政策工具视角下中国健康养老政策文本量化研究

张丽艳，段 波

（辽宁师范大学 政府管理学院，辽宁 大连 116029）

一、引言

健康养老是指通过积极应对老龄化、便捷智能的养老服务提供、传统文化与现代艺术融合的精神滋养、可持续发展的养老生态环境等实现老年人养老的健康态[1]。2016 年10 月，国务院颁布了《“健康中国2030”规划纲要》，健康出现在大众视野，人们不再仅仅关注着身体健康，也开始着眼于心理健康。健康养老是在我国进入社会主义新时代背景下提出的全新概念。国家卫健委于2017 年3 月发布了关于印发“十三五”健康老龄化规划的通知，提出了健康老龄化理念，规划中提出要促进老年人健康生活环境建设，推进老年人养老健康态势。

国务院办公厅于2015 年3 月发布关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020 年）的通知，提出要推进医疗机构与养老机构合作，将健康理念融入养老服务中，更好完善全国医疗卫生服务体系。我国于2016 年6 月和9 月先后确定了第一批和第二批国家级医养结合试点单位，各省（区、市）都积极探索地方医养结合的不同模式[2]。党的十九大报告中健康中国战略的提出，为我国的养老发展指明了新方向[3]。随着健康老龄化理念的不断深入，如何构建更加符合老年人需求的健康养老服务模式，健康养老又该如何开展，理应成为认真研究与对待的问题。

二、健康养老政策文本选择与主题词分析

本研究主要通过查询国务院、国家卫生健康委、国家中医药局、国家工业和信息化部、民政部、国家发展改革委、教育部等官方网站，同时借助北大法宝等平台搜集2015 年以来我国健康养老的相关政策法规文本。通过阅读搜集到的政策文本，对其内容逐条进行分析筛选，剔除一些与中国健康养老关联性不强的政策。截至2021 年初，共搜集到政策法规共计50 项（见表1）。

表1 2015—2020 年我国健康养老政策文本内容列表（筛选后）

本文运用ROST Content Mining 文本分析软件对50 项健康养老政策文本处理和分析，剔除一些与健康养老关联性不强的词，以及合并相似的关键词，例如“中药”与“中医药”“老年”与“老年人”等相似关键词，最终形成健康养老政策文本高频关键词表（见表2）[4]。图表结果显示，健康养老政策关键词中共有26 个频次高于90。由此可以看出，目前健康养老相关政策主要侧重在提供医疗卫生与健康服务层面，对于发展健康养老，养老机构的建设完善仍然发挥举足轻重的作用，同时由于互联网等科学技术的广泛使用，使得健康养老侧重于为老年人提供智慧化产品，运用技术手段提供养老服务。此外，健康养老发展所需的人员配备仍然不足，需要完善教育体系，培养健康养老领域人才，完善相关学科建设。

表2 健康养老政策文本高频关键词（筛选后）

三、健康养老政策的分析框架

（一）政策工具维度（X 维度）

学界有许多关于政策工具的不同的分类角度，其中Rothwell 和Zegveld 将政策工具分为供给型，需求型和环境型三种[5]。供给型政策工具主要是指政府通过增加人力、资本、技术等要素的供给，直接为健康养老提供驱动力，成为促进健康养老发展的基础保障和直接动力。如基础设施建设、科技信息服务、资金投入、人才培养、资源配置等。需求型政策工具主要是指政府通过采取外部手段来稳定市场环境并拓宽健康养老发展，如政府采购、财政补贴、引进社会力量、试点示范、交流合作等刺激健康养老市场繁荣或重构新的市场，为健康养老发展提供拉动力。环境型政策工具主要是指政府通过提供税收优惠和金融支持、法规管制等政策为推动健康养老发展提供良好的政策环境或有序的市场环境机制，间接地影响地新技术新产品新平台的投入和应用，同时通过政策宣传等手段为健康养老发展创设良好的宏观环境，为促进健康养老发展提供保障力和影响力。

