“双碳”目标愿景下我国碳排放交易市场的法律规制研究

王海晶 王亚萍

“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念助推中国从粗放式发展逐渐演变为可持续发展；“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论激励着中国逐步实现市场经济与生态经济的同步增长、经济发展与生态环保的协调共进；“碳达峰、碳中和”的“双碳”目标鞭策着中国节能减排环保能力的提高、低碳环保循环发展重视程度的提升。中国于2013年正式启动七个省市的碳排放交易试点项目，并于2017年12月宣布启动全国统一碳排放交易市场的建设。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易。发电行业作为首个纳入全国碳排放交易市场的行业，现有2000多家企业被纳入了重点排放单位，未来其他行业也将会逐渐进入该市场之中，使该市场呈现出行业多样化、产品多元化的繁荣景象。

全国统一碳排放交易市场是一个庞大的工程，从市场基础设施的设置、整体市场架构的搭建到市场具体环节措施的落实存在诸多复杂的环节和需要考虑的因素，也必然存在许多现实的发展障碍。本文通过总结各地碳排放交易市场试点项目和全国碳排放交易市场的现实经验教训，追根溯源，分析其背后的法律缺陷，从而提出对法律缺陷的弥补和相关法律制度完善的建议。这些对于健全完善全国碳排放交易市场、发展低碳绿色的可持续循环经济、推动“双碳”目标的实现都大有裨益，而其关键在于为全国碳排放交易市场的建设和未来碳金融的发展建构一个从立法、司法到执法都环环相扣的法律保障体系。

一、我国碳排放交易市场的现状

中国目前有八个试点地区的碳排放交易市场和全国碳排放交易市场。根据2020年中国统计年鉴和各试点省市地区统计年鉴的数据显示，中国八个碳排放交易市场的试点省市的人口总数达3.2亿，GDP合计33.4万亿，电力消费量约16903亿千瓦小时，总共覆盖国土面积48万平方公里。这既涵盖东部经济发达地区，又包括中西部欠发达地区，碳排放交易市场的运行和制度设计既有共性又各具特色，呈现出地区差异。2021年7月16日，全国碳排放交易市场正式上线交易，这一事件预示着碳交易市场将逐步从区域试点阶段过渡到全国交易阶段。无论是试点地区的碳排放交易市场还是刚上线交易的全国碳排放交易市场，在碳排放交易市场的涵盖范围、活跃度、价格等方面都存在许多亟待解决的现实问题。

（一）碳排放交易市场的覆盖范围狭窄

覆盖范围是碳排放权交易体系建设过程中首先需要解决的问题，具体包括覆盖的温室气体种类、气体排放类型、行业类型以及相关的纳入边界和标准等配套问题。整体而言，中国的碳排放交易体系采取的是分批次逐步扩大市场的思路。无论是试点地区还是全国的碳排放交易市场，均首选电力行业，这既是对我国电力产业的经济发展现状和环境污染状况的综合考虑，也是效仿国外碳排放交易市场发展路径的结果。随着碳排放交易市场的发展壮大，八个试点地区市场的覆盖范围不尽相同，普遍纳入电力、钢铁、石油、石化等高耗能、高排放行业，但是由于各地经济发展状况、企业排放规模以及对各行业的理解不同，各行业的纳入标准也存在差异，而且部分试点省市将非工业企业排除在外，市场主体数量偏低进而影响了市场的活跃度和流动性。就全国碳排放交易市场而言，第一个履约期间就纳入电力行业重点排放单位2162家，年覆盖约45万吨二氧化碳排放量。《碳排放权交易管理办法（试行）》第8条中以“温室气体排放行业”笼统规定市场覆盖行业，而其中纳入行业的条件年度温室气体排放量2.6万吨的二氧化碳当量是否恰当还有待具体实施效果，但就其现实情况而言，其他行业进入市场是必然趋势也是市场发展的重中之重。

（二）碳排放交易价格：价格低、差异大、波动大

1.碳价偏低

碳价可以很好地反映出当地的碳减排成本，也会间接影响煤电能源的价格。碳价越高，地区的碳减排成本就越高，可接受的边际减排成本自然也就越高，这就会激励企业进行低碳投资以实现减排和履约，但其过高也会增加高碳企业负担。而碳价偏低不仅不利于激励企业进行低碳投资，过低会挫伤企业减排积极性，而且偏低的碳价难以有效反映总体的碳减排成本，不利于碳排放交易市场的平稳运行。全国碳排放交易市场以48元/吨开盘，碳价随市场需求小幅波动，截至2021年10月10日，全国碳排放交易市场的碳价跌至42.3元/吨。相较于欧盟的碳排放配额价格，全国碳排放交易市场的碳价与试点地区市场同样都存在相同的问题，即碳价偏低。

