县域宅基地制度改革及其效果研究——以湖南省汨罗市为例

邓 鑫, 赵 骢, 李 旦, 张 茜

(湖南工商大学 财政金融学院, 湖南 长沙 410205)

0 引言

宅基地是农民通过农村集体分配而获得的财富, 是农民赖以生存的根本, 与农民切身利益有着不可分割的关系[1].在一定历史时期内, 宅基地保障了广大农民的基本生活需求[2].宅基地可以从社会、经济两个层面分析其功能.从社会层面来看, 宅基地功能可分为社会保障功能和生产功能.社会保障功能主要体现在农民对住房的居住权, 农民分得的宅基地使得农民拥有最基本的生活保障.生产功能则体现在农民可利用宅基地中的生产资料和生产用地辅助生产农业产品.从经济层面来看, 宅基地拥有财产功能, 主要体现在农民拥有的宅基地使用权, 使用权人可通过买卖出售、租赁转让的方式获取收益.

2020年10月, 中央农办、农业农村部等部门在全国104个县(市、区)和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点.在乡村社会关系发生极大变化的今天, 面对宅基地传统“祖业”观念的阻碍, 如何有效凝聚农村居民积极推进改革, 成为基层政府推进宅基地制度改革进程中共同面对的难题.同时, 作为我国土地问题的重要组成部分之一, 如何将宅基地制度改革与其他战略方针有机结合, 也成为各试点地区积极探索的重要方向.再者, 如何构建新的宅基地公平配置机制、完善社会保障体系, 同样也成为各地试点工作推进过程中调动农民积极性尝试的当务之急.基于此,本文选择新一轮宅基地制度改革试点地区湖南省汨罗市展开研究,在深入访谈、问卷调查及政策文件收集的基础上,结合相关评价指标对汨罗市的试点工作进行政策本体评估,并总结提炼新一轮改革试点背景下县域宅基地制度改革可能存在的问题及政策建议.

1 汨罗市宅基地制度改革乡村动员机制模式

宅基地制度是我国所特有的一项土地制度,具有浓厚的集体化特征,与传统祖业观相冲突,因而在实践过程当中常受到村民固有地权观念的阻碍.在以村民自愿为原则的前提下,如何克服传统观念阻力,解决农村人际关系原子化难题,成为各地政府在宅改工作过程中所共同面临的问题[3].汨罗市在这一方面进行了积极的探索,形成了一套完备的乡村动员机制.基于调研的样本分析,当地构建的乡村动员机制可以从组织结构和宣传引领两个方面进行归纳总结.

本节将以汨罗市武夷山村为核心案例进行详细论述.武夷山村动员机制的组织结构以社团为主要表现形式,以党员为核心骨干成员,以重点人群特征、社会风俗、社会需求等为建设依据(见图1).依托该体系,武夷山村实现了完整连接“村干部—党员—协会—家庭—村民”五个节点的信息传导反馈路径.这一路径在发挥党员模范带头作用的同时激发了本土传统资源(社会网络、乡贤能人)的能量.将之引导融入改革政策施行管理体系,在塑造集体观念意识的同时,协助达到对家庭这一基本单位完成动员的目的,为政府行政命令的贯彻完成提供了有效且重要的支持.这种保持高组织度的乡村自治组织,为村级组织宅基地民主管理程序的顺利实施打下坚实的基础.

图1 汨罗市武夷山村乡村动员机制机理

依托高组织度的自治组织,武夷山村在试点工作推进过程中对精准宣传进行了有效探索.其精准宣传路径主要可归纳为“一种教育,两个场所,三种人群”.即针对党员骨干、乡贤能人的集中教育培训,统一基层治理主体的工作思路;社团与家庭是这一机制发挥效用的主要平台;党员骨干、特征人群、普通会员是该村完成集体意识塑造的中坚力量.在此基础上,武夷山村将动员机制渗透进每家每户,加强党员骨干对区域内家庭的日常走访,彻底完成从具体到个体的政策推进.

2 汨罗市宅基地制度改革效果评价

2.1 评价指标体系构建

对2015年我国首批正式授权确立为宅基地制度改革的试点地区,已有许多学者进行了相关研究,并对首批试点地区的工作绩效进行了评估.借鉴文[4]编制的农村宅基地利用与管理改革政策评价指标体系,对汨罗市农村宅基地改革试点工作进行政策本体评估,并将汨罗市的宅基地制度改革政策同14个首批试点地区进行横向对比.该体系评价项具体内容依据评价指标体系特征进行构建,根据《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》等文件要求设立4个一级指标,基于14个试点地区政策文本提炼归类得出29个二级指标,二级指标中又依据其政策特性细分为76个控制项,继而依据控制项指标特性构建评价项128项.宅基地政策评价指标体系如图2所示.

