技术理性—经验理性的背离与融合：决策模型的演进轨迹

向玉琼

(南京农业大学，南京 210095)

决策模型是社会历史发展的产物，不同的政策环境催生了不同的理论假设与建构模型。其中比较具有代表性的包括理性决策模型、精英决策模型、政策变迁与学习模型、多源流框架、间断—均衡模型等，以及结合我国国情提出的共识型决策、共识民主决策、双层互动决策等模型。当前关于决策模型的研究集中在模型建构以及模型在具体政策情境中的应用，以此来推动政策过程理论研究。本文从技术理性的视角探讨决策模型的演进逻辑，这是理解决策模型的一个新的视角，也有助于把握决策模型的演进轨迹与发展趋势。

现代社会中追求理性尤其是技术理性，受此影响，理性决策模型在很长一段时间里都被视为政策过程中经典的理论模型。但20世纪60年代出现的一系列政策失灵，推动了对理性决策模型的全面反思。新的决策模型被建构起来，可归为两个方向：一是将决策拉回政治情境中；二是将决策落实到个体行动选择上，这两个方向最终汇聚成强调协商与对话的论证转向，体现出决策过程的民主化。整体来看，决策模型的演进表现为对技术理性的反思与背离，不过，理性决策模型并未被完全抛弃，科学的主题也没有旁落，而是出现了科学与民主相融合的趋势。

一、理性决策模型的主导与修正

20世纪是科学与技术迅猛发展的时期，也是技术理性盛行的时代。决策过程依靠科学方法和工具实现理性，形成理性决策模型。提到理性决策模型就必然联系到18世纪著名的科学家、哲学家和神学家约瑟夫·普利斯特里，当时他在做方案选择时经常陷入困境，他的朋友本杰明·富兰克林帮他找到了一个解决办法：将一张纸分成两半，在一边列出每一项决定或者行动的优点,同时在另一边列出缺点，然后加权来反映不同元素的重要性，最后计算出结果形成决定，这成为理性决策模型的雏形。到20世纪中期，兰德公司开始全面应用实证主义的方法和逻辑来进行决策，理性决策作为一种决策模型被确定下来。

理性决策模型受到技术理性的主导，关注手段与方法的合理性，寻求程序和技术的合逻辑性，追求效率和速度的最大化，寻求具有普遍性和一般性的规律和原理，决策过程按照技术理性的要求和目标而得到塑造。第一，理性决策模型追求结果的最优与效率的最大化。“通过确定国家或政府的目的与利害计算来解释国际事件，这是理性行为体模式的标志性特征。”[1]理性决策过程中，政策目标是明确的而且是先定的，无论是社会福利函数，还是目标规划、目标函数，等等，都得到清晰的界定，政策过程就是朝向这一目标展开行动。理性决策模型深受福利经济学的影响，将功利主义和结果主义贯穿到政策过程中，最大多数人的最大幸福成为公共政策的指导原则。“这种‘最终结果’理论很有吸引力，因为最大化某种期望目的的概念似乎是理性的本质。”[2]

第二，理性决策模型通过实证主义方法开展政策分析，政策过程具有技术合理性。理性决策通过工具应用与流程设计形成了规范的政策分析流程，将政策问题转化成祛除了偏好和情绪的客观问题，并对其数值化，使其成为科学分析和技术加工的对象，继而通过计算与比较得出最优结果。这其中会运用到多种管理科学与运筹学的方法，“大多数形式化的技术方法，都是以某种准则去寻找一组备选方案中的最佳者的程序——也就是说，它们属于我们前面所讲的那类‘古典’程序。线性规划和动态规划就是这些技术方法中的最强者。这一领域有关问题的研究途径，占优势地位的大多是要简化真实世界中的问题，使之达到最优化形式模式可用作近似的地步”[3]。系统分析与成本—收益分析作为最常用的方法，将政策过程转换成一个适合于进行科学分析的生产流程。既然目标明确且不会改变，那么整个政策过程只需关注方法和技术的合目的性，以及政策程序和步骤的合理性，而技术和工具的发展正好满足了这一需求，政策过程及其结果因此都具有了技术上的合理性。