2.试点地区碳价差异大

以2020年度为例，北京、上海、深圳、广东、天津、湖北、重庆和福建各试点的交易价格依次为91.81元/吨、39.96元/吨、19.88元/吨、25.48元/吨、25.88元/吨、27.70元/吨、21.38元/吨和17.34元/吨，同比上年整体都是价格递增趋势。①但是增幅有大有小，最高增加了14.47元，我国各试点地区的碳排放配额价格差异较大。

3.碳价波动大

国内外学者通过对碳价驱动因素理论研究和实证分析发现，碳价波动具有复杂性特征，受国际因素、政府政策、宏观经济、天气状况等多种因素影响。②整体而言，从微观和短期看，碳价随着市场中碳配额的供需情况发生波动；从宏观和长远看，碳价由经济运行和碳行业的发展总体状况和趋势决定。③碳价波动属于正常现象，但是波动过于剧烈可能会抑制企业低碳投资，不利于碳排放交易市场的长期稳定运行。全国碳交易市场因刚刚开启交易，整体碳价波动幅度不大，属于正常范围；而试点地区的碳排放交易市场的碳价波动性较大，如2020年北京市场最高值可超百元每吨，最低时降到63.5元/吨，而深圳碳市场价格也从年初的个位数涨到最高42.27元/吨。碳价的波动性过大对于碳交易市场而言，是机遇更是挑战。碳价的波动率越大，市场稳定性越差，企业为降低风险，会选择购入碳配额，此有违碳排放交易市场建立的初衷，更不利于“双碳”目标的实现。

（三）碳排放交易市场活跃度：活跃度低、差异大、波动大

“双碳”目标的激励和各地运动式碳减排政策的实施，间接性地激发了碳排放交易市场的活跃度。市场活跃度也是衡量市场流动性的重要指标，而碳排放交易市场也存在与碳价一样的问题：整体活跃度偏低、地区差异大、波动大。根据《中国碳市场2020年度总结》中的相关数据，分析2018到2020年这三年的中国八个试点碳排放交易市场的成交量和成交额可知：广东地区连续三年占据领先地位，在成交量方面，广东碳市场2020年共约成交3154.73万吨配额，占试点总成交量约56%；成交额方面，广东碳市场2020年共计完成80377.74万元成交额，占试点总额的半数以上。而其他省市的成交量和成交额都与广东差距悬殊，尤其是整体成交规模仍位于试点碳市场之末的重庆碳排放交易市场。2021年9月27日到10月10日近两周各碳配额二级市场交易情况如图1所示：

图1 2021年9月27日—10月10日

整体而言，各碳配额二级交易市场整体活跃度呈现上升趋势，尤其是刚启动上线交易不久的全国碳排放交易市场，以48元/吨开盘，上线交易首日的碳排放配额成交量就突破410万吨，超过了全国各试点启动首日线上二级市场成交量的总和，总体运行平稳有序，每个交易均有成交，单日最高成交量达847.44万吨，日均成交量33.30万吨，而交易价格随着重点排放单位碳交易意识的提高而有所波动，碳排放市场价格发现功能逐渐显现。⑤但是经分析发现，无论是试点地区还是全国的碳排放交易市场，市场活跃度的波动性比较大，其与履约期紧密联系，尤其是在履约期前后变得异常活跃，而平时的交易数量和金额则比较有限，无法呈现出市场活跃度。

二、“双碳”目标愿景下我国碳排放交易市场的制度检视

中国作为全球最大的CDM项目供应国，主要是通过对国外碳交易制度较为发达国家的碳排放交易市场的实际运行机制和现状比较分析，结合本土文化和市场现状，将国外经验予以本土化转化，以此构建碳排放交易市场的。中国目前所采取的碳排放交易模式主要是总量控制型的配额式碳排放交易，从试点地区到全国统一，配额式碳排放交易凭借其总量控制和强制交易两大特点，成为中国碳排放交易政策法律体系的核心内容和制度支撑，并且在实践层面也取得了良好的碳排放交易效果。⑥然而通过对中国碳排放交易市场中存在的现实问题进行溯源式分析，发现病根在于上层建筑的法律制度不够健全完善。

