我国反洗钱政策演进与展望

任啸宇 毕 聪

（国家开发银行吉林省分行，吉林长春 130022；中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

一、引言

“洗钱”一词诞生于上世纪20年代的美国，作为最早出现洗钱犯罪活动的国家，美国逐步探索建立了较为完善有效的反洗钱法律法规框架体系，并主导推动国际反洗钱体系标准的制定[1]。此后，美国等西方国家牵头成立从事国际反洗钱事务的专业性组织——金融行动特别工作组（以下简称FATF）。与此同时，以联合国为代表的多个国际组织也积极加入到打击走私、贩毒、腐败及恐怖主义等与洗钱关联度较大的违法犯罪中去，并逐步形成了体系架构完整、结构层次清晰的反洗钱国际标准。

作为积极践行国际责任的发展中大国，我国主动参与联合国、世界银行、国际货币基金组织等框架下的反洗钱和反恐怖融资活动[2]，并于2007年正式加入FATF，实现与国际接轨。通过不断完善国家反洗钱政策框架，积极参与国际合作，我国在反洗钱领域取得的成就被国际社会所认可，反洗钱工作也被赋予更大的使命。

我国反洗钱政策演变发展的过程，是反洗钱政策制定部门及义务主体探索实践的过程，是对内外部形势和反洗钱工作原理加深认识的过程，也是将国际反洗钱模式与中国实际有机融合并创新发展的过程。学术研究在这其中发挥了服务决策、指导实践的作用。因此，通过梳理我国政策研究历程，能够更好的理解当前我国反洗钱政策内容，进而沿着明确的主线去推进各项政策的制定和实施。

二、研究设计与政策梳理

（一）研究方法

本文运用CiteSpace软件，于2022年5月以“反洗钱”为关键词，在中国知网数据库CSSCI来源期刊与核心期刊范围内进行高级检索，选取1996-2021年发表的学术文章。在去除要闻回顾、公告资讯及无明确作者文章23篇后，对最终保留的737篇有效文献进行知识图谱分析。

（二）政策梳理

我国反洗钱立法相较欧美国家稍晚，但其发展基本顺应时代背景。1997年，为有效打击走私、贩毒等违法犯罪行为，我国新《刑法》增设“洗钱罪”，并确定毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪等多种洗钱上游犯罪。此后《刑法（修正案三）》《刑法（修正案六）》对洗钱上游犯罪内容进行扩充，最终洗钱罪的上游犯罪增至七种，我国打击洗钱犯罪的“核心”罪名形成，立法层面逐渐向FATF《40项建议》中的“洗钱犯罪化”要求靠拢。

随着我国参与全球经济活动愈发深入，打击洗钱及其上游犯罪成为国内广泛共识。2003年，中国人民银行（以下简称人行）成立反洗钱局，正式接手并承担国家反洗钱协调工作，逐步搭建起金融系统反洗钱政策框架。经过积累和酝酿，我国于2006年出台《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》），随后出台一系列配套法规，我国反洗钱工作正式进入“一法四规”时代，并于2007年顺利加入FATF，深度参与国际事务多边合作。

2012年，FATF发布《新40项建议》，强调“风险为本”，并明确“特定非金融行业”“法人透明度和受益所有权”“客户尽职调查”等方面的要求，我国反洗钱工作面临新课题。随着国内洗钱活动日渐复杂化，新兴业态带来新的洗钱风险，我国制定、修订三项反洗钱、反恐怖融资工作基础法规，并发布了一系列指导性较强的规范性文件，支付行业、特定非金融行业、互联网金融行业反洗钱工作逐步得到规范。

2019年，FATF第四轮互评估中指出，我国仍有多项工作有待改进并接受再评估。此后《刑法（修正案十一）》《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》相继推出，为后续评估改进奠定坚实基础。

三、反洗钱政策研究脉络

（一）反洗钱研究时间分布

文献发表数量的变化趋势可总体反映该领域所受关注程度。整体来看，我国反洗钱相关的文献发表数量与反洗钱法律法规的出台或标志性事件的发生呈现出较强的相关性和一定的滞后性，如图1所示。