第三，理性决策模型假定个体偏好和目标都是既定的，由此开展的政策过程和结果都是可控的。人的行为中存着偏好与情感等不确定因素，但是理性决策假定政策选择中的偏好和追求都是不变的，也就是说，无论是个体还是集体都追求结果最大化以及方案的最优，这实际上消除了人的行为选择中的不可预期性和不确定性。理性的决策者都会寻求效用的最大化，在投入既定的情况下实现产出的最大化，或者在产出既定的情况下追求投入最小化。“理性的规定要求这个模式具有内在的一致性(Consistency)：行为体的目的与行动目标之间是一致的；在选择最优方案时所依据的原则是一致的。理性‘意味着行为是与某种既定情境下的特定目标相一致的’。”[4]政策目标明确，个人偏好稳定，行动选择具有一致性，决策过程因此具有确定性，决策结果也是可预期的。

随着政策科学运动的兴起，理性决策模型在各层级、各部门决策中得到广泛应用，但也导致了大量的政策失败，如美国的反贫困运动、伟大社会运动等都是理性决策的结果，却让社会付出了沉重的代价。到20世纪60年代末期，人们开始对技术理性主导的政策分析进行反思，理性决策模型也受到批判。批判的理由包括：第一，理性决策模型应用条件太过苛刻，以至于在现实中无法具备完全理性决策的条件；第二，对于技术理性过于自信、过于理想化，而现实中技术理性往往无法解决所有的现实问题。哈耶克反复强调，完全理性的假设在现实中往往不可能，如果坚持完全理性的假设，可能给社会带来危险的后果。“科学研究的对象绝对不是在一定时间和空间内可以观察到的全部现象的总和，它永远只能是被选择出来的某些方面：根据我们所提出的问题，同一个时空内的状况，可以包含着无数不同的研究对象。人类的头脑其实根本不能掌握某个真实状况的一切不同方面这种意义上的‘整体’。[5]”如果我们把现实问题看成是人的理性所能掌控的，把政策过程看成完全由技术理性来主导的，那么相对于复杂的社会现实而言，人是太不自量力了。

在对理性决策模型的纠偏中，西蒙的“有限理性”决策模型成为一种代表性的观念。在西蒙看来，人并不具有完全理性和无限的理性，相反，人的理性是受到各种限制的，人只具有有限理性。决策者并不拥有决策所需要的全部信息和能力，无法对所有选择进行等级排序，也不拥有推理所有选择的结果的概括推理能力，因而只能是有限理性的。同时，理性不能仅仅被视为是一种工具理性，“我们完全工具性地看待理性。它不能告诉我们到哪里去，最多只能告诉我们如何去。它就像职业杀手，不管我们的目标是什么，也不论其好坏，都可以雇它来达到目标。究竟把我们面临的难题归咎于罪恶还是无知和非理性——是目标的卑劣，还是我们不知道如何实现它，对于我们如何看待人类生存状况会有很大的不同”[6]。换句话说，只注重工具理性，这本身就是理性有限性的一种表现。

完全理性的假设会带来对最优决策的追求，而基于有限理性的假设则会推导出满意决策的结果。用西蒙的术语来说，决策者不可能做到最优化，也无法实现利益最大化，而是满意即可，也就是说，决策者所选择的只是一个令人满意的解决方案。“即使面对的不确定性并不是太大，‘最优’行动方案也几乎是无望的。若价值观存在冲突(现实似乎总是如此)，那么甚至如何定义‘最优’也成了问题。”[7]何为最大化决策，何为满意决策，马奇对此做出了区分。“最大化强调的是备选方案的相对地位，最大化程序对备选方案不同质的变化反应灵敏，比如一种备选方案相对于另一种备选方案有所完善。最大化搜索(Maximizing Search)对预期收益和成本的变化反应灵敏。另一方面，满意化则强调备选方案相对于目标的地位。满意化程序对当前选择的绝对价值的变化反应灵敏，因此，如果备选方案中包括被选中的方案的话，满意化程序也对备选方案的同质下降变化非常敏感。满意化搜寻(Satisficing Search)则对备选方案相对于目标的当前地位反应灵敏。”[8]虽然有时比较难以区分决策的最大化和满意化，而且大多数决策可同时用最大化和满意化来解释，但二者还是会带来明显不同的结果。总体来看，西蒙的观点缓和了完全理性的完美主义假设，但并没有完全否定理性，也没有跳出理性决策的框架。在一定程度上，西蒙的努力可以看成对理性决策做出的修正，使其更具有适应性，因此也可以将西蒙的满意决策模型归为理性决策模型范围之内。