“双碳”目标的提出要求国家相关法律政策理应向鼓励和推动低能源开发、绿色可持续发展，以此保证低碳化甚至零碳化方向转型的实现。在当前中国碳排放交易市场的配套法律体系层面，尚且存在着大量的法律漏洞和制度缺陷，严重阻碍碳排放交易市场的构建进度，导致中国在国际碳排放交易市场中的参与程度较弱，进而影响国际地位和国际话语权。通过对这些法律制度问题予以具体剖析发现，其体现在宏观、中观、微观三个层面。宏观层面主要表现为缺乏上位法，无法实现国家层面法律制度的顶层立法设计；中观层面表现为碳排放交易市场法律制度体系与经济法律制度、低碳循环经济相关的法律制度之间的法律衔接不畅；微观层面则表现为各种具体制度配套法律规定的匮乏。上述三层面问题的解决对于我国碳排放交易法律体系的完善具有至关重要的作用。

（一）宏观层面：立法层级低，缺乏国家层面的立法依据

我国目前有关碳排放交易的法律规范体系，基本形成了由国家层面的部门规章、规范性文件、技术规范和试点省市的地方性法规、规章或者部门文件组成的两级体系，并且规范内容涉及碳排放交易制度各项核心要素的政策法律体系。但是由于缺少碳排放交易在国家层面的相关法律法规，导致我国碳排放交易市场法律体系整体位阶较低、法律权威性缺乏、约束力较差、可操作性差。⑦除此之外，环境保护法律体系中各单行法规定不完善，有关于碳排放交易的内涵、产权界定、交易规则、交易纠纷解决等相关规定比较笼统抽象、不够全面具体，也没有应对气候变化的相应法律法规。正如耶林所说：“没有强制力的法律规则是一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。”⑧这必然导致碳排放交易规范的稳定性和透明度不足，不利于碳排放交易市场的健全和相关制度的推行，进而阻碍“双碳”目标的实现。⑨

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第80条第2款的相关规定，在缺乏法律或者国务院行政法规、决定或命令等上位法的情况下，部门规章不得设定减损权利或者增加义务的规范。目前碳排放交易市场中尚无国家层面的法律依据，各试点省市出台的地方规定及国家发改委、生态部等出台的各部门规章中对碳排放主体所增设的各项义务都有违《立法法》规定之嫌；同时，根据《行政处罚法》的相关规定，立法层级过低将会阻碍行政处罚种类和内容的设定，使得碳排放交易市场中的行政处罚存在违法性，进而不利于惩罚机制的构建，导致处罚力度大打折扣。⑩碳排放交易的特殊性导致碳排放交易市场是一个完全依靠法律政策搭建的外部性市场，碳排放交易市场法律体系的构建和有效的实施是促进市场健康运行和持续发展的必要条件。

（二）中观层面：碳排放交易市场法律制度体系与经济法律制度衔接不畅

碳排放交易市场作为一个利益集聚之地，其法律保障体系中必然不会失去经济法的色彩，市场与国家的双手规制是确保碳排放交易市场持续稳定运行的重要规制方式。结合上述中国碳排放交易市场的现实问题，剖析其存在根源就是碳排放交易市场法律制度体系与相关法律制度无法衔接和衔接不畅的问题。

第一，碳排放交易市场法律制度体系与宏观调控法律制度衔接不畅。碳排放交易市场中最关键的一步就是分配碳配额，而分配必然存在不合理、不公平问题，这就提升了国家干预的需要程度，首当其冲的是财税制度。目前，我国碳排放交易市场法律制度体系与财税制度之间存在断链问题，主要就是税收激励机制的匮乏，既没有配套与市场交易相关的税收优惠政策，也没有构建碳税体系实现再分配公平。此外，碳排放交易市场法律制度体系与价格法之间衔接不畅，其主要表现在未规定价格形成和干预机制。碳价和市场活跃度之所以存在上述整体偏低、差异大等弊端，其关键就在于缺乏价格发现、展望及干预机制。市场整体自由主义思想泛滥，进而导致市场主体无法准确预测碳价变化趋势，各地碳配额的同质化是构建全国统一碳市场的关键，更是实现试点地区碳排放交易市场向全国碳排放交易市场过渡的重要条件。

