任负责[14]。这种分级式管理有利于国家层面的政策法规下沉落实，同时又将有关责任细分到各个基层。将大方向国家政策的高位导向把握与实际法令下达落实相统筹，是法国学前教育治理体系专业化发展的重要保障。

(三)加拿大——《学前教师法案》专项法案的颁布

加拿大极为重视学前教育事业的发展，安大略省为促进学前教育质量的提高，于2007年颁布了《学前教师法案》(Early Childhood Educators Act, 2007)，该法案作为学前教师的专项法，目的体现为维护学前教师权益体系。该法案通过设立学前教师学院、搭建学前教师职前职后专业交流平台，以及针对实际调研结果提高学前教师的社会地位和薪资待遇来保障学前教师的权益。

1.构建以“学前教师学院”为中心的权益保护体系。在加拿大《学前教师法案》中，明文指出成立“学前教师学院”(College of Early Childhood Educators)的硬性标准，旨在规范国家学前教育的优质化发展[16]。作为一个针对学前教师的专项立法项目，该学前教师学院是在严格执行法案条例的背景下而诞生，保障了学前教师学院合法以及权威的法律地位。“学前教师学院”的成立作为学前教师领域质量保障和权益保障的重要举措，其职能包括发展与维护教师会员资格、提供注册申诉机制、提供继续教育机会以促进学前教育工作者的专业化与高质量发展等[17]。此外，学院下设有董事局管理中心事务，其成员中需有14名学前教育工作者代表，代表决定规例的范围，凸显教育治理中的主体特性，发挥学前教育工作者的专业能动性。同时，学前教师学院兼具系统性与科学性，持有一套整全的自治管理体系，包括执行委员会、投诉委员会、执业委员会等多个部门，共同构成了教师学院的组织框架，各部门之间相互协作，将学前教师的专业性发展以及教师权益保护作为其管理使命。

2.搭建学前教师职前职中职后专业信息交流平台。加拿大《学前教师法案》针对学前教师的进修培训权也作出了明确规定，指出各相关大单位需为学前教师提供继续专业学习项目(Continuous professional learning program)，内容包括完成学院制定的规定课程、进行个人专业评估、制定与完成专业学习计划，以及做好专业学习记录[18]。通过这些专业化的项目式学习进而提高教师队伍的专业化水准，同时提升学前教育领域的整体质量。此外，加拿大还借助建设职前与职后学前教师之间相互交流的专业平台，为学前教师培养搭建统一性的交流通道。通过专题研讨会的方式进行专业引领，学前教师之间可以就实际遇到的问题与困难进行分享与互助，以达到理论与实践之间的相辅相成，加快学前师资水平的平衡性、优质性与可持续性发展[19]。

(四)新西兰——“幼儿教师集体协议”的权益保障

新西兰的学前教育在“政府主导”的治理模式下，学前教育普及率与学前教育质量均位居经合组织国家前列。自1986年起，国家教育部门开始主管新西兰学前教育专项事务，学前教育管理趋向专业化[20]。在管理机构层面，新西兰教育部与新西兰教育学院深度合作，针对幼儿教师权益保护制定了一系列政策性文件，核心内容包括“薪资待遇”“补助津贴”“工作时间”“雇员聘用”“专业培训与发展”“健康与安全”“个人申诉程序”等[21]。

1.实施常态化的教师集体协议。幼儿教师集体协议(The Early Childhood Education Collective Agreement)首次颁发的时间为2002年，在4年以后，新西兰教育部与新西兰教育学院再次根据现实境况进行协商，对其条例进行更新与修改，并将更新要素细则附在新出的集体协议后[22]。集体协议不仅来源于正式颁布的法律条文，持有强劲的法律背景，同时能够根据实际情况进行适时的修改和调整。与此同时，为更加切实地保障幼儿教师的权益，增加新西兰学前教师的职业吸引力，该协议能够及时地根据实际变化需要进行动态调整。新西兰国家学前政策所坚持的时效性和灵活性，在促进学前教师发展规范化、常规化、制度化上发挥着关键作用，一些如薪资待遇的明确公开、不同类型教师的针对性保障措施等，极大地促进了幼儿教师的职业管理和权益保障体系的更新与完善。

