工具性与合法性：职业教育政策工具选择模式的一个分析框架

□李阳 潘海生

一、问题的提出

职业教育政策工具是职业教育政策的基本组成部分，是落实职业教育政策的方法和手段[1]，职业教育政策工具选择研究主要探讨的是决策者选择某一个或某一组政策工具的过程和原因[2]337。近年来，学者们更加关注决策者通过结合环境压力和个人偏好进行职业教育政策工具选择以应对新政策问题的模式，认为职业教育政策工具选择是多种因素相互作用的结果[3]。与此同时，随着社会公众参与职业教育政策过程的意愿和能力的提高，对职业教育政策工具选择的影响力也有所增强。因此，影响职业教育政策工具选择的制度逻辑，以及在职业教育政策工具选择时驱动决策者行为的具体因素备受关注。实际上，每当我们面对职业教育政策工具选择问题时，都会有一个源自相关文献中的基本假设，即任何政策工具选择都以决策者的个人偏好和环境之间的交互影响为特征[4]，因此，应将职业教育政策工具选择视为决策者在环境约束性下的理性选择。这就提出了一个问题，即当决策者在选择职业教育政策工具时，实际可用的职业教育政策工具选择模式是什么？

在现有研究中，政策工具选择研究大致有三个派别，分别是经济学模型派、政治学模型派和综合模型派。经济学模型派倾向于将政策工具选择理解为一种技术操作，政治学模型派倾向于将政策工具选择理解为一种政治问题，综合模型派主张决策者可以使用多元工具实现政策目标。也有研究者将政策工具选择研究途径分为传统工具途径、精制途径、制度途径、公共选择途径和政策网络途径[2]339－341。此外，有人将政策工具选择方法区分为传统方法、修正方法和制度方法三种，认为传统方法强调目标工具之间的关系，修正方法强调背景工具之间的关系，制度方法强调过程工具之间的关系[5]。仔细审视这些理论，可以发现它们更多关注政策工具选择的原因，本研究关注的不是决策者“为什么”选择某一种职业教育政策工具，而是决策者“如何”进行职业教育政策工具选择，也就是说，当决策者进行职业教育政策工具选择时，涉及何种过程。我们的目标是在理论上减少职业教育政策工具选择的复杂性，通过建构有限的职业教育政策工具选择模式，对正在发生的职业教育治理现象进行理论分析。

实际上，决策者在职业教育政策工具选择中主要遵循两种逻辑： 一种是寻求有效性的结果逻辑，一种是寻求意义性的合适逻辑。结果逻辑驱使决策者根据工具性原则选择职业教育政策工具，从而选择能够有效解决职业教育实际问题的政策工具。合适逻辑鼓励决策者根据合法性原则进行选择，从而选择符合职业教育政策参与者共享价值的政策工具。结合以上两种逻辑，本研究提出了一个分析框架，假设在职业教育政策工具选择中，决策者在这两种选择逻辑之间找到了平衡，在工具性与合法性之间找到了切合点[6]，从而对现有的职业教育政策工具进行排序和分析。

二、职业教育政策工具选择的两个分析维度

在职业教育治理中，多种因素被认为是决策者选择政策工具的驱动因素，其中，环境因素被视为影响决策者政策工具选择的关键要素[7]。然而，不能假设这些因素的偶然配置预先决定了决策者的选择。当面对利益、制度、技术等因素的不同组合时，决策者既是受动者，也是使动者[8]，即决策者的选择虽然受到环境因素的制约，但也受到环境因素的促动。事实上，职业教育政策工具选择是决策者在高度复杂的背景下将寻求有效性和寻求意义性相结合的结果。因此，我们假设决策者是理性的行动主体，当他们主要追求有效性时，重点关注政策工具选择的工具性；当他们主要追求意义性时，重点关注政策工具选择的合法性。