图2 宅基地政策评价指标体系

本文根据上述指标体系对各项内容进行评分.部分评价项以区间记分法记分,符合该项政策内容越多,则该项分数越高.其他项均采用“01”记分法,即按照政策内容有无进行记分.

评价得分最终转换为百分制,百分制得分转换公式为:

2.2 汨罗市宅基地制度改革政策评价结果与分析

按照上述评价指标和分数转换方法,对汨罗市自2020年承担农村宅基地制度改革试点任务以来公示的相关政策进行了评价,计算出汨罗市得分为76.9分,见表1.

表1 汨罗市各维度得分情况

从总得分情况来看,汨罗市依托全国首批试点地区的经验,在上级部门的支持下进行了积极有效的探索,在不到一年的时间内较好完成了农村宅基地相关制度建设工作,高于全国首批试点地区中14个地区的平均得分(75分),在样本范围内的首批试点地区中总得分排名较为靠前.

纵览汨罗市各项指标得分情况,可以发现其政策设计存在较为明显的地域特征.主要表现为其政策更多注重于农村宅基地的保障属性,对于管理制度的探索取得了突出的成绩;在财产属性的探索方面虽进行了创新性的制度优化,但仍存在需要完善的地方.

在“宅基地权益取得与保障”方面, 汨罗市以48分的分数略低于样本地区平均分(53分).根据与其他样本地区的比较发现, 汨罗市的主要问题存在于针对宅基地的财产属性进行的制度摸索不足, 例如宅基地担保物权的保障、宅基地调剂的有偿化设计等.

在“宅基地有偿使用”方面, 汨罗市表现出突出的成绩, 以20分的得分远高于平均分(12分), 同时也高于其他样本地区的最高得分(17分).根据当地施行的政策可以看出, 汨罗市有效吸取了首批试点地区的成功经验, 在宅基地有偿使用的阶梯式收费等方面进行了较好的设计.同时, 依托其高效的行政体系, 配套了相关激励监管方案, 较为规范有效地解决了历史遗留问题.

从“宅基地自愿有偿退出”的视角看来, 汨罗市已达到了样本地区的平均水平(21分), 在退出模式、退出标准、退出保障措施等方面均根据当地情况进行了完备的设计.值得一提的是, 在试点过程中进行了一定程度的创新, 比如, 以财政补贴的方式激励农村居民放弃宅基地, 转而进城购置商品房.

就“宅基地改革管理制度”而言, 略高于样本地区平均分(20分), 与在宅基地制度改革方面做出了显著成绩的浙江义乌(27分)和江西余江(26分)相距较近.主要表现为: 村级管理民主化程度高, 强化了村民自治组织基层治理效能的发挥; 监管制度完备, 建立起了高频率高强度的巡查监管方式; 依托村民自治组织开展精准宣传, 有力确保了相关政策信息的公开公示.

3 汨罗市宅基地制度改革中的问题

(1) 乡镇干部治理效能不足

受近年乡镇人员编制精简的影响, 各乡镇普遍面临着工作任务增多但相关工作人员数量减少的问题,进而影响到宅基地制度改革的监管工作.乡镇管理人员人数有限, 全镇农户基数过大, 很难进行全面监管,为宅基地使用不规范问题的滋生留下了空间.乡镇干部作为宅基地一线管理人员, 自身的文化素质和管理经验与其对政策的理解及工作效率密切相关.乡镇管理部门现有人员专业素养参差不齐, 对政策的推进产生了一定的影响.在同各乡镇相关管理人员进行访谈的过程中, 多位干部表示在基层管理人员队伍中缺乏年轻的专业管理人员.在大力推广信息化管理的背景下, 部分中老年干部思维僵化, 不愿接受新兴技术手段, 这无疑给日常工作增加了难度.