图1 1996-2021年反洗钱政策研究的发文量统计

中国学术界对预防打击洗钱犯罪的探索起步相对较晚。1996年发表的《反洗钱立法刍议》是我国最早探讨反洗钱的学术论文。文章指出改革开放以来，中国的洗钱犯罪活动日益猖獗，呼吁我国应尽快启动反洗钱立法工作，并要求金融机构加强对洗钱犯罪防范力度[3]。此后五年间（1996-2001年），随着国内洗钱犯罪危害逐渐显现、国际反洗钱工作体系日益完善，发表的论文主要探讨反洗钱相关国际经验、呼吁反洗钱立法及建议加强国家间合作等内容。

2001年“9·11”恐袭事件后，FATF将“恐怖融资”及相关洗钱活动定义为犯罪，让全世界认识到打击与恐怖融资有关的洗钱犯罪刻不容缓，应加强国际反洗钱合作力度，洗钱问题也得到学术界和法律界的广泛关注；2003年，人行先后发布反洗钱“一个规定、两个办法”，通过交易监测等方式初步在金融系统建立防范洗钱活动的第一道防线。在此期间，中国学术界也就如何增强金融监管、强化数据监测、推动反洗钱法律法规制定、参与国际合作展开更为深入的研究，文献数量也呈现出较为明显的增长态势。

2006年我国颁布《反洗钱法》及配套法规，并于次年成为FATF成员国，我国反洗钱框架基本搭建，相应发文量达到顶峰。此后我国在实践中不断对反洗钱政策进行补充与完善，反洗钱工作进入“深耕细作”阶段，逐步向“风险为本”的反洗钱履职思路转变。为积极应对潜在风险，学术界也加大了对新业态、新领域及新技术的研究。

（二）核心研究机构及作者

通过分析文章作者与其所在机构，可得不同作者与机构间的共现图谱，进而了解我国反洗钱政策研究领域主要研究力量的分布状况及学术合作网络发展现状。图谱节点的大小反映作者与机构影响力的强弱，连线的粗细表明节点间的关联度。

由图2可知，左侧节点较大的人行及其分支机构，作为我国研究和拟订反洗钱制度的政策部门，始终坚持反洗钱政策研究，不断完善我国反洗钱相关制度，进而有效防控我国金融风险。右侧最大节点为西安交通大学，表明该院校为前期反洗钱政策研究的核心高校，是反洗钱政策研究具有代表性的高校之一。西南交通大学、湖南大学等高校也出现在图中且存在关联性，这表明高等院校是反洗钱政策研究的主要阵地。各高校节点周围是发文作者，可见西安交通大学经济与金融学院张成虎为该领域较有影响力的作者，与来自不同机构的作者均有着不同程度的合作研究。

图2 反洗钱政策研究领域合作机构与合作作者共现网络

总的来看，不同作者之间、高校之间、院校与人行及其分支机构间的节点连线较多，这表明反洗钱政策研究已形成一定的良性互动，共同为我国反洗钱政策研究提供智力支持。

（三）关键词词频统计及共现图谱

关键词是政策研究的概括与精炼，而高频关键词更能有效识别和描述研究领域的热点及发展方向，因此对文献关键词进行分析，得到关键词共现图谱。由于样本文献是以“反洗钱”为关键词检索得来，因此关键词“反洗钱”（词频627）、“洗钱”（词频57）居词频前两位。金融机构（词频34）作为反洗钱政策的主要执行者位居第三。从其余关键词可知，学术界对金融监管、反恐怖融资、打击洗钱犯罪行为（词频分别为21、17、14）等问题也进行了较为深入的研究。同时，数据挖掘、虚拟货币、互联网金融、监管科技等新兴技术的词频也呈上升趋势，可见随着新兴技术应用于金融服务、促进金融业数字化转型的同时，学术界也加大了对上述领域的研究。

关键词之间连线的粗细可表示共现频率的高低。图3中关键词“反洗钱”节点十字轮廓最多，表明该关键词在我国学术研究中出现的时间较早且频次较高。

图3 反洗钱政策研究关键词共现图谱

节点中心性主要表明某节点相较其他节点的“权力”大小问题。分析发现，中心性排序前十位关键词依次为反洗钱、洗钱、反洗钱工作、金融机构、反洗钱监管、商业银行、监管、中资银行、金融监管、客户身份识别。高频关键词中心性排序与词频排序存在一定差异，去除关键词洗钱、反洗钱、反洗钱工作，关键词金融机构（近义词：商业银行、中资银行）、反洗钱监管（近义词：监管）和客户身份识别的中心性值排序靠前，分别为0.15、0.13和0.08。基于以上分析，反洗钱政策研究主要从金融机构做好反洗钱工作提高风险识别能力和监管部门做好监管维护金融安全这两方面作为研究切入点。