（一）职业教育政策工具选择的工具性维度

工具性是职业教育政策工具选择的一个重要分析维度，它影响着提供给决策者职业教育政策工具的方式，涉及决策者对职业教育政策工具在实现既定目标方面的有效性的看法。工具性作为一种决策者主观认知结果，并不是固定不变的，而是随着决策者的认知变化而变化，是分析决策者职业教育政策工具选择时必须注意的一种属性[9]。同时，工具性也能够捕捉到隐含在职业教育政策工具中有关收益和损失的情况[10]，这导致一些职业教育政策工具被认为是在某一职业教育政策领域中最为有效的方式，从而被决策者选择并多次使用。与此同时，一些职业教育政策工具因其模糊性和不确定性也会被决策者选择。在工具性维度下，职业教育政策工具可以被区分为专用性工具和通用性工具。

1.专用性工具。专用性工具是指那些被决策者选择的一些独特的、 不可替代的职业教育政策工具。专用性工具作为一种人为制定的职业教育政策执行手段，倾向于以高度的选择性区分于其他职业教育政策工具。专用性意味着特殊性，这类职业教育政策工具被决策者认为是原创的，是可以被其他政策领域模仿的实践样板。从认知角度来看，专用性工具代表创造新的符号、代码或语言，能够将不同职业教育政策工具区分开来，使组织成员能通过一套特定的话语系统和意义系统交流与沟通相关内容。同时，专用性意味着高度的约束性，它强烈地影响着所有采用它的决策者，并要求改变职业教育政策工具集合中各组成部分之间的关系，它的目标是坚持并最终制度化一种或一套职业教育政策工具。与此同时，专用性工具也排除了一些职业教育政策利益相关者，在“局内人”和“局外人”之间划定了一条清晰的界线。例如，在职业教育政策领域中，税收和财政通常以独特的方式形成。如果这些政策工具被视为高度专业化的政策工具并被采纳，那么这些政策工具就会影响选择它们的决策者的行为。因此，如果决策者决定选择这类专用性工具，就必须考虑到这类工具所具有的约束性。同样的道理也适用于标准化的职业教育高考模式的传播，这种考试是确保学校机构绩效评估的政策工具，因此能够约束职业学校的日常教学活动。当然，这类政策工具所具有的内部结构、组织程序、运行机制等也可能影响选择它们的决策者，并将一些群体排除在这类政策工具之外。

2.通用性工具。通用性工具是指决策者所认识到的包含多元行动主体、多种政策问题和多样复杂情况的职业教育政策工具，这类职业教育政策工具一般可以涵盖不同政策领域的广泛问题，这种广泛性意味着它们可以通过不同的方式塑造并适应不同的情况，从而可以形成对不同政策问题的灵活解决方案。例如，在我国，“公私合作”可以在公共事业之外的其他社会事业中看到。在职业教育治理中，它已经成为一种通用性工具，并被具化为“校企合作、产教融合”，其自身的技术细节被广泛定义。因此，“公私合作” 作为一种政策工具可以灵活运用，并能够在多元参与者之间达成共识。通用性工具不会强迫任何一个参与者，但会建立一个相对松散的联系网络，将众多参与者聚集到一起。通用性工具的主要特点是整合与集成，也就是说，它可以涵盖多个不同的政策问题和解决方案，而无需任何特定的、排他性的规则。质言之，通用性工具扮演着“保护伞角色”，它可以以灵活的方式应用于各个领域，从职业教育产教融合到发展职业教育本科都可以看到通用性工具的影子。

通过上述分析可以发现，专用性工具具有较高的约束性，即专用性工具只能用于特定目的和特定形式。通用性工具可以用于多种不同情况，针对不同政策问题，并为调整目标、手段和既得利益提供通用的、全面的、协商一致的方法。同时，专用性工具对决策者要求更高，政治成本更高，并可能导致指责或冲突。而通用性工具对决策者要求较低，政治成本较低，并可以为决策者对职业教育政策工具的重塑和改组留下一定空间。

（二）职业教育政策工具选择的合法性维度

合法性是职业教育政策工具选择的另一个重要分析维度，在组织社会学话语中，合法性主要是指社会的法律制度、文化期待、观念制度成为被人们广泛接受的社会事实，具有强大的约束力量，诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量[11]，它与一定社会的政治背景密切相关。职业教育政策工具选择会影响决策者在社会公众眼中的合法性，正如有学者指出的那样，决策者在选择政策工具时需要外部的认同和强化，这意味着影响决策者职业教育政策工具选择的环境条件反过来又出现在环境背景之中。实际上，决策者不能仅凭借体制惯性、技术条件和个人偏好选择职业教育政策工具，也不能仅将职业教育政策工具视为一种方法或手段，还必须考虑职业教育政策工具所承载的象征性意义，这符合韦伯的合法性概念[12]。换句话说，合法性是社会公众接受决策者选择的某一种职业教育政策工具的先决条件。

