政府引导基金对地区产业的影响研究

陈宇轩 陈嘉 常诚

(1.暨南大学国际商学院 广东珠海 519070 ；2.广州市瀚晖企业管理顾问有限公司 广东广州 510000)

政府引导基金是由地方政府参与产业投资的一种方式，利用财政资金与政府信誉担保，引导社会资金注入战略性新兴产业中。政府引导基金是政府资本和社会资本的组合，由“看得见的手”与“看不见的手”双管齐下，政府作为设立者，确定引导基金的投资领域，市场机构作为管理者，主导引导基金的运营组织。政府引导基金利用杠杆效应，扶持科技前沿企业和各种初期创新企业的发展，实现科技水平提升、区域产业优化、解决市场失灵的政策目标。

第一支政府引导基金——中关村创业引导基金成立以来，政府引导基金已经走过了19个年头，这19年以来，政府引导基金经历了萌芽探索(2002—2007年)、井喷增长(2008—2016年)、存量提高(2017年至今)。投中研究院数据显示，2016年政府引导基金成立数量及规模达到最大值，分别为406只、5402亿元。随后，政府引导基金开始进入结构优化、质量提高阶段，2017—2019年引导基金规模增长率分别为19.47%、11.51%、5.88%，规模增长率分别为37.99%、22.21%、10.00%，均呈现逐级放缓态势。

从区域产业经济发展视角来看，地方政府引导基金作为指明灯、引路人，可以促进区域内社会资金流向政策导向产业，提升地区产业结构，推动创新专利的产生与增长。我国各省市政府通过设立海外跨境基金、探索灵活的让利体系、规范全过程绩效管理、完善基金管理机构激励机制等措施，选择与地区自匹配的发展方式，求同存异，发展区域特色战略产业。

1 政府引导基金在产业发展中的作用

1.1 加速淘汰落后产能，实现产业结构高端化

目前，我国仍存在大量落后、低端的粗放型产业，生产出来的大量低端产品导致我国面临着去库存、去产能的困局。为了尽快淘汰低端产业与落后产能，推动产业布局优化，近年来战略型高新技术产业的发展正引领着我国经济向集约化方向转变。战略型高新技术企业在早期阶段是生死存亡的关键时刻，但由于技术前景的不确定性、运营发展的高风险性，一般的创业投资机构对其投资偏好有限，因此这类企业往往面临着资金匮乏，生存环境严峻等问题。政府引导基金通过示范效应及政府的隐性信誉担保，引导、撬动、鼓励社会资本向市场失灵领域，向战略型新兴高新技术产业流动，为我国产业的转型升级注入了前所未有的驱动力。

1.2 完善社会资本配置，实现产业政策有效化

由于互联网IT、奶茶餐饮类企业周期短、见效快，我国的风险投资机构更倾向投资此类项目，而对于新能源、装备制造、医药健康型这类周期长、体量大的产业投资偏好有限，这与国家倡导和规划的产业布局与战略方向相悖，风险投资资金无法对产业升级、调整、结构的发挥起促进作用。政府引导基金能够完善社会资本配置，按照国家产业政策规划的方向对其进行调整，引导风险资金投资于国家需要的方向，如新能源、装备制造、医药健康这类战略型新兴产业，促进产业政策快速、有效落地，从而加快培养一批科技含量高、市场竞争力强的创新型企业。安徽于2017年设立高新投母基金，下设三大母基金：300亿元的省“三重一创”产业基金，200亿元的中小企业(专精特新)发展基金，50亿元的新兴产业创业投资基金。2020年1—9月，安徽省“三重一创”产业基金新增募资40.42亿元，募资完成比例100.36%，已提前完成年度募资任务；投资项目30个，投资金额共计35.26亿元，投资完成比例134.73%，超额完成年度目标任务。安徽省的三大“基金利器”投资涵盖众多领域，并形成了“基金平台+产业基金+基金群”的产业培育格局，为扩大产业培育范围、打造全生命周期的产业提供基础。