（四）反洗钱研究趋势

利用CiteSpace时区视图功能，可清晰了解文献的更新与相互影响，进而把握我国反洗钱政策研究的趋势。从整体来看，我国反洗钱研究热点可大体分为三个阶段。第一阶段为1996-2005年，学术界参考发达国家反洗钱经验，对洗钱的由来、相关违法犯罪活动进行深入研究；第二阶段为2006-2015年，其中金融机构如何提升识别洗钱风险能力和人行如何实施更为有效的监管成为研究热点；第三阶段为2016年-2021年，随着我国反洗钱体系的逐步完善，由单一的政策研究转向对互联网金融（2014年）、虚拟货币（2017年）、比特币（2019年）以及监管科技（2020年）的研究。可见区块链、大数据等新技术与移动互联网的深度融合对新时期反洗钱监管工作提出更高要求。

三、结论与展望

（一）结论

本文运用CiteSpace对我国反洗钱政策研究进行可视化分析，从政策研究的角度梳理1996-2021年间反洗钱政策发展的基本阶段：

一是初识洗钱危害，呼吁我国尽快开展反洗钱立法工作，尽早加入国际合作。在此阶段，学术界主要围绕洗钱的定义与危害、经济发达国家及地区如何立法打击洗钱等违法犯罪行为，作为反洗钱政策研究的主要方向。

二是建立反洗钱、反恐怖融资政策框架，积极参与国际反洗钱事务。《反洗钱法》的出台代表我国反洗钱机制体制正式确立，此后一段时间，国家层面如何实施更为有效的监管以及金融机构如何提升反洗钱履职能力成为学术界主要研究方向。

三是政策法规完善阶段，反洗钱内涵与外延大幅扩充，各项机制对标国际标准逐渐得到完善。其中，人行围绕FATF国际标准和国内反洗钱工作实际，构建“风险为本”工作架构；学术界则在新业态洗钱风险探析、国际反洗钱政策法规梳理对照、洗钱罪法理研究等方面为政策优化开展深入研究。

（二）趋势展望

一是做好FATF互评估后续整改工作。（1）探索“弱项”达标路径。2019年FATF在互评估报告中指出我国合规性指标中7项合规、15项大致合规、12项部分合规、6项不合规。虽经过多轮整改沟通，2021年10月再评估显示，我国仍存在涉及“与扩散相关的金融制裁”“特定非金融领域”等六方面不合规指标及“与恐怖融资相关的定向金融制裁”“政治公众人物”等三方面部分合规指标，这就要求我国必须于2024年再次评估前研究完成解决方案。（2）对照FATF新要求持续改进。2019年以来，FATF对“虚拟资产及虚拟服务提供商”“反扩散融资”“特定非金融集团”“法人透明度和受益所有权”等方面进行修订，且新修订内容将成为再评估时的执行标准，上述方面也正是我国相对薄弱的环节，因此如何更好的凝聚共识、发挥合力，做出最适合我国的反洗钱政策安排，亟待各方探讨。

二是推进反洗钱新政策制度的落实。2021年，《反洗钱法（修订草案）》向社会公开征集意见，意味着我国反洗钱政策全面升级。鉴于反洗钱法律法规与其他领域政策相互交织，如何做好系统性协调，使相关政策法规、制度机制、具体规范和实施细则及时出台、逐级推进，仍需各方建言献策。

三是用好“新兴技术”这把双刃剑。身处万物互联时代，国内外金融机构正加大对科技的投入力度，借助新兴技术实现数字化转型。目前有关金融科技赋能反洗钱工作、提升履职效率和水平的研究实践也在如火如荼的开展之中，为反洗钱工作的开展持续注入新动能。但机遇与挑战并存，虚拟货币、新兴支付渠道、跨境电商等新业态井喷式的出现，同样裹挟着潜在洗钱风险，给监管工作带来新挑战。

总的来看，我国反洗钱立法虽起步较晚，但在国务院反洗钱行政主管部门、反洗钱联席会议成员单位及相关义务主体等各方共同努力下，逐步探索形成凝聚中国智慧、符合当下国情的反洗钱政策体系，在此期间学术界也通过多维度、多视角的探讨研究，为完善我国反洗钱体系提供专业、充分的理论支撑。