（二）健康养老体系维度（Y 维度）

从某种意义上来说，健康养老政策的所有特征并不能凭借单一的基本政策工具维度来描述，同时也需要多维度剖析健康养老的内在规律和特点。为促进健康养老良序发展就需要从多方位保障政策的开展，健康中国战略规划的提出使得健康养老应运而生，老年人不再只着眼于物质需求的满足，而更多的关注他们的健康，这就包括他们的身体健康及心理层面的健康，健康养老应该囊括发展需求、发展环境以及保障措施三个要素。

四、健康养老政策文本编码

根据健康养老政策工具维度与健康养老体系维度的分析，以健康养老政策文本中的相关条款内容为文本分析的基本单元。本文将50 项政策文本的全部内容按照“政策编号—具体条款”进行编码[6]，同时在编码过程中注意文本不可细分以及统一编码，争取覆盖政策文本所有内容，最终形成基于政策工具的健康养老政策文本的内容分析单元编码表，如表3 所示。

表3 政策文本内容编码表及内容节选①该表未显示全部内容分析单元和编码结果。

五、基于政策工具的健康养老政策内容分析

（一）X 维度（基本政策工具维度）分析

50 份健康养老政策文本通过对供给型、环境型和需求型三种基本政策工具的综合运用来支撑健康养老的发展，但政策文本对于上述三种政策工具的使用程度存在明显不同：根据频数统计表（见表4），50 份健康养老政策文本中使用供给型政策工具最多（占48.28%），其次是环境型政策工具（占39.36%），使用需求型政策工具数量最少（仅占12.36%）。而在50 份健康养老政策文本政策工具内部的使用情况也有很大差异：供给型政策工具中主要运用科技信息服务和基础设施建设两种工具，占比分别是39.88%和27.38%，这说明中国健康养老整体发展水平还不高，不能有效满足全社会对健康养老服务的迫切需求，相关基础设施、科技信息服务和人才队伍不足成为健康养老发展所面临的主要问题[7]。由于老年人对于智能产品设备不熟悉，对于相关信息缺乏获得渠道，对于信息服务也需要过多的关注。在供给型政策工具中涉及“资金投入”的政策工具仅占比3.57%，说明政府的资金投入仍需加强，以更好地支持其发展。人才培养在供给型政策工具中占比10.12%，说明健康养老所需的养老护理员、康复治疗师、心理咨询师等相关基层人才与高层次人才仍然紧缺，也是健康养老政策供给需要考虑的重要方面。健康养老服务相关资源配置也是重要一环，政策主要集中于探讨将医疗机构与养老机构相结合，一种方式是医疗机构中新增养老服务；另一种方式则是在养老机构中增设基本医疗服务[8]。目标规划、法规管制和策略性措施三种政策工具的使用在环境型政策工具中占比78.10%，其中目标规划占到了42.33%，而金融支持和税收优惠以及政策宣传两种工具总计仅21.90%。大部分环境型政策工具停留在目标规划阶段，说明健康养老服务市场仍然无法很好地为健康养老创设良好的宏观环境。需求型政策工具主要涉及到试点示范、服务外包和交流合作（占比81.39%），其中服务外包占比41.86%，主要是吸引、鼓励其他社会力量提供养老服务，支持其举办非营利性医疗机构，破除相关限制和壁垒；试点示范占比20.93%，健康养老政策目前主要是开展长期护理保险试点、医养结合试点、中医药健康养老服务试点；交流合作占比18.60%，主要涉及到国际人才交流。而财政补贴和政府采购涉及较少（分别占比9.30%），说明中国健康养老政策对于这两个方面仍然有很大缺口，由此可以看出健康养老发展的需求供给仍然不足，需要加强政策的需求层面。