二、演进路径之一：回归政治情境的方向

理性决策模型被拉下神坛，基于对技术理性的反思，一系列新的决策模型被建构出来，其中一个方向就是，决策模型并不能做到与政治无涉，而是必然在政治情境中得到建构。具有代表性的有：

第一，林德布洛姆的渐进调适模型将政策过程拉回政治背景中。林德布洛姆认为决策过程不是一个技术理性实现的过程，而是一种政治行为的选择。在林德布洛姆看来，“分析性的政策制定不可避免地具有局限性，而且必然会为政治的介入留有空隙。”[9]政策过程中不可避免地存在大量的价值冲突、政治策略以及政治周期和成本等问题，因此应当重视政策过程中的相互作用。不过，林德布洛姆也没有完全否定技术理性在政策过程中的地位，而是认为技术理性只是作为政治观点论证的工具或者精英使用的手段，但总体上政策过程只能放置在政治背景中才能加以解释。

第二，詹姆斯·马奇的垃圾桶模型强调政策问题的模糊性以及政策过程中的非理性成分。延续了“有限理性”的假设，马奇在1988年指出，决策理论是一个简单观念变得复杂化的历史。理性选择观念认为人们从多种选择中一次性地做出一种选择，选择偏好是清晰、稳定、明确的，而现在，系统更加复杂和模糊，决策者的理性因此都具有局限性，偏好和选择都是被建构的，具有权变性的特征。马奇看到，决策者行为会受到经验、学习、规则等多方面的影响，决策是模糊的，秩序也是模糊的。马奇认为，现实问题的模糊性和不确定性是必然的，因而将“模糊性”假设引入决策模型中。马奇克服了有限理性的单纯的“行动倾向”，将很多情境中的决策都描述成“有组织的无政府状态”。“在决策时，组织通常都会有模糊的偏好和身份，模糊的经验和历史，模糊的技术和易变的参与者，它们之间具有松散的耦合度。”[10]组织决策中几乎不存在任何秩序或者确定性，偏好不清晰且多变，技术和方法也不明确，控制体系缺乏，因果关联不清晰，结果通常不可预料。在更多情况下，决策只是偶然机遇的产物，而不是任何一位参与者的意图的产物，组织形式上的有序无法掩盖决策混乱的事实。

第三，金登的多源流理论模型强调决策过程的非线性以及有组织无序状态。多源流模型是对垃圾桶模型的发展，将公共政策过程看作是问题溪流、政策溪流与政治溪流这三条彼此独立的源流，在政策之窗开启时汇集到一起而形成公共政策。在多源流政策模型中，解决公共问题的政策行动方案是在一系列的分析推理和论证辩论中确立起来的，这些活动与政治生活中某些特定因素的相互作用联系在一起。同垃圾桶模型一样，多源流模型也强调有组织的无序，并将其属性归结为三个方面：“未定的偏好、不清楚的技术以及不固定的参与”[11]。垃圾桶决策模式与多源流模型都认识到了政策问题的复杂性与模糊性，看到了现实中政策过程的无序与混乱，因此跳出了决策中的决定论，摆脱了理性决策模式的线性思维方式，否定通过理性规划和设计来进行政策建构的可能性，而将经验因素注入到政策过程的解释框架中。