第二，碳排放交易市场法律制度体系与市场规制法律制度之间衔接不畅，主要是与竞争制度的衔接存在障碍。市场是在自由价格引导下的供求关系，供求之间的基本关系就是竞争关系。在碳排放交易市场中必然会存在一系列有违市场自由竞争和公平稳定的反竞争现象，最典型的为配额垄断现象。碳排放交易市场主体的经济实力、规模层次、碳排放量、对碳配额的需求等许多方面存在差异，国家的初始分配必定会给高排放、高污染企业更多的碳配额，而再分配中市场的自由竞争会产生“多者愈多、少者愈少”的马太效应。因此，二级市场中需要国家干预，通过国家这只“看得见的手”进行干预，以实现碳配额的分配公平。协调好碳减排效率和分配公平之间的关系是需重点把握的问题，既不能因为“双碳”目标的实现不考虑企业的碳配额财产的占有比例，忽略消费者福利，也不能一味只考虑市场分配，忽视建立碳排放交易市场的目标，否则会影响市场的制度绩效和运行效果。

第三，碳排放交易市场法律制度具体内容的粗略式规定致使相关制度无法有效衔接。碳排放交易市场的覆盖范围、监管体系等相关规定尚且处于法律空白或法律残缺状态，这就必然会产生无法衔接的法律制度障碍。生态环境部理应根据职权规定，尽快拟定全国碳排放交易市场的相关法律体系，以法律问题确定市场所覆盖的温室气体种类和行业范围，构建与之配套的全方位市场监管体系。

（三）微观层面：具体法律制度落实的困难与不足

首先，关于碳排放配额总量的设定与配额的初始分配。由于各试点省市的经济发展水平、产业布局调整、高污染行业分布情况等各方面均存在差异，这就导致其出台的有关规定或管理办法中所涉及的总量设定考量标准、配额分配方式都不尽相同，具有各地的特点和侧重点。就碳排放配额总量设定和分配主体而言，《碳排放权交易管理办法（试行）》中将碳排放配额总量的确定与分配方案的制定两项任务托付给生态环境部，并且赋予地方省市根据生态环境部出台的相关方案进行自主决策，这势必会引发权力寻租问题，有碍于排放企业的公平竞争。但是如果国家统一规定下级行政区域的分配方案，则会因信息不对称产生逆向选择，这不仅使得结果与设定初衷背道而驰，还会增加立法负担。就具体配额分配方式而言，除了广东省采取“无偿分配+有偿拍卖”的组合方法外，其余试点省市均采取无偿分配方式。全国碳排放交易市场目前也是以免费分配为主，但也表示后续会适时引入有偿分配。无偿分配的方式又细分为五种方法，即历史法、基准线法、标杆法、排放标准法、政府总量控制与企业竞争博弈相结合法。各试点省市根据各自市场情况进行方法的选择和排列组合。在构建全国碳排放交易市场时，具体如何进行无偿分配，又如何引入有偿分配，这都是市场正常运行的重要前提，也是其与各地碳排放交易市场衔接以实现碳资产自由流动的关键因素。