(2) 政府财政资金紧张

政府财政投入是宅基地退出的主要影响因素[5].拆旧建新需要消耗村集体和农户大量财富, 与之相配套的公共设施和绿化也面临资金筹集的难题, 宅基地整治、宅基地有偿退出补偿及收回或回购的宅基地处置都需要大量资金投入.但政府针对宅基地制度改革专项资金的支持较少, 汨罗市农村宅基地制度改革面临资金、新形势、新政策等多方面挑战.部分乡镇因缺乏资金支持, 无力承担集中建房所需前期基建投入资金, 因而只能选择暂缓二期工程的建设, 导致该项工作暂时处于停滞状态.

(3) 群众配合度不高

宅基地所有权认知冲突对农户退出宅基地意愿有一定负面影响[6].据问卷调查结果显示, 有79%的村民认为宅基地属于祖业, 同时有58%的村民表示对宅基地相关政策不甚了解.基于实地调查可知, 部分乡镇的村民具备一定的集中建房意识, 但在短时间内其固有土地观念还是难以转变.一些村民即便有退出宅基地的意愿, 但因征地拆迁、利益纠纷等经济问题产生矛盾阻碍其退出.在调研过程中发现, 城乡结合部较之偏远乡村经济利益纠纷现象更为明显.

(4) 基层监管执法能力不足

在宅基地制度改革工作中, 加强对于农村宅基地的管理是一项重要内容.但乡镇管理部门在管理方面常常出现监管力度不强、执法力度不足的现象, 部分管理人员存在懈怠心理, 审查农村建房资格和建房条件的工作不够严格, 易出现超面积建房、重建房等问题.同时, 乡镇一级监管系统力量薄弱, 仅靠基层管理部门很难监管到位.执法力量不足、缺乏法律手段整治乱建行为也对基层监管工作的开展造成不便.同时, 由于相关执法权力归属县一级职能部门, 乡镇人员对于残留违规建房行为不便直接进行统一整改,这加大了宅基地管理难度, 且导致对宅基地利用的监督管理也难以实施到位, 从而影响了农村宅基地执法监察力度.

4 县域农村宅基地制度改革政策建议

(1) 完善基层治理体制

乡镇一级监管队伍力量的不足制约了宅基地制度改革工作的推进.为保障农村宅基地管理工作的有效力量, 需要对基层监管队伍进行人员数量上的补充, 并合理配置相关职能部门人员, 对乡镇一级执法权限外的监管工作加以支持.部分地区目前正在积极探索数字化信息管理平台与新兴实时监管技术的结合,达到有效解决人员不足的目的, 并将监管工作推入更加细致高效的层面.基层干部的文化素质和管理经验可通过加强干部学习培训进行优化.针对实践过程中凸显出的普遍问题, 组织开展相关政策及法律法规的学习.同时, 还可以从队伍建设的角度提升干部整体素质, 通过人才引进、对点支援等方式补充部分人员急缺地区的管理人员队伍, 以提高当地基层治理能力.

(2) 探索政策结合设计

不同政策之间往往存在不同程度的相关性.根据政策的关联性, 可以进行相关政策结合设计.宅基地制度改革可以与新农村建设、乡村治理等涉农政策一同推进, 通过相关政策之间的联动与协调, 实现资源整合的总体目标.在集体经济较薄弱的村庄, 各方面建设的主要资金来源是国家项目资金.将宅基地制度改革与其他涉农政策进行有机结合, 将有效缓解宅基地制度改革相关配套建设资金压力, 解决用地指标问题, 同时达到财政资金最大化利用的目标.

(3) 促进村民自治

在对浙江、四川等省宅基地管理村民自治的实践创新典型案例进行剖析时发现, 村民自治对宅基地管理具有重要的现实意义.村民自治组织能够最大程度尊重农民意愿, 充分反映农民利益诉求, 提高农民的满意度和公众参与水平, 使农民在政策推行中更具有话语权和主动权[7].与政府主导模式相比, 村民自治模式实现了农民的参与权和决策权, 在满足农民实际诉求、保障农民基本权益方面更有优势[8].针对目前农村居民人际关系日趋原子化的现象, 以乡村动员机制为抓手凝聚起村民集体意识, 并以精准宣传的方式做好村民个人与集体意识观念的引领工作.

(4) 提高监管执法力度

目前, 建房过程中的监管主要由各镇政府农村宅基地管理综合部门负责, 日常监管仅由村委会负责,而村委会日常监管难免会受村内人际关系影响.针对此情况, 可在县一层级职能部门增设人员跟进基层宅基地管理工作, 定期监管, 发挥县级部门执法权限, 为乡镇一级监管部门的工作开展提供有力支持.