第四，奥斯特罗姆的制度分析框架(IAD)重视制度对决策行为的影响，认为政策活动不能脱离政治制度，制度或者制度规则都是模型中的独立变量。奥斯特罗姆于1996年在美国政治学协会年会上发表演说:建立起第二代集体行动模型，“每一层次上的规则决策通常是在另外层次的规则结构下做出的，因此，制度研究需要包含多层次分析”[12]。每个规则都是在多个层级的约束之下形成，多层分析之间也相互嵌套，这样，所有的规则都寓于嵌套结构之中，受到更深层规则的影响。决策者不得不在一系列集体选择规则的约束下做出政策决定，从宪法层面到个体行动层面，都对决策选择产生影响。制度选择理论表明，制度约束下的组织并非都是追求效率的，而是需要在政治利益之间做出平衡。决策并非是设计出来的，而是一系列规则互相作用的结果。“任何改革官僚体制的尝试都必须不仅考虑(也许甚至不考虑)效率，还必须考虑到一系列政治力量，这些力量将创造官僚机构必须运行的规则。”[13]

理性决策模型强调技术理性，同时将决策与政治割裂开来，最终却走向了科学的反面，也背离了理性。因此，只有将决策拉回政治情境与制度背景中，还原决策过程的无序与不确定性，才能反映更为真实的决策过程。还原决策中的政治性，这是对理性决策模型进行修正所走的第一条道路。

三、演进路径之二：具化到个体行动选择

决策模型演进的另一个方向是关注决策过程中的个体行动选择，从个体层面来理解政策过程。

第一，理性选择理论。理性决策模型从宏观层面和技术层面来考虑方案最优，个体偏好被视为是不变的也是可以不予考虑的，而理性选择理论是基于个体行动和选择的多元可能来解释集体选择。理性选择理论假定人都是自利动机的经济人，无论是选民、党派还是政府，无论是投票、信息搜集、方案设计、注意力分配还是最后的抉择，都会在具体情境下为了自身利益最大化而做出选择，最终的决策结果往往并不是公共利益的最大化。理性选择理论对理解政策失灵提供了新的思路。唐斯看到，民主制度下的决策过程是在每个公民的理性行动中发生，“理性人感兴趣的并不是政策本身，而是他们自己的效用收入。如果他们现期的效用收入在他们的眼中很低，他们也许会相信，可能作出的几乎任何改变都会增加他们的效用收入。在这种情况下，对执政党投反对票，亦即要求总的政策改变，对他们来说是合乎理性的。”[14]选民基于自身利益的考量来决定对信息的收集程度以及是否投票等；党派会通过宣传甚至提供虚假信息以操纵或者控制投票过程；政治家所考虑的是如何能够争取连任，因此决策过程中不会平等对待每个人的偏好，方案选择时也不会遵循少数服从多数的原则，而往往偏向对自己有利的少数人。决策过程并不总是，甚至大多数情况下都无法体现出理性化选择，而是在利益的权衡中发生。

第二，博弈论模型模拟个体行动的优化策略，为观察非理性政策过程提供了一个新的视角。博弈论是多人利用对方策略，变换自己的对抗策略以达到取胜的目的，博弈过程中包括多种模型，如囚徒困境、智猪博弈、小偷与守卫等等。博弈论否定技术理性和社会宏观理性的假设，认为政策是在决策者的个体理性行动中产生，而在不同的出场次序、不同选择次数等环境下会出现不同的行动选择，很多时候，决策者个人并不是可计算效用的最大化者。“不必假设他们总是企图争取最大利益。他们的策略有可能只是简单地反映标准的操作程序、经验、直觉、习惯或模仿他人。”[15]一个人可能不会认真思考所运用的是什么策略，或者计算最好的结果，因此，并非所有的选择都是经过深思熟虑的，甚至是无意识做出的选择。博弈包括完全信息和不完全信息两种，在不完全信息中人们往往是相机行事。如阿克塞尔罗德所看到的，如果参与者只和对手进行一次博弈，那么唯一的选择就是背叛。但是，如果行动者进行重复的博弈，那么情况就会不同。阿克塞尔罗德邀请了许多人通过计算机程序与他人进行博弈，当经过200次博弈之后，对程序的结果进行统计，结果取得胜利的程序就是“一报还一报”。如果第一步采取的是合作策略，那么后继所有的行动都会采用合作的策略。后来阿克塞尔罗德再次试验，博弈的次数随机，以200为中位数，结果得出的演化稳定策略仍然是“一报还一报”。也就是说，只要人们有足够的机会再次相遇，那么在行动中往往会基于对手的行动来进行选择，如果对方是背叛那么所选择的行动也是背叛，合作和背叛都会自我强化。但是合作却具有不可逆转性。决策过程也是博弈过程，其中包括了权变因素、相机决策等大量经验因素，从而推翻了理性主义的决策框架。