1.内部合法性。内部合法性是指组织的权威结构所获得的组织成员的承认、支持和服从[13]。内部合法性是组织内生的，意味着组织成员的承认是某一政策工具选择得以实现的前提基础。在这种情况下，决策者在选择职业教育政策工具时，会坚持符合组织结构特点和组织成员共享的价值观，并保持符合组织成员利益的话语系统。内部合法性是由根植于实践的道德背景提供的，是由制度化的一套职业教育政策工具提供的。质言之，一项职业教育政策工具能够在组织内部具有合法性，是因为它适合那些广为接受的组织形式或治理模式，或者因为它符合组织成员的共享认知框架。

出于这样的原因，内部合法性已经被一些政策领域的利益相关者（政策制定者或政策执行者）视为理所当然。例如，在职业教育产教融合领域，德国双元制作为典型的产教融合模式，被世界上很多国家借鉴和模仿。一些国家不管其制度背景如何，都采用对企业进行培训、激励和补贴等手段，因为这些手段是被组织内部认可和接受的。在我国职业教育发展过程中，强调中央政府的宏观指导，并要求落实地方政府主要责任，这样一种权力下放的方式是被政府组织内部成员广为接受的方案。因此，如果中央政府将职业教育政策工具选择权力下放给地方政府，并不会受到质疑，政府组织内部成员也会认为这种选择是合适的。简而言之，内部合法性意味着组织内部成员之间的共识是采用新职业教育政策工具合法性的根本来源。

2.外部合法性。外部合法性是指组织的权威结构获得的组织外与组织相联系的社会的承认、支持和服从[13]。外部合法性相对于特定的政策领域而言是外生的，即职业教育政策工具选择被组织外部的社会环境认可，它就获得了外部合法性[14]。在这种情况下，职业教育政策工具产生的社会环境（例如私营企业、职业院校、社会公众）将会变得更具有吸引力，并具有积极的意义。需要注意的是，组织外部的社会环境是一个复杂的组合，既有组织以外的其他组织，也有组织以外的自组织群体，还有组织外的社会个体。这些力量虽然难以统一，但是对职业教育政策工具选择有着重要的影响。职业教育政策工具选择与组织外部环境的理性认知相一致程度越高，外部合法性就越强；这种一致性程度越低，外部合法性就越弱，则外部合法性就越有可能发生危机。

在某些情况下，外部合法性会被强加在职业教育政策工具选择过程中。这往往发生在当决策者认为某些所谓的“有效手段”可以在一定背景下发挥作用时，或者当决策者使用域外经验来加强他们的论点时。在这种情况下，无论这种职业教育政策工具在新环境中是否扩散成功，都会被认为是出色的。换句话说，外部合法性因为其来源享有很高的声誉而被视为适合组织政策需求。例如，一些政策工具在地方经济社会发展中起着重要作用，因此，决策者理所当然认为这些政策工具也必然对职业教育发展产生积极影响，从而将这些政策工具从其原有的技术、文化和规范背景中拓殖到职业教育政策工具选择中来。

三、职业教育政策工具选择的四种理想模式

职业教育政策工具选择是在工具性与合法性两个因素驱动下的结果，这两个因素以不同方式结合在一起，并形成决策者可以使用的循环选择模式。在职业教育政策工具选择时，决策者会根据工具性与合法性的属性调整他们的选择，以使所选择的职业教育政策工具满足技术要求和社会期待。换句话说，决策者需要在结果逻辑和合适逻辑之间、工具性与合法性之间寻求平衡，一方面是内部或外部的合法性，另一方面是通用的或专用的工具，它们是相反的、明确的影响因素，以不同的方式驱动着决策者的选择。因此，上述力量的结合是产生不同政策工具选择模式的先决条件。表1 中显示的四种理想模式可以被视为决策者在职业教育政策工具选择时可能采取的系统方法。