1.3 引导资金服务尖端科技，实现产业经济长远增长

由于政府产业投资基金以国家战略和科技创新为锚，因而投资金额高、投资时间久，不以短期获利，而是参股、持债或两者结合的长线投资方式，其投资方向聚焦拥有技术前沿、创新氛围浓厚、高效组织管理的新兴行业。政府引导基金对这些新生代企业进行长期布局，在为企业引导创新布局的同时，拓宽资金来源，实现企业价值增值，地区产业、经济持续增长。目前，各个区域布局的政府引导基金更关注区块链、大数据等数字经济行业，还有新能源、医药健康、芯片半导体等产品稀缺性高、需求性强的行业，这些战略型新兴产业往往有着小规模、增速高、发展快的特征。国家统计局数据显示，2021年1—10月，计算机、通信和其他电子设备制造业实现利润6048.6亿元，同比增长34.3%，五年复合增速为11.75%，显著高于6.39%的行业平均值，在政府信誉保证与行业高增长率的双重激励下，政府引导基金将吸引更多的社会资本投向符合区域产业发展需要、地方政府政策兜底、钻研技术前沿及产业结构优化升级的企业，促使尖端人才、前瞻资本、优秀项目实现区域性合作联动，最终带来尖端科技产业繁荣升级和经济的长远发展。

1.4 上市公司发挥龙头示范效应，实现资本退出多元化

相比创业投资基金，政府引导基金退出具有强制提前退出、市场化提前退出与期满清算退出的方式等，当然，政府引导基金亦可通过上市公司转让的方式实现退出。通过引入上市公司，打造“PE+上市公司+引导基金”的“1+1+1”新型产业并购模式，为政府引导基金的退出铺好道路。同时，作为产业引领人的上市公司，可以有效引领新兴产业做大做强，有助于政府实现战略目标。政府引导基金也可以根据上市公司的性质，对不同的公司，从产业链上、下游或上下游一起入手，支持与发展新兴产业。

1.5 加强区域内创新主体合作，推动产业资源配置高效化

政府引导基金作为产业转型的重要一环，充当着社会资本的杠杆撬动者及产业资金、创新企业的中介人角色，可以为创新主体搭建桥梁，构建优良的有机整体。首先，政府与产业投资机构的合作。产业基金与政府引导基金作为高信用主体，为社会资本提供信息保证，向市场释放项目优质的信号，引导社会资本参与投资，高效汇集区域产业资金，支持高新产业发展。其次，产业投资机构与创新企业的协作。政府引导基金以产业投资机构为衔接点，不仅为创新企业解决融资难、融资少的问题，还能根据当地产业发展的实际情况与需要，在外部进行政策倾斜、税收优惠和场地支持；在内部配合优秀的产业机构管理团队，进行架构优化、人员整合及科学管理，双管齐下，推动创新企业做大做强。还有，产业投资机构与人才的合作，本地的创新产业人才是区域产业发展的核心因素，产业投资机构在政府引导基金的引导下，利用其特定的投资策略或教训，有方向性地培养本地的优秀人才，通过内部深化研讨的方式培养出专业化、系统化、职业化战略新兴产业人才，通过设立合理的员工激励机制，让创新人才与产业投资机构共患难、同享福，共筑个人和企业的美好发展。最后，企业与企业的合作。企业在发展过程中不仅要不断创新，还要与外界连通，获取第一手技术前沿知识。政府引导基金通过本地项目之间的上下游关系，为企业搭建产业合作链，企业间通过自身定位实现技术交流及业务合作，政府、机构和企业资源利用效率显著提高，实现区域产业内生性发展。综上，引导基金可以加强区域内创新主体合作，推动产业资源配置高效化。