第三，认知理论模型强调人的非理性认知与情绪对于决策过程的影响，并认为个体的非理性状态不可避免。随着进化心理学、神经科学和行为经济学等相关学科的发展，认知理论模型逐步形成。美国社会心理学家列昂·费斯汀格(Leon Festinger)发现，当人在寻求自身利益最大化时，可能会改变自己的价值观和行为，因此无法用线性的因果逻辑来解释二者之间的关系，也就是说，偏好和行为并没有构成一种简单的线性关系，而是形成了一个复杂的系统。这一发现直接颠覆了理性决策模型所设定的关于人的偏好既定的假设。基于此，约翰·埃尔斯特(Jon Elster)、马奇、林德布洛姆等也对人的偏好进行了全新的陈述，并形成了以下几个方面的观点：其一，在特定时间段，决策者的偏好并不是保持不变的，也不是单一的和清晰的，而是多变的、模糊的，有时甚至是自相矛盾的；其二，偏好并不是在行动之前形成并指导行动的，偏好也可能是在行动过程之中或者之后，可能是由行动来塑造的；其三，偏好并不是固定的，而是在一定的情境之下在选择中产生的；其四，偏好也会受到决策者自觉或者不自觉、有意或者无意的操控。因此，行动者的偏好和目标就不是确定不变的了，而是在行动中被发现和修正的。这些观点解构了之前关于偏好固定的假设，也打开了理性主义关于偏好固定的缺口。“人的行动并不是那么刻意为之的，线性特征也不那么明显。人的行动，并不是被个体所设想的目标，抑或是他认定的自己正在追求的目标所涵盖的”[16]。美国著名的神经科学家约瑟夫·雷德克斯(Joseph LeDoux)也认为情绪在政策过程中非常重要，“简言之，情感触发淹没了理性思考”[17]。人的行动并不是完全理性的，而是受到巧遇、发现甚至直觉等因素的影响，人不仅其偏好是可以塑造的，而且是非常灵活的、易变的，是结合当时的场景而生成的，这就意味着，任何关于偏好既定的假设都是一种偏见，是对复杂情境的不恰当简化，而在实际的政策过程中，一切都是可变的。

实际上，一旦将关注点转移到个体层面上，那就必然推翻理性决策模型。个体偏好、个人情绪都会随着环境的变化而变化，生存于社会中的个体无论如何努力都无法保持完全的价值中立，也无法保证行动选择的一致性。“在某种形势下，当我们需要决定要做出什么预期并采取哪些针对性的行动时，很可能我们做的只是一些天马行空式的漫想。突然灵光乍现，我们知道自己已经有了主意，我们行动的路线业已确定。我们对脑海中发生的一切几乎莫名其妙，它们似乎与科学探索常用的逻辑方法甚少相似之处。相形之下，我们发现，前者不是推理型的知识，而是‘判断’、‘常识’和‘直觉’。”[18]现实中，常识、判断、想象和直觉都是决策过程中所不可避免的，而这些因素是理性决策模型所无法容纳的。

四、论证转向推动民主化发展

无论是强调决策的情境因素，还是关注决策者个体偏好和具体行动，都将决策从宏大的、理想化的、抽象的理性主义神坛上拉下来。决策不再被看成是简单线性的理性模型，也不再是一个纯粹的技术流程，决策过程中注入了情境因素和具体关注，成为一个多维度多层面的解释框架。

决策过程中突出了两个特征：一是决策系统逐步开放，二是决策过程的动态变迁。前者主要表现为政策网络(Policy Network)概念的产生，包括从“影子政府”“铁三角”“亚系统”到“议题网络(Issue Network)”等概念的相继出现。罗茨看到，决策主体从最初的党派和政治精英，到技术专家与利益集团的加入，再到对社会不同阶层中非政府组织的开放，决策系统中主体逐步多元，系统边界逐渐模糊，最终形成了议题网络。“议题网络以其开放性、松散性等特征都与封闭的‘铁三角’区别开来。一个活跃的‘议题网络’经常就某一政策问题进行讨论或展开批评，许多新的政策创议就是这样产生的。”[19]议题网络是政策网络中最为松散的概念，是多元主体活动于其中的开放的空间，并日益成为政策过程的新的场域，“行动者间相互依存，相互作用，政策由此产生”[20]。