表1 职业教育政策工具选择的四种理想模式

（一）常规模式

常规模式是决策者在组织惯性影响下延续以往职业教育政策工具的一种选择模式。它代表了一种完全受政策约束的选择模式，政策的统一性或者继承性要求保留之前所采用的职业教育政策工具，而不需要进行任何更改。常规模式是决策者对组织先前决策形式的再确认，是组织决策模式的再循环。采取这种选择模式意味着决策者选择的职业教育政策工具是组织成员所熟悉并认可的，符合组织结构的行动特点和组织成员的认知风格。同时，由于常规模式下的职业教育政策工具具有高度的专业性，组织外部成员无法判断这些政策工具的适切性，即使是组织成员在没有进行政策工具试验的情况下也难以判断它们的适用性。

这给我们带来一个问题，决策者所选择的职业教育政策工具是否真的长期有效，或者只是希望长期有效？ 在常规模式下，职业教育政策工具选择因组织惯性以及相当的专业性，形成了职业教育政策工具选择前后一致的印象，进而被高度合法化。之所以会出现职业教育政策工具选择的常规模式，是因为决策者确信当前所选择的一系列职业教育政策工具适合社会环境和政策问题，或者是因为选择新的职业教育政策工具可能会带来更大的风险，从而放弃创新政策工具选择的想法。常规模式代表一种路径依赖，从工具性与合法性角度来看，在没有合理的、可行的或有吸引力的替代方案时决策者只需保持现状，不需要做出任何改变。

（二）综合模式

综合模式是决策者可以根据当前的政策价值观和组织成员的利益，以非特定方式决定职业教育政策工具的一种选择模式。这些职业教育政策工具可能不适合一些特定情况，但它们被认为通过建立广泛的共识在更大程度上考虑到了制度背景。在综合模式下，决策者试图通过表明他们有能力改变职业教育政策工具选择来巩固他们的权力地位。综合模式也可以源于对政策扩散的普遍接受，或者是组织成员普遍同意的学习过程。然而，这种模式意味着组织内部结构的变化，因为组织成员需要以某种方式调整他们的偏好以适应新职业教育政策工具的要求。这种调整将会产生一套新的职业教育政策工具组合，它也可以代表渐进式政策变化的基础，并被认为是一种政策修补过程。因此，在综合模式下，决策者采用的一套新职业教育政策工具至少在设计上将会与之前的政策工具不同。

综合模式下，职业教育政策工具选择往往被认为是一种创新，而不是对以往职业教育政策工具的循环。这意味着在组织结构不变的情况下接受新的元素，以适应社会环境的变化。这是一种温和的组织改革和政策变迁的模式，职业教育政策工具朝着更新的方向发展，在一个通用的、综合的模式下旧的职业教育政策工具逐渐被新的职业教育政策工具浸透和取代。而且，这种职业教育政策工具选择不具有明显的排他性，因此，可以在更广泛、更通用的范围内适用。

（三）混合模式

混合模式是由于外部合法性的需要，决策者被迫在特定组织内部通过选择高约束性的新职业教育政策工具进行创新，以维持组织生存的一种选择模式。这种模式是不同制度逻辑的组合，是来自被社会环境广泛接受的特定政策工具在组织内部的嵌入。这意味着，决策者所选择的职业教育政策工具可能与组织内现有的职业教育政策工具不兼容，并有可能发生冲突，从而迫使组织成员重新构建职业教育政策工具。这种职业教育政策工具选择由于包含了来自不同政策领域、政策背景和政策范式的高度约束性政策工具，而丧失了政策工具的一致性，但它也以提高效率的名义涵盖了更多的职业教育政策利益相关者。混合模式下的职业教育政策工具选择将会建立一种新的政策工具组合，将不同的治理原则和治理模式结合在一起，以追求一种新的平衡。换句话说，这是决策者新选择的职业教育政策工具迫使组织成员以一致的方式重新设计所使用的职业教育政策工具的过程。