其次，政府监督管理方面存在监管不足、干预失灵等问题。在碳排放交易市场中，国家干预尤为必要，随着全国碳排放交易市场的开放，政府对交易主体的履约行为、交易行为等监管责任加重，政府规制成本明显提升，政府监管不足、干预失灵等问题也随之而来。一是由于信息公开制度的不完善导致监管力度较弱。信息公开制度的健全对于市场监督管理的落实尤为重要。无论是各试点省市还是目前国家出台的部门规章，有关信息公开制度的规定存在信息公开义务主体单一、信息公开范围过于保守、信息公开责任不合理等问题。政府与市场主体之间信息不对称、市场内外信息不对称的现象不利于市场发展。就全国碳排放交易市场的监督制度而言，行政机关之间的监管只存在生态环境主管部门之间的纵向监管，不存在横向的内部监管。对碳排放市场主体的监管着重强调社会监督管理，而行政监管“双随机、一公开”的方式对于建立初期的市场而言监管力度较弱，这就导致碳排放交易市场中存在“违法成本低、守法成本高”的现象。二是权力寻租问题会影响碳排放交易市场稳定秩序。尤其是在全国碳排放交易市场构建之后，跨地区交易现象的出现会使得各地政府出于本行政区内碳配额数量下降的减排任务的考量，通过行政干预手段来使本地碳配额出售外省市。跨区域碳配额流动相关法律制度的缺失必然会引发行政失灵、权力寻租等问题，破坏碳排放交易市场自由稳定的竞争秩序，引发大量“运动式”碳减排措施的执行。三是监管主体混乱，存在多头监管的弊端。分析各试点省市碳排放交易市场的监管体制，其监管主体各不相同且整体混乱，其配额交易主要由地方发改委负责监管，但是在工业企业进行碳减排融资的行为上却由工业与信息化部监管，企业的节能减排数据查询则存储在各地的经济和信息化工作委员会。多头监管的体制是监管体系发展的趋势，但是该监管体制存在责任推脱、信息成本高等问题，故即便是多头监管也应当有主心骨。总而言之，监管主体的逻辑混乱、行政内部的协调不畅和多头监管的体制设计必然会加剧信息不对称现象，导致监管效率低下甚至流于形式。

最后，奖惩制度不对等，重负面惩罚轻正面激励。《碳排放权交易管理办法（试行）》专设罚则一章，对行政机关和市场主体分别规定了处分和处罚制度。处罚条款的设计一方面可以通过反向激励手段促使控排企业履约，另一方面可以通过道德约束来规避控排企业的履约风险。但是笔者认为所谓“奖惩”应当是有奖励有惩罚，有负向惩戒也要有正向激励。“人性好爵禄而恶刑罚”，尤其是在生态环境治理方面，由于环境问题与经济发展之间的矛盾联系，“罚恶”只能算是次优的做法，应该被寄予厚望的是“劝赏”做法。在碳排放交易市场中，行政处罚威慑的有效性可以通过行政奖励的激励政策得到反向实现，而就碳排放交易市场主体而言，其存在消费者和经营者的双重身份，这就决定了配套奖励激励制度的必要性，以奖励机制维护其消费者福利，从而激发市场主体进入市场的参与度和参与市场的活跃度。但是目前我国相关法律制度普遍是重惩罚轻奖励，规定了大量的义务和责任，配套了民事、行政甚至刑事层面的惩罚机制，整体轻视奖励制度的构建，而且我国现有法律法规中对惩罚机制的设计较为笼统，赋予执法部门太大的自由裁量权，容易产生权力寻租、处罚一刀切等权力滥用或不作为问题。这样一来不仅无法从根本上弥补碳污染所带来的生态环境损害，对于生态经济与实体经济的发展都属于饮鸠止渴，而且会使控排企业产生逆反心理，从而抗拒进入碳排放交易市场，抵触碳排放交易行为。

三、我国碳排放交易市场的完善建议

2013年至今，碳排放交易试点地区的市场运行状况为全国碳排放交易市场的构建提供了十分宝贵的实践经验，确立了具有现实意义的地方样板。检视目前全国碳排放交易市场的运行现状，试点地区所存在的现实问题在全国碳排放交易市场之中并没有得到彻底解决，反而呈扩大化趋势，其根源在于法律制度。上层建筑是为经济基础服务的，法律制度的保障对于市场的健全至关重要。

（一）宏观：加快完善国家层级碳排放交易市场立法的顶层设计

首先，构建碳排放交易市场法律体系对于碳排放交易的顺利运行具有重要意义。该法律体系的构建无疑为我国应对气候变化的政治博弈与抢占未来国际碳排放市场先机奠定了法律基础。运用市场规律推动碳排放交易市场的健康发展，通过法律体系保障市场的顺利运行，这必然为融入国际碳排放交易市场充分做好法律准备。目前我国大气污染的形势十分严峻，碳达峰、碳中和的任务极其艰巨，迫切需要从我国实际国情出发，制定有关碳排放交易市场的法律和行政法规，以便稳定交易主体的制度预期和市场预期，这对于全国碳排放交易市场的运行和碳排放交易的国际接轨极为重要。通过对立法层级弊端的分析可知，唯有行政法规及以上层级的法律规范才有能力协调好国家部委之间以及中央和地方之间的关系，赋予政府监管奖惩措施的合法性。目前，我国正在起草《碳排放权交易管理暂行条例》，该条例在现已颁布出台的部门规章与地方性法律规定的基础上，综合考虑了国外的立法实践经验和国内碳排放交易市场的实际运行情况，是针对碳排放交易制度的具体措施做的统一规定。应加快立法进度，以及时满足现实需要。