基于政策网络的概念，萨巴蒂尔与史密斯提出倡导联盟框架(Advocacy Coalition Framework，ACF)，探讨政策过程的动态发展。赫克罗的议题网络通常围绕政策信仰组织起来，而倡导联盟框架却围绕技术专家与意识形态组织起来。倡导联盟框架扩大了政策过程中的参与者及其关系的复杂性，将政策制定看成一个不断反馈的持续的过程，也是一个不断学习的过程。倡导联盟框架认为政策过程并不是一个线性的流程，否定了工具理性主导的政策信念体系，为解释政策过程中的稳定性与快速变化提供了理论解释。从议题网络到倡导联盟框架，政策系统的开放性与政策过程的动态性得以表达出来。权威与科层传统仍然位于组织系统的核心，但是，多元化的主体团队以及政府与非政府组织之间伙伴关系的增长都推动政策过程处于复杂的关系之中了。公共部门、私部门与非政府组织之间的联系愈益紧密，形成了开放的网络，新的行政范式出现了，政策过程理论逐步向治理理论靠拢。

决策过程的开放性、动态性意味着技术理性的主导被多元化的关注所削弱，而多元主体的互动使得决策理论出现了民主化转向，表现为费希尔所说的政策过程中的论证转向。“从20世纪90年代初开始，论证式政策分析逐渐成为当代政策制定和政策理论发展研究的主要内容。”[21]在费希尔看来，传统的决策理论由于对信息输入的要求很高，因此无法很好地适应现实生活中的许多情况。例如，如果概率值是未确定的，就不能使用期望值最大化的标准方法。如果缺乏或不确定进一步的资料，例如关于有哪些备选办法及其可能的后果的资料，则困难就会加剧。在这种情况下，可以运用哲学分析，特别是论证分析的方法来使得思考系统化，这就是论证转向。论证转向主要借鉴了哈贝马斯的批判理论，尤其是其对技术官僚与科学主义的批判，同时强调实践论证、政策判断、框架分析、政策叙事和修辞分析等。“将政策分析和规划视为是论证式的，我们希望利用‘论证’一词来描述系统性的模糊性，因为它既指分析性内容(‘论证的逻辑’)，也指实际表现(‘论证被置若罔闻’)。我们认为，所有的政策分析和规划都是这样系统地含糊不清，需要注意内容和执行情况、技术分析和政治表述。”[22]论证是一种复杂的实践，它不仅包括分析什么，而且包括何时、何地、对谁做出这种分析，不仅需要考察分析的结果，而且研究分析的修辞。在很多情况下，分析者没有说什么比说了什么更重要。

论证转向强调政策过程中的参与和协商，出现了诸如参与式政策分析(Participatory Policy Analysis，PPA)、协商式政策分析(Deliberative Policy Analysis)等系列概念和框架。费希尔(2003)、德利翁(1997)、德宁(1993)等倡导参与式政策分析，认为正确的政策方案、政策影响以及相对的成功都是由观点来决定的，因此不同的观点应当得到平等的考虑。费希金和卢斯金也关注到政策过程中的参与和协商，要求政策分析者随机挑选人民，以避免被既得利益所“俘获”[23]。之后，哈杰和瓦纳尔认为政策分析应当以实践为导向，通过互动和协商的方式来探讨事物和政策。“政策‘问题’不是通过‘客观化’出现在分析师的视野中的，而是被视为位于集体的实际问题设定和问题解决中并且成其产物。政策问题生成于具体的环境中，而规范性的判断则会导致一种感觉，首先是有点不对劲。因此，政策问题与位于情境中人的具体经验联系在一起。从这个意义上说，政策问题是索引的：意义取决于它们所产生的背景。但政策问题也是制定出来的。它们通过特定社区的实践展开。因此，政策问题构成于当地情况复杂的细节中，被赋予意义，它与人们在社区中的地位和社区与更广泛的环境的关系联系在一起，并在具体实践的制定中不断地展开。”[24]这就否定了因果推理的决定论，否定了分析性思维的完尽性，而倡导将无法被纳入科学分析框架的想象、常识、情感、直觉等重新找回来，在协商与对话中重塑完整的理性概念，实现真正理性的决策。