在职业教育政策中许多选择涉及了混合模式，其中一个明显的例子是我国的职业教育1+X 证书制度，这一政策的实施有着显著的外部合法性，因为其外部来源的专业性使得职业教育政策工具的选择合法化，这一政策工具主要借鉴了英国的国家职业资格证书制度[15]。为此，我国决策者选择了明确的、具体的职业教育政策工具，要求对当前所采取的职业教育政策工具进行创新，以满足我国职业教育改革发展的需求。

（四）分层模式

分层模式是决策者以一种通用方式引入新职业教育政策工具的选择模式。由于这种模式需要外部合法性，因此，这些职业教育政策工具很容易被组织外部的群体所接受。这种情况下不需要有意识地重构现有的职业教育政策工具，因而政策工具的一致性程度比较低。这主要是因为决策者认为新职业教育政策工具适合当前的政策问题，而且不需要与组织内已有的职业教育政策工具相一致。决策者只是决定选择它们，并将其与已经存在的职业教育政策工具并置，而不必将两者进行整合。尽管分层模式意味着所选择的职业教育政策工具不是一个高约束性的政策工具，但它包含了许多不同的情况，能够达成广泛的共识。分层模式的逻辑表明虽然组织内部增加了新的职业教育政策工具，但是它们与现有的职业教育政策工具并不发生关系，因此，这种选择并不一定会对政策问题产生真正的影响。它只是代表了职业教育政策工具之间的一种共存，一种没有内部逻辑联系的职业教育政策工具之间的共存[16]。

可见，分层模式是决策者可以改变现有职业教育政策工具箱的最简单、成本最低的方式。新的职业教育政策工具之所以被接受，是因为它们不仅能够在政策执行中得到使用，而且还能够满足组织外部群体的期待，或者因为它们可以被纳入组织已有的职业教育政策工具箱之内而不会对组织造成不利影响。

通过上述分析可以发现，这四种选择模式在工具性与合法性之间有特定的权衡。同时，这四种选择模式也代表了所有参与者在选择阶段的潜在目标。四种模式都基于决策者如何根据特定背景将工具性与合法性方面的看法结合起来。具体而言，常规模式是一种惯性模式，决策者选择沿用既有的职业教育政策工具而不做出改变。这种模式意味着组织内部的保守力量更强大，并导致人们怀疑决策者无法解决所面临的职业教育政策问题。路径依赖和组织惯性或保守的职业教育政策工具选择只能被视为一种例行化的情况，即受组织内部成员的利益分配和专用性工具的影响，以及同一职业教育政策工具的制度化使用。分层模式也是一种保守的选择模式，决策者只是在外部压力下才选择新的职业教育政策工具，而无意将其与已有政策工具进行整合。同时，所选择的职业教育政策工具只具有象征性的创新性，而无实质性的创新性。它对组织既有的政策工具箱影响甚微，之所以被选择只是因为这些政策工具的外部合法性具有强大影响力。综合模式有利于对现有的职业教育政策工具进行局部更新，决策者希望通过这种选择模式将新的职业教育政策工具整合进组织已有的政策工具箱中。与分层模式不同的是，在综合模式下出现的分层不是不同职业教育政策工具之间的整体性分层，而是决策者有意为之的职业教育政策工具之间的部分性分层。当组织成员希望创新职业教育政策工具时，一套受综合模式影响所选择的政策工具代表了一种进步。混合模式意味着对现有的一套职业教育政策工具进行重新设计，并可能形成一套与已有政策工具截然不同的政策工具，其制度逻辑与既有的职业教育政策工具存在很大的不同。在这种情况下，外部合法性将一种专门的、制度化的职业教育政策工具引入了组织之内。

四、讨论与结论

根据影响决策的工具性与合法性维度，本研究提出了决策者如何选择职业教育政策工具的类型学，将职业教育政策工具选择研究从关注决策者“为什么选择”引向决策者“如何选择”。它向我们表明，决策者在职业教育政策工具选择中看似破碎的、不连贯的决策实际上取决于整合的、循环出现的选择模式。尽管决策者在结构化的环境中具有一定的自由裁量权，可以对职业教育政策工具进行选择，但是这种选择取决于他们对工具性与合法性之间存在的可能性组合的看法。需要注意的是，工具性与合法性虽然是决策者的主观判断，但组织结构的制度化深刻影响着决策者的认知，因此，决策者的主观判断常常是符合组织成员的共享价值和共同信念的。在这种假设之下，本研究将职业教育政策工具选择区分为常规模式、综合模式、混合模式、分层模式四种理想模式。