其次，我国碳排放交易法律体系的构建应当遵循循序渐进、逐步推进的原则。立法是循序渐进的过程，碳排放交易法律体系的构建需要综合考虑市场内外发展情况和央地的碳减排现状，注重碳排放交易市场法律规制的阶段性和渐进性，做好相关立法规划。一方面，要从自愿性向强制性渐进过渡。由于我国在国际上承担的碳减排义务属于自愿性减排，因此，我国初期的碳排放交易立法应当符合自愿减排要求，逐步建立强制性碳排放交易的专门立法。另一方面，要从行政法规向法律的层级效力渐进过渡。我国碳排放交易市场法律制度体系的构建应当做好短期与长期规划。短期规划是出台行政法规层级的《碳排放交易管理暂行条例》，长期规划则是制定更高层级的单行法。

最后，要加快健全我国碳排放交易市场法律体系，不仅要注重碳排放交易市场立法与其相关国内立法的协调，还要注意与其他法律制度的协调。一是要注意和其他环境与资源保护单行法的不断完善，注重相关法律的配套跟进，以适应我国碳排放交易市场的健康发展以及与国际市场接轨的要求。气候治理是环境治理中的重要一环，此环与海洋、陆地、森林等生态环境治理环节相辅相成、密不可分。因此，气候治理不能与环境治理整体脱节，更不能与其他环节脱节，相应的法律制度体系亦是如此。目前中国特色社会主义法律体系中有大量致力于“双碳”目标的绿色法律政策，未来应对气候变化、促进绿色金融等致力于“双碳”目标的法律政策将会愈来愈多，上至国家层面法律法规，下至地方层面法规规章。法不在多，甚至怕多，“法深无善治””法律不理琐事”，关键在于要得到人民的信仰，要做好法律体系内部的衔接，使得法真正为人所用、落到实处。二是要注意与国际法的协调。地球村、人类命运共同体的构建决定了气候治理是国际合作之事，而非一国之事。2016年《巴黎协定》正式生效，该事件表明国际合作共同应对全球气候变化的行动正在进行，而各国为落实协定具体内容纷纷作出承诺，落实“国家自主贡献”行动，中国也为此提出“双碳”目标。碳减排工作不是一国私事，而是国际大事，中国的碳排放交易市场法律体系的构建也需倾听国际声音，紧跟国际步伐，尽可能做到与国际同步、同行、同进。

（二）中观：做好碳排放交易市场法律制度体系与经济法律制度的有效衔接

碳配额交易市场中必然存在分配不公现象，若不加以规制调整，必然会导致不公现象愈加严重，阻碍市场稳定发展，不利于“双碳”目标的实现。从经济学的角度看，国家干预的前提是因为市场缺陷和市场失灵的客观存在，是市场的客观需要。在经济理性人存在的市场必然会存在失灵，碳排放交易市场亦是如此，经济法律制度和法治理念在市场中发挥着举足轻重的作用。

1.做好碳排放交易市场法律制度体系与宏观调控法律制度的衔接

中国的碳排放交易市场正处于发展初级阶段，市场的构建主要借鉴国外的先进经验。借鉴的同时要注意因地制宜，充分考虑中国经济发展、行业结构、能源结构等基本国情，并与供给侧结构性改革、双循环新经济发展等宏观经济政策相协调，具体到宏观调控法律制度的衔接，主要包括三方面：

（1）财税法律制度。财税制度属于调整初次分配不公现象，实现再分配公平的重要手段，对于碳排放交易市场中分配不公现象起到调整调配功效。一方面，可以针对碳排放交易市场实行有差别的税收优惠制度，根据交易额度，采用累进方式以激励其积极合法的参与市场交易。另一方面，可以引入碳税以缓解垄断现象。20世纪中后期，国外就有学者将碳排放权交易制度和碳税制度结合起来进行研究。我国也有大量学者研究碳税，认为其可以有效弥补碳排放交易制度的不足，作为碳排放交易的补充手段。将碳税与碳排放交易相协调在本质上是政府管制与市场调节有效结合的必然要求，更是使有效解决经济负外部性的政府命令控制、市场调节、企业自我调节三种手段有机统一的过程。碳排放交易与碳税因其兼容性可以混合适用，这也已经成为理论界共识。西方发达国家一直致力于推行碳税政策、发展碳金融，这是国际绿色趋势，也应是我国未来绿色金融发展的目标。此外，还要保证碳排放交易市场运行的财政支持，主要是利用中央财政通过转移支付等方式提供碳排放交易市场的运行资金，并且给予碳减排任务重的高污染工业集聚地区必要的财政支持，以保证在产业绿色化、低碳化转型政策下的经济来源和制度支撑。