论证转向的决策理论发展是与后实证主义思潮紧密联系在一起的，正是基于对实证主义理性决策模型的批判，而将论证作为一种补救方式。如德博拉·斯通(1997)所说，理性分析的政策最终只能带来政策悖论(Policy Paradox)[25]，因此需要多角度观察政策问题，在现实中去确定并不清晰的事实和价值。关注政策分析与规划的论证性，要从抽象的认识论问题转向分析实践的政治社会学阶段和意义。政策分析要将政策问题的因果阐释与具体的行动关联起来，要超越词语字面的意思去使用词语，要考虑特定语境的修辞特征——它们语言的象征意义的方式，它们对受众的考虑的方式，它们在解决问题之前构建问题的方式。正因为对理性决策模型批判的彻底性，这种后实证主义视角成为了具有竞争性的理论视角之一[26]。

不过，决策理论的论证转向并未形成单一的模型，也没有将现有决策模型统一整合起来。原因是，多元协商的决策模型在现实中难以大规模开展，不仅随机挑选公众不容易，而且代价高昂，需要投入大量的时间，这意味着后实证主义的方法无法进入主流，也无法得到普遍应用。“PPA过程中产生的任何决策或政策建议都有可能产生输家和赢家；这是政府决策不可避免的特点。PPA中似乎有一个普遍的假设，即参与本身将促进共识，或至少提高接受程度。然而，有相当多的证据表明，公民并不渴望参与，一旦参与，分歧就不会消失。”[27]协商与对话虽然为政策理论的发展提供了丰富的政治图景，但实施起来比较困难，这也成为其明显的弱点。

但是，决策模型的民主化转向意味着决策模型建构中出现了一个新的特点，这时决策理论的发展已经不限于非常严格的模型或者公式，或者说模型已经不能涵括对政策过程的解释框架了，模型的概念扩展到框架、理论、观点等多种形式，从不同角度不同层面对决策过程做出解释和建构。此外，决策模型的民主化转向也反过来推动了模型的多元化发展与多维度建构。雷加诺在其后建构主义的政策分析框架中强调要重视政策过程的情境性，认为应当将分析扎根于语境脉络和真实政策情境的复杂性中，在多元主体的民主化行动中对现实做出回应。在任何情况下，政策过程中都不能只有专家话语，而更是多元主体的体验，因此，并不存在一个囊括一切的解释框架，也不存在穷尽的认知，每个人所获得的认知和感受存在差异，这以特征和多样性展现出来。“事实上，我们迟早会意识到，将每一个分析模型放在一起，其实都只能部分描述政策情境，政策情境是复杂而难以被政策分析完整表述的。”[28]政策制定是在具体情境中不断摸索不断尝试的过程，政策过程可以采用多样的路径和方式，可以运用不同的方法和技术，可以包含科学观念，也重视经验知识，这样，政策过程本身是一个没有终点的认知过程。尽管决策模型的发展和演进是基于对之前决策模型所做出的批判与反思，但是，“公共政策研究的范式之争似乎并没有因为寻找统一性范式而得以终结”[29]。