我们并没有进一步分析有利于一种选择模式存在的环境因素，这样做不仅是因为环境的复杂性，也因为我们的理论选择。我们的基本假设是，无论在何种情况下，决策者都有一定的选择空间，因此他们的选择不能假定是由政策工具运行的环境决定或者由组织内部利益决定。具体而言，在分析决策者职业教育政策工具选择时，一般有四个基本的向度。其一，工具效果的向度，以此向度为指导下的选择被视为一种“理想的选择”，即假定组织内部和外部的环境不变，仅仅考虑政策工具的效果，从而选择那些“最优”的政策工具。其二，行动者的向度，即考虑到组织成员与组织外部群体互动下的政策工具选择。以此向度为指导，政策工具本身的效果并不重要，重要的是行动者之间的互动。其三，政策问题的向度，即在理论上，每一种政策问题都有一种相对应的最佳政策工具。其四，制度的向度，即在制度的约束下，决策者如何进行政策工具选择，以维持和强化组织地位[17]。很显然，四个向度的作用并不是均等的，在特定的职业教育政策工具选择中，有些向度的作用可能大一点，有些向度的作用可能小一点。因此，我们很难找出哪一个向度的因素起着决定性作用，也就难以找出决策者选择某一职业教育政策工具的真正原因。这就是我们这个分析框架只关注决策者职业教育政策工具选择的模式，而不关注他们为什么选择某一职业教育政策工具的原因。

从方法、理论和实践的角度来看，我们所建立的分析框架对职业教育政策研究具有一定意义。

在方法上，我们使用了2×2 表格类型学工具对职业教育政策工具选择模式进行分类。事实上，2×2表格最初只是被作为一种统计分析的工具，后来才逐渐演变成用做定性分析的概念类型学工具。这一分析方式常因它的有限性被人们所质疑，实际上，2×2 表格绝不仅是一种分析工具，更是一种创造性的理论发现工具。在社会科学所使用的多数类型学中，最先使用某个类型学的人可能并不清楚自己在哪一种分类基础上得到的这些类型，甚至并没有意识到自己的分类还有一个更加完整的属性空间[22]。但是，正是在这个意义上，2×2 表格成为一种发现工具，也就是一个重构所有变量属性空间的工具。这样一来，2×2 表格就不仅是对经验数据的分析，更是在建构新的理论概念。因此，我们所建立的分析框架不仅是对现有职业教育政策工具选择理论的一种重构，也有可能借此形成新的职业教育政策工具选择理论概念。

在理论上，根据我们提出的分析框架，需要思考现有职业教育政策工具研究与职业教育政策文本之间的差距，以及职业教育政策工具与制度变革之间的差距。事实上，如果职业教育政策工具选择是基于周期性循环的选择模式，那么很难看到职业教育政策工具之间的一致性，即职业教育政策工具选择并不一定针对特定的环境或特定的政策问题。同时，正如我们所分析的，决策者选择一套职业教育政策工具是不同选择模式带来的结果，也就是说，决策者所选择的职业教育政策工具看起来可能不一样，但其背后的逻辑则有可能是一样的。这个发现使得现有的一些职业教育政策工具选择理论成为问题。

在实践上，根据我们的分析框架，需要重新理解职业教育政策制定过程，以便更好地分析职业教育政策动态。首先，需要了解决策者是否以及为什么在职业教育政策制定阶段就选择了政策工具。其次，需要了解新职业教育政策工具的实际影响，进一步理解决策者如何利用政策工具之间的不一致性重塑现有的职业教育政策工具箱。再次，这四种选择模式可以被视为职业教育政策进程中所涉及的一个基本目标，代表了组织成员和其他政策行动者的相关利益，而且所有这些群体都可以对决策者施加一定压力，以使他们喜欢的选择模式被决策者采用，当然，这并不能改变最终决定权在决策者手中的事实。但是，从这一观点来看，政策行动者如何组织其战略行为，以影响决策者在工具性与合法性方面的看法，这是一个需要在实践中实证调查的问题。