2.签订适配性的对口幼教协议。针对不同渠道培养的学前教师，新西兰有着不同的法律协议保障，协议中所涵盖的教师受其对应条款的保护，如通过33家幼儿园协会聘用的学前教师，对口适配“幼儿园教师、园长和高级教师集体协议”(Kindergarten teachers, head teachers and senior teachers’ collective agreement，KTCA)，而对于函授学校(Te Aho Te Kura Pounamu)聘用的教师则受幼儿教师集体协议(Te Aho Te Kura Pounamu)保护[23]。鉴于“幼儿教师集体协议”是仅针对已注册合格的教师而设定的政策性文件，而为保障幼儿教师队伍的稳步发展，新西兰政府为此还考虑到部分想从事幼教行业但是暂未注册成功的教师的合法权益，从而制定了幼儿教师个人协议。此协议旨在帮助此类幼儿教师合法地进行工作，同时也通过多种途径促进其专业资格的合格认证。以上对口适配型政策举措充分考虑到了部分学前教师个体的特殊性，为持续扩充学前师资蓄水池提供了动能，从而保障了学前教育队伍的专业化建设。

三、对我国的启示

通过梳理上述代表性国家建设学前教育教师队伍的立法与政策经验，不难看出，国家权力话语与法律文件规范已成为保障学前教师质量的双翼。如何建设高质量教育体系、如何发展我国学前教育，成为业界与学术界共同关注的议题。参照国际经验，我国教师法律身份、权益保护及专业发展可从以下几方面汲取经验。

(一)教师法律地位层面

1.立法前提：明确并加强学前教育教师的法律身份认同。法律以强制性与权威性为核心特征，教师的法律身份由国家以立法手段框定教师职业定位，以国家法律为后置依托。由国际经验得出，国家对于学前教师法律身份的定位直接影响着教师的社会地位。确保学前教师的刚性权益保障，前提在于明确法律教育主体之间关系的核心，搭建法律地位的身份架构，以适配后续的法令施行。因此，明晰其法律身份是学前教师权益生命的保障之源，也是学前教师立法亟待解决的前置性问题[24]。学前教师作为公益性事业单位的工作人员，长期缺乏独立的、系统的专项法律和配套法律的骨架支持，其法律身份模糊。因此，当前亟需推动《中华人民共和国学前教育法》(草案)立法计划的落实，以保障学前教师合法正当性权益免受侵害。

针对我国学前教师法律身份定位的现有境遇，支持者建议将学前教师纳入公务员系统，以依靠我国较为完善的公务员体制保障其薪资待遇及社会地位。借助稳定的收入水平与职业身份认同提高学前教师的职业吸引力[25]。但也有反对者认为，因教师身份的特殊性，如纳入公务员体系易使以专业性为主的教师事业呈“官僚化”趋势，隐匿了其公益性教育本质。诚然，学前教师特别是乡村中的学前教师作为特殊的教师群体，其身份不应被贬为“孩子王”或“生活保姆”，通过专项法或者现有法律修订对其教师法律身份作出操作性规定，是提升学前教师获得感、让好老师“留得住”“教得好”的重要举措。

2.法案保障：建立系统的学前教师权益专项与配套法案。纵观国际，专项法案的出台是助推学前教师队伍高质量化发展的关键。随着国际系列学前教师权益保障法律的颁布，各个国家都相继涌入法制机制建设的洪流。学前教师法案的建立不仅要以专项学前教师权益保障法案为中心，还要将维护提高与保障其社会地位、薪资待遇、职业发展力等教师权益作为其首要目标。如此才能彻底改善学前教师离岗率、转岗率高的顽疾，推动学前教师的高质量化发展。

同时，在专项学前教育立法的基石之上，必须予以配套法案的保障实行，促使专项法案的落实持有系统框架支持。对于学前教师法律身份的确认与澄清依赖于专项法案设立不容置疑，但相关配套的法案也需共趋其力，为专项法案的有效落实提供稳定的法律保障合力。于我国法令现状而言，学前教师权益保障零散地见于《中华人民共和国教师法》等相关法律中，尚未形成体系化的学前教师权益保障举措。在实际教育境遇中，学前教师的权益难以发现高度适配的法律依据。在专项法案作为兜底保障后，一些学前教师专业交流平台等渠道也需及时配套，以提高学前教师的职业满意度，

(二)教师利益保护层面

1.资源平衡：重点扶持“处境不利”地区学前教师的权益。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。而乡村发展靠人才，人才的培养要靠教育。近年来，我国高度重视乡村学校的建设。国家近些年颁布实施的一揽子政策中也明确指出，加强对农村及西部经济落后地区的扶持力度，这为欠发达的地区带来了新希望。针对贫困地区中学前教育事业发展面临的“顽石”与“短板”，一系列补偿政策在加快制订中，尽管我国对于欠发达地区的教育存在一定的政策倾斜，但学前教师的基本待遇偏低的问题仍然明显。