五、技术理性与经验理性的融合：决策模型的演进方向

总体来看，决策模型的发展历史从理性决策模型主导到多维度的阐释，决策模型逐步朝向现实、具体、情境化的方向建构，呈现出背离技术理性而走向经验理性的演进轨迹。体现在三个方面：第一，决策过程的阐释视角与考量因素多元化、复杂化：单向度政策流程被多源流、多向度政策流程所打破；分析性思维被多向度、整体化的相似性思维所代替；政策过程阶段论被填充进了混乱的、无序的元素显得更加真实；大量的社会因素与政治因素进入决策的考量因素中；技术理性主导的理想化场景被放置在制度与情感等多重因素的影响之下进行分析。第二，决策模型的时代特征与社会背景被关注到，因此决策模型出现差异化发展。在全球化、后工业化进程中，社会的多元化与异质性因素增多，社会中的不确定性程度加大而且多变，这时无法通过一个统一的决策模型来做出应对，也不能完全在技术理性的思路下做出解释。“多元主义时代不同观念之间的竞争，一方面使统一的公共政策范式难以出现，或许多样性管理并不需要一个统一的公共政策范式，也不可能产生一个统一的公共政策范式，另一方面却提供了更多的政策选项，从而为均衡的多样性管理提供了可能性。”[30]第三，决策模型在多维度建构中还原出了政策过程中的复杂性、融合性，也表达了高度复杂性条件下决策过程的发展趋势。决策系统更加开放而包容，公共政策体现出多元主体社会建构的特征；政策过程专注于具体情境中的政策问题，问题多样，决策也更加具体和灵活；政策过程中的技术理性出现实践转向，带来阐释主义的认知。

决策模型中经验因素的加入最终带来了技术理性与经验理性的融合。这里所说的经验是指与理性知识无法分离的情境性和实践因素。“经验知识是指具体情境下的、一定社会背景中的知识，是一种策略性的、具体应对的实践。”[31]经验不否认技术理性的逻辑关联和因果推理，但是更强调实践中所出现的感觉、回忆、想象和判断等具体化认知，因此，经验包括了更加多样化、具体化、情境性的内容。经验代表着理性的实践转向，代表着在具体情境中生发出来的理性与现实的交互和融合，在政策过程中开展的选择与博弈、协商与对话都包含着大量经验的因素，可归为经验的范畴。从这一角度来看，经验也是理性的，而且是理性的重要构成。

技术理性与经验理性的融合表现为决策过程中科学与民主的发展。克罗齐耶和费埃德伯格指出：“真正需要做的是，将决策以及决策者的神话进行相对化。理性的途径必须找到，以完成从系统的理性向行动者的理性的转换。”[32]这里所说的系统的理性就是技术理性，而行动者的理性则更多地指向经验和实践。要对理性决策模型做出发展和优化，必须打破政策系统的封闭性与高门槛，通过多元主体的参与与合作来建构出公共政策。也正是在这一背景下，参与式政策分析、协商式政策分析等理论或者概念出现，在我国出现了“上下来去”政策过程模型[33]、“政治势能”政策执行模式[34]等，都是强调通过实践考量对技术理性主导下的决策理论做出纠偏。不过，在任何时候，科学与技术都是重要的，这也意味着决策模型中并不会完全抛弃理性分析。“政策和计划的争论转向，特别是当它扩展到漫无边际的民主时，涉及的不是对科学的抛弃，而是对科学原则的选择性激进化。科学的一个形象是强调按照一套固定的规则对因果关系进行无价值的调查。但是，科学的另一面，无论它在违反中被观察到多少，涉及自由辩论和争论，其中唯一合法的力量是一个好的辩论。”[35]舒洛克也曾经问道，如果政策分析真的可以被忽略，那么为什么要生产这么多？[36]这都表明，政策分析并不能被忽略，即使是在民主对话中，科学也经常作为政策辩论的支撑在政策过程中发挥重要作用。只是公共政策研究中再也不存在一个统一的模型或者范式，所存在的是多元理性与混合理性填充的政策框架。

从一定角度可以认为，决策模型是决策理论与知识框架的集中体现，其发展是在社会发展中人类对决策进行知识寻根的过程。“我们的历史情境不仅要求我们放弃哲学基础主义，而且要求我们学会在一个无基础的世界中生活。单独科学——即没有通向日常人类经验任何桥梁的科学——无法胜任这个任务。”[37]工业社会中科学拆掉了人类世界的本真基础，但并没有提供一个替代的解释和平台，使得理性决策模型内在表现为一种无根基的状况，得到科学支撑的同时也远离了现实中的政策问题。理性决策模型很美好，但唯有依靠经验理性，重新找回生活的支撑，通过民主的行动才能在高度复杂性的社会中建构出有效的公共政策。