表4 基本政策工具维度频数分布表

（二）Y 维度（健康养老体系维度）分析

50 份健康养老政策文本中对于健康养老的发展需求、发展环境以及保障措施三个要素均有涉及，健康养老的应运而生是我国当前老龄化程度严重的产物，面对老年人日趋多样的养老需求，健康养老势必能够更好满足这种需求，政策文本也在探讨将养老机构与医疗机构相结合，以满足老年人健康养老的诉求。健康养老政策文本也从宣传、提供优惠和金融支持等方面营造适合健康养老发展的环境，培育更多的服务主体为健康养老发展提供更优的宏观环境，如政府鼓励社会力量参与健康养老机构的建设并提供资金技术人员的支撑。而大部分政策工具应用在健康养老的保障措施，包括提供便捷智能的健康养老服务，培养后备的综合性人才队伍等，教育部等多部门提出要推进健康养老服务相关专业建设，培养健康养老领域研发制造人才以及各个层次的专业技术人才等。这说明现阶段健康养老政策的重心仍然是健康养老服务的体系构建，健康养老政策体系的构建需要考虑到我国当前发展实际，以此为蓝本制定政策，不断进行改进优化。

六、结论与建议

（一）结论

1.健康养老基本政策工具应用结构失调。频数统计表明，在健康养老政策文本涉及到的基本政策工具中，供给型政策工具和环境型政策工具占比达到将近90%；在供给型政策工具中基础设施建设和科技信息服务占比67.26%，说明健康养老服务所需的基础设施老年人的相关科技信息服务尚不完备，而在环境型政策工具内部又以目标规划、法规管制和策略性措施三种工具为主，其中近50%涉及的是目标规划，说明健康养老政策文本很多还停留在规划层面；其次策略性措施工具的使用较多（占比17.52%），由于老龄化程度加深带来的养老的巨大压力，健康养老需求增多，健康养老供给紧张，而各地区实际状况的差异性需要策略性措施来保证政策制定的灵活性，以确保各地能够最大限度的保证政策实施的可能性。健康养老政策文本中需求型政策工具的使用仅占12.36%。政府采购和服务外包能够缓解政府在健康养老领域投入太多的人力、物力和财力，减轻其财政压力，同时也能够引导和鼓励其他社会力量进入健康养老市场，培育更多市场主体，从而促进健康养老更好发展。政府通过各地进行试点示范，可以充分总结经验教训，对于健康养老的政策施行及时调整，但对于试点示范地点的选择也应该更加的科学合理[9]。而政府通过交流合作可以填补信息技术方面的空白，学习国内外健康养老先进经验，促进健康养老及时更新。

2.各政策工具的有效性没有有效发挥。从整体上看，50 份健康养老政策文本中使用供给型政策工具和环境型政策工具过多，而需求型政策工具使用则呈现严重不足的特征，但在供给型政策工具中主要是基础设施建设和科技信息服务两种工具，而人才培养、资金投入以及资源配置方面的政策则存在使用不足。这反映了健康养老在供给上表现为资源配置不平衡和人员短缺，需要弥补设施和科技产品不足的缺口。而政策供给上要弥补这些方面的空白就需要政府进行相应的资金投入，然而事实上资金投入在健康养老政策文本中涉及很少。且健康养老政策中提及到关于资金投入的也只是模糊地说要向健康养老服务倾斜，具体如何倾斜、倾斜力度如何尚不明确。目标规划、法规管制和策略性措施三种环境型政策工具使用过多，而政策宣传、税费优惠及金融支持方面的政策工具使用存在不足。政策文本中的税费优惠和金融支持相关的条目主要是涉及到有条件的金融和产业资本筹措资金支持健康养老的发展，很显然，这只是健康养老政策的“保障措施”，缺乏具体的可操作性，不能够真正引导那些资本进入到健康养老领域，政策文本的提及流于表面，对于真正的落实构成了很大的阻碍。健康养老需要社会多方力量的支持和参与，鼓励更多的金融和产业资本投资。但政策文本中很少涉及对于老年人融资政策的宣传，导致形成老年人的信息缺口。同时对于健康养老政策的相关宣传也存在不足，老年人没有能够及时了解健康养老相关政策，使得政策宣传没有真正普及。