因此，为避免国家学前教育事业地区的两极化发展，即经济发达地区资源条件与教师待遇保障更为优质，经济落后地区先天属于边缘界限，高水平教师存在“一边倒”现象，国家通过政策引导与支持，在乡村、山区等经济薄弱地区中加大对普惠性公办园的建设与投入十分必要。这些地区学前教师的权益保障尤为关键，采用多种制度性措施吸引与留住农村地区的学前专任教师，是实现农村学前教育事业实现良性可持续发展的重中之重。

2.及时反馈：打通学前教师个人权益“发声”渠道与路径。法国的“学前教育教师协助中心”、加拿大的学前教师继续学习框架以及新西兰不断修改的“幼儿教师集体协议”中，都在建设教师协助与申诉的平台，以倾听学前教师的“自我发声”。回归教师本身，即是切实保障学前教师的权益。而在我国，学前教师作为一组权利边缘性群体，整体呈现出低社会地位、低待遇保障的弱势形态，状况堪忧，我们无法忽视学前教师现存的举步维艰的教育生存境遇，走进、理解与诠释学前教师个人权益的反馈发声，是推动学前教师管理优质化、有效化发展的有效路径。

民心与民生是新发展理念的内核，为学前教师权益提供反馈路径，打通教师自我发声路径，有助于理解和满足学前教师现实发展的需求。在保障教师的实际权益后，学前教师若能从个人角度出发，立足整体，为培养、招聘、培训等专业发展方式进行及时有效的反馈与献策，不仅可为上层政策的施行与修改提供现实依据，还能调动广大一线教师的主体能动性，从而助力学前教师队伍的整体优质化发展。

(三)教师专业发展层面

1.规范管理：统筹规划学前教育—教师专项事业管理结构。系统全面的管理体系是组织治理的有力根基，学前教育管理体系是高质量学前教育治理模式的基石，其中蕴含着极高的自洽组织性与能动性。如法国学前教育管理体系将整个国家的组织体系分为宏观上政府领导、中观上地区学前教育督学执行与监督、微观上各层组织机构有效落实。这种体系将学前教育的政策意识上传下达到各个层次，框架分明、系统完备，全面保障与推进了学前教育质量的可持续发展。同时，学前教师的自我管理体系也是共同促进学前教育教师自治的有效环节。

目前，我国教育部下设基础教育司、校外教育培训监管司、职业教育与成人教育司、高等教育司、民族教育司、教师工作司等27个司局机构，其中学前教育尚归属于基础教育司下设的学前教育处管理，这给学前教育事业发展提供了政策空间。在一些关键性的政策制定与落实层面，学前教育教师管理精准化、治理科学化程度仍较弱，持续加强教育部有关学前教育管理机构的专项化建设是重要的组织变革举措。

2.统合发展：建立专业规范的职前职后一体化培训体系。学前教师的进修培训是教师自身专业化提升与适应人民群众对优质学前教育期望的重要抓手。今后进一步统一幼、小、中教师的职前培养方式与途径，平衡学前教师与其他小、中教师的社会待遇，保护学前教师的合法权益，是提升学前教师职业竞争力的关键。同时，加快利用教育信息技术推动学前教师继续学习平台建设，在入职前后搭建交流平台，可为学前教师培养多元化、精细化发展提供路径支持。

在教育信息技术飞速发展的时代，学前教师师资培养中还存在培训模式、课程内容、理论与实践性等方面的问题，完善具有时效性的职前培养政策需尽快提上议程，如整合教育资源、创新培养方式等。关于专业规范的职前与职后一体化培养体系需要进一步贯通，以促进学前教师培养路径的系统化与整合化。

四、结语

学前教育作为个体生命的开端，对整个教育的发展具有重要意义。学前教师的权益保障与落实“幼儿为本”理念、促进幼儿发展等目标具有不可分割的密切联系，学前教师的法律权益保障涉及学前教师的法律身份、工资待遇、专业发展等多维度内容，其立法政策的建设深刻影响着学前教师队伍的建设与高质量发展。学前教育的希望生发于教师的个人情怀，但情怀并非长久之计，一种良性的社会机制才是根本解决之法。如要扭转学前教育一直作为“大专业，小学科”的问题现象，“德”“誉”相济，“酬”“劳”并重是我国未来学前教育事业发展的必然方向。