2 政府引导基金在引导产业发展中出现的问题

2.1 资金利用效率低下，“沉睡”问题凸显

各级政府引导基金并非有效对地区初创期企业进行资金扶持。一方面，政府引导基金吸引社会资本效果不明显，清科私募通数据显示，截至2020年底，国内已设立1851支政府引导基金，目标规模达11.53万亿元，已到位募资规模5.65万亿元，资金到位率约48.98%，虽呈现逐步回升态势，但仍处于较低区间。另一方面，对于已经募资完成的政府引导基金，资金投向实体企业的比例较低，李宇辰(2021)通过调查指出，政府引导基金的总体资金使用率(即企业所获投资金额占基金总额的比例)仅为10.01%。政府引导基金虽然已经募集了万亿级体量的资金，又以母子基金双层架构的形式，利用高倍的杠杆效应，引导与撬动社会资本，虽实际总基金体量庞大，但实际投向战略产业的新兴企业比例很小，资金的过度沉淀效应不利于政府引导基金及地区产业的持续发展。政府引导基金的资金运作低效的核心问题是财政资本与社会资本目标的不一致。由于政府引导基金是财政资本和社会资本的组合，财政资金摆在首位的并不是如何盈利，而是如何保值、避免损失，使得政府引导基金更倾向投资低风险、成熟期的项目，早期项目往往不成熟，甚至有些地方政府为了绩效考核评价，投资一些社会资本已经运作优良的中后期企业，造成“与民争利”的现象。作为市场机制的代表，社会资本追求的永远都是在可控风险下如何实现利润最大化，具有一定的亏损容忍度。两者目标的矛盾使得政府引导基金无法对国家发展需要的战略型创新企业进行投资，失去了其根本的引导意义，导致政府引导基金无处可投、不敢去投的两难局面。

2.2 同质化竞争严重，产业发展面临停滞

地方政府间同质化竞争使得政府引导基金对区域的经济发展与产业结构提升的效果大打折扣，严重制约了政府引导基金对新兴产业积极作用的发挥。正常情况下，地区政府依据产业发展及战略布局，利用政府资金设立专项引导基金，引导、吸引社会资本参与地区特定新兴产业。但是如果邻近地区的政府引导基金设立与本地区相同或相似方向的政府引导基金，则会对本地区的经济发展与产业结构优化产生挤出效应与竞争效应的负面影响。因此，邻近地区的政府引导基金带来的负面竞争效应大大削弱了本地区政府引导基金正面的直接效应，导致本地政府引导基金对经济发展与产业结构的效果不明显，不利于培育孵化本地的战略型新兴产业。因此，如果不顾不同区域的实际产业需求，只会盲目跟风与模仿已经设立的政府引导基金，可能导致区域间政府引导基金的资本供给与地方战略产业创新项目存在比较严重的失衡，引发恶性竞争、资源低效、产业发展停滞等问题。

2.3 管理效率低下，管理制度仍有欠缺

目前，我国政府引导基金仍处于探索转型阶段，平均管理水平仍有待提升“，大而精”的基金寥寥无几。一是大部分政府引导基金通常希望聘请市场中优秀的头部管理机构参与基金运作，而没有因地制宜，重点培养本地基金管理机构与人才，导致政府引导基金陷入两难局面：头部私募机构由于政府引导基金存在投资标的、产业等限制，往往不太愿意与政府引导基金合作，而有意向合作的大多是市场上得不到社会资金青睐的管理机构，才会选择加入政府引导基金，结果是基金管理过程中出现逆向选择、效率低下的现象。二是政府引导基金投资领域不够全面，只注重地区内主产业基金的设立，而忽视产业上、下游基金的设立，没有形成产业链上下游一体化的格局，没有产生显著的空间溢出效应，因此相对风险投资、外资支持，政府引导基金对新兴产业结构优化力度弱、贡献低。三是管理制度的缺陷，地方政府为了吸引社会资本，完成绩效指标，往往会给银行、保险等机构保证年度收益，不足部分由财政资金补足，这种情况下地方政府相当于承担了无限连带责任，造成“明股实债”，国有资产流失的现象。