3.健康养老政策的系统性仍不够完善。健康养老的良性发展一方面国家和政府需要引导和激发老年人群体健康养老方面的需求；另一方面也应通过政策构建完善的健康养老环境，同时做好后续的保障工作，从而可以从供给和需求两个层面推进其发展，提高市场和社会两个主体的积极性。目前政府虽然出台了许多建立养老机构的政策，但就目前来看健康养老机构仍然供给不足。资金投入、金融支持和税收优惠的政策对于健康养老机构来说是必不可少的，而目前这三方面的政策明显偏少。而对于推进健康养老所必需的人才队伍也明显不足，国家应着力培养专业化人才，构建系统的人才培养机制、人才职称评审机制以及人才评价机制，培养包括社会体育指导、老年医学、康复、护理、营养、心理在内的复合型高层次人才。同时要构建适应健康养老的社会环境，加强健康教育，加强“健康中国”建设、健康老龄化理念方面的政策宣传[10]。继续完善医养结合、长期护理保险以及智慧养老应用试点示范的政策，持续推进试点示范，从而积累经验，更新健康养老发展市场。另外加强国际交流合作，学习日本、德国等重度老龄化国家关于健康养老的经验。

（二）建议

1.降低供给型和环境型政策工具使用力度。健康养老的发展不仅需要推力，也同样需要通过拉力来促进其发展，因此要增加政策文本中需求型政策工具的使用，同时，对法规管制、资金投入、资源配置等具体政策工具的具体实施进行精细化的分析，制定相应的实施细则和严密的时间规划表，建立健全相应的配套政策，如服务标准和质量评价体系等，提升政策的系统性以及具体可操作性。其次，由于政策工具的内部不合理性，需要对其进行内部调整。从目前健康养老的发展现状看，政府涉及较多的仍然是基于互联网的智慧健康养老，应该积极培育健康养老市场，提高税收优惠、金融支持、财政补贴等政策工具的使用力度。通过更加合理的税收优惠和金融支持政策培育更多的主体，吸引更多的社会力量参与健康养老供给，同时加大财政补贴力度引导和鼓励市场组织、企业以及其他社会力量加大投入力度，广泛参与健康养老供给。运用大数据手段建立完善老年人基本信息数据库，运用技术手段弥补老年人健康信息的空缺，充分发挥老龄人口信息对健康养老的作用，更高为老年人服务。加强对医学科技的支持，促进中医药健康养老养生产品创新升级，加大对新型老年产品的研发，发挥科技对健康养老的支撑作用。

2.增加需求型政策工具。一是要鼓励和支持企业及其他社会力量服务外包养老机构，引入市场、社区和民间的资源与活力，整合各种资源，加大对于政府采购以及服务外包等政策工具的使用，培育健康养老市场。二是要调整政府财政补贴的方向，在加强失能老人补贴的前提下，加大政策宣传，引导和鼓励全社会购买健康养老有关的服务，提升广大群体的支付意愿，以此培育更大的健康养老市场。三是提高对于中低收入群体购买健康养老相关服务的支持力度，制定相应的政策规范。四是要继续深化医养结合试点、中医药健康养老服务试点、智慧健康养老试点，通过部分省市的试点示范，形成良好的市场效应，提升健康养老的吸引力，同时及时对运行中的问题加以调整，从而完善健康养老政策。五是要加强国际交流合作，全方位积极推进人口健康领域的国际合作。通过与重度老龄化的国家进行交流合作，促进我国健康养老良序发展，从而提升我国健康养老领域的国际影响力。支持不同政策工具的协同作用，刺激老年人健康养老需求。

3.强化健康养老政策的系统性。健康养老政策的系统性也是健康养老政策工具选择时应予以考虑的方面。一是通过强化健康养老政策的系统性，调整政策的方向和构建，使其更加符合我国健康养老的实际情况。目前国家出台的医养结合相关政策主要着眼于老年人的身体健康，而要贯彻健康老龄化的理念要求就需要兼顾老年人的心理健康，整合两方面资源，加强健康养老的系统性和完备性，同时做好保障工作，制定相应的评价及监督机制，实现健康养老的良性循环。二是健康养老政策工具的选择要考虑健康养老的发展环境，从人才、资金、科技多方面因素考虑，契合健康养老的发展需求，提高健康养老政策的有效性[11]。三是在制定政策时需要结合实际，打破利益主体之间的僵化对立，形成政策合意。在发挥政府主导作用的同时，关注商业银行和保险公司等的发展与瓶颈，注重对社会组织的激励，助力健康养老。