2.4 政府引导基金区域发展不平衡

投中研究院数据显示，如图1所示，截至2020年6月，华东、华北、华南地区引导基金数量与规模位居前三，其中华东地区引导基金数量最多、规模最大，分别达到587只、7358亿，而在东北、西北地区设立的政府引导基金数量合计仅117只，自身规模合计只有华东地区的1/6。在地域分布上，如图2所示，2015年底，我国政府引导基金主要设立在华东和华北 (占总量的62.80%与规模的57.28%)，截至2020年上半年，这个数字变为59.45%和57.92%，区域分布失衡问题并未得到有效改善。以政府产业投资基金为代表的产业资本在促进产业结构转型方面具有明显的区域差异。在东部沿海城市，例如海南、上海、广东，这些城市及省份都是我国重要的经济支柱，产业与资本市场的发展处于国内领先地位，提供了优良的创业环境，因此关于创新产业的中小企业较多，恰恰是政府引导基金所需的投资方向，在吸引政府产业投资基金方面具有不可比拟的优势。但这部分地区政府本身就拥有大量的资金和更强的引导能力，相比之下，在经济较为落后的西部地区与省份，无论是政府引导基金的数量多少还是自身规模，都离较发达的东部沿海地区有很大一段距离，但这些地区仍需政府大力引导、扶持，这与我国东中西部协同发展的战略目标不符。

图1 2020年上半年我国政府引导基金规模与总量各地区占比

图2 2015年底我国政府引导基金规模与总量各地区占比

2.5 地区产业发展割裂单一，缺乏区域联动思维

在现有政策下，我国省、市级政府引导基金的投资方向均有较大限制，不是本省市的项目很难进行投资，导致地区与地区间政府引导基金投资相对孤立，无法形成地区间集群的协同与规模效应。当一个区域的引导基金存量不足时，本地优质的项目资源丰富，政府引导基金的资本供给量与本地优质产业项目的资金需求量不相匹配，本地的资金不足，外地的资金又无法对该区域进行投资，就会造成该地的优秀产业无法获得足够的资金，从而阻碍产业区域发展，政府引导基金无法起到示范作用，导致地区产业发展割裂单一，缺乏区域联动思维。

3 政府引导基金发展对策建议

3.1 完善尽职免责制度，顺利解决市场失灵问题

引导基金常常聚焦于“卡脖子”、科技前沿、绿色产业领域，这类领域往往面临着高技术壁垒、外国封锁及企业制裁等问题，因此在投资初期具有高风险性，一旦项目失败，就会给引导基金和社会资本带来巨大损失。然而，引导基金设立的初衷就是吸引社会资本投资高风险领域，如果其本身不能做到容忍亏损，就无法为社会资本进行担保，解决市场失灵问题，引导基金也就失去了存在的价值，因此要建立合理的免责容错制度。一方面，引导基金在管理过程中要坚持探索、宽容亏损、完善绩效评价。广州市科技成果产业化引导基金提出，引导基金绩效评价按照基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，不对单只子基金或单个项目盈亏进行考核。另一方面，引导基金要纠正偏差，尽职免责。江苏省政府提出对符合国家法律法规，且未谋取私利，没有实现预期目标或造成损失的不做负面评价，并依法免除相关责任。后续各地区政府要建立符合政策要求、产业发展、投资效益三者结合的基金绩效评价体系以提高引导基金的资金利用效率，实现有需必定有供，有供必有所需的局面，才能给予科技新兴产业战略支持。

3.2 正确发挥地区间、地区内独有的特点，增进协同效应而非挤出效应

面对地方政府间同质化竞争的问题，各省、市级地方政府间有必要加强沟通，提出战略合作，避免因相邻区域内重复设立同类型政府引导基金而产生竞争效应与挤出效应。各级政府间应根据自身形势，取长补短，做好统筹兼顾，协调管理，最大化避免地区之间出现同业竞争的现象。政府引导基金也要与其他政府、社会部门加强合作，增进“协同效应”，加强政府引导基金与其他部门的协同性，聚力攻坚。政府引导基金对区域产业发展的扶持离不开社会各方的参与，在培育政府引导基金的同时，也要关注区域差异、社会支持、金融环境等方面，实现区域间基金架构的优劣互补、结构升级、协调发展。

3.3 协调东西部区域，为落后地区引源注资，实现“南水北调”，均衡发展

目前，我国政府引导基金热点设立地区为北京、上海、广东、江苏、浙江等，均为东部或沿海辖区，而西北部区域面临“融资难、融资少→产业发展停滞→新兴资本不愿进、不敢投→企业融资环境进一步恶化”的死循环。针对引导基金在分布上存在东部欣欣向荣，西部无人问津的不平衡现象，要着力优化欠发达地域的投融资环境，分地区适当倾斜投资布局，鼓励政府引导基金投向西北部内陆地区，刺激本地战略型新兴产业的发展。同时，政府引导基金在不同地区间扮演的角色应有所差异：在沿海发达地区，社会资本较为活跃，风险投资比较成熟，引导基金的主要地位是风险投资的协助者，应参与风险投资未涉及的行业领域，弥补风险投资的空白之处，其未来方向应为存量优化、精益求精。在西北内陆地区，引导基金的主要地位是产业发展的基石，更多是为风险投资营造一个良好的投资环境，吸引社会资本进入。政府引导基金的设立通常是为了支持战略型新兴产业和早期企业，但符合这些条件的区域往往处在东部沿海地区，使引导基金分布过于集中。下一步，西部内陆地区要充分借鉴东部沿海地区的成功经验，加大对天使投资的政策支持，放宽投资限制，最大化发挥引导基金的杠杆效应，吸引各地资本，扶持当地战略型产业。

3.4 注重省与省，市与市之间的合作联动，发挥1+1＞2的效果

面对不同地区间政府引导基金与优质创新项目之间供需失衡的现象，各省市之间应加强沟通与协作，适度放宽区域投资限制。面对基金规模大，地方优质项目少的省市，允许利用一部分资金投资发展相邻区域的产业，提高政府引导基金的资金利用率。深创投集团通过向尚未成立政府引导基金或已成立政府引导基金但没有优质项目的省市地方政府筹集资金，而对合作地方政府采取了类似优先股的做法，如果投资标的产生正现金流或投资项目被清算时，则地方政府只要求固定利率回报(类似于国债的利率)和对基金资产的优先索取权。这种策略保证了国有资产相对较低的风险，增加了地方政府与深创投集团合作的意愿，在为深创投集团创造更良好绩效的同时，实现与合作地方政府之间更好的利益协调，与深圳以外的地方政府设立政府支持基金。深创投集团作为跨区域联动的典型成功案例，通过省与省的合作联动，盘活了一大批原本找不到投资标的政府引导基金，为政府引导基金资金的冗余问题又提供了一条可行之路。

3.5 优化引导基金结构，提高资金利用效率

一是清理低效存量子基金，2019年9月，深创投官网发布《关于公示深圳市政府引导基金清理子基金及缩减规模子基金名单通知》，共计清理25只子基金，收回承诺投资140亿元，并缩减12只子基金规模。深圳市政府此举意在对政府引导基金中存在的无效且多余的认缴出资额进行清理回收，通过公布清退子基金的细则与标准，促使其他子基金加快对标的项目的出资。二是整合高度同质基金，对于投资标的、投资规模、内部组织符合政策要求，但支持的产业、企业相同或高度相似的政府引导基金，要予以合并，高度提高政府引导基金资金利用效率。后续随着政府引导基金“精耕细作”的深入，预计各地区政府对不符合要求的子基金进行清退或整合将成为一种新常态。

4 结语

综上所述，政府引导基金经过近二十年的发展，总体上呈现遍地开花、稳中有进的格局。各地区政府积极探索、实践引导基金的发展模式，但在运作中仍存在财政资金结存、区域发展失衡、管理机制不完善、地区合作不积极等问题。各省市应着力引导基金结构调整，加快推进全方位考核机制，通过地区间取长补短、相互合作，扶持西部内陆欠发达地区产业提升。同时，建立适宜的容错免责机制，市场化的激励制度以提高引导基金的资金利用效率。努力发挥政府引导基金的杠杆撬动效应，实现基金高效、均衡发展。