（2）价格法律制度。价格市场化是一种理想境界，但是在市场经济理念下，没有一种价格可以实现真正的市场化，都是政府指导下的市场化，碳价亦是如此。由上述中国碳排放交易市场中的现实问题可知，市场供需的不平衡使碳价发生剧烈波动，过高过低的碳价都不利于市场稳定运行。碳价的稳定是良性运行碳排放权交易制度的基础。为稳定碳价，政府必须利用行政手段进行适当的干预，设定碳价调节机制就尤为重要。有学者认可要确立定价机制，但也表明定价机制的确立并不是意味着由政府公布碳交易价格，而是由国家综合考虑国家利益、企业利益以及“双碳”目标的情况下，设定一个接近国际标准的碳交易价格的上限和下限，类似于政府指导价，本质上依旧是一个碳价调节机制。由于碳排放交易市场遵循市场自由竞争法则，而且碳排放交易市场不同于一般市场，所以碳价决定因素具有很强的政治色彩。碳配额数量直接取决于政府关于碳排放额分配的决定，而对于未来的市场预期主要是对未来减排目标的预期，因此该市场具有多层次定价格局的特点，需要根据二级市场的特点分别设定价格调节机制，各层次机制都要综合考虑碳排放交易市场的运行现状、碳减排任务的进程、经济发展的状况以及国际市场的状况。碳价调节机制的设定也要遵循循序渐进原则，先由中央设定全国统一的调节机制，再根据地方各自碳排放交易市场的构建或者省际之内碳配额分解分配情况允许地方设计符合各地实际情况的碳价调节机制，以此可以在提供价格制定的灵活性和契合性的同时，方便对碳价的行政监管。

（3）其他宏观调控法律制度。碳排放交易市场法律制度除了要与财税法律制度和价格法律制度做好衔接外，还要注意与金融法、产业政策法等其他宏观调控法律政策的衔接，以碳排放交易市场的建立健全为契机，进一步发展构建中国的绿色金融体系，助推高排放、高污染产业实现绿色化转型，激励绿色环保产业的发展。

2.做好与市场规制法律制度的衔接

市场失灵主要是因为反竞争现象的发生，因此需要加强国家干预，重点规制“囤积”碳配额、垄断碳配额、二手倒卖等反竞争行为。

（1）引入竞争法理念，重点关注碳排放交易市场中垄断现象和不正当竞争现象。反垄断法与市场经济的根本机制相关，或者说维护的是市场经济的根本机制，这就决定了其在市场经济中的基本法地位。针对控排企业滥用在碳排放交易市场的支配地位所实施的囤积、垄断、倒卖等反竞争行为，必须进行反竞争规制。同时，对于不正当交易的反竞争行为也要严加规制打击，可以引入比例原则和比较优势原则，确定交易市场中的最大持仓量标准，建立完善的市场交易规则，协调竞争政策与产业政策之间的平衡。加强反垄断、反不正当竞争的理念应当也必须在碳排放交易市场中有所体现，尤其是对碳配额垄断现象的规制，这对于实现配额分配公平尤为重要。

（2）碳排放交易市场主体作为市场参与者，具备消费者和经营者双重身份。亚当·斯密曾说：“消费是一切生产的唯一目的，生产者的利益只有在能促进消费者利益时，才应加以注意。”无论是考虑消费在社会再生产环节中的地位，还是考虑国家的经济政策和经济目标，消费和消费者的保护都应当得到充分的重视，消费者权益的保护对于碳排放交易市场的繁荣发展至关重要，是碳排放交易市场法律制度体系中的第一要义。

（三）微观：有效落实各项具体制度

1.市场架构：多元化市场覆盖范围

碳排放交易市场的覆盖范围要充分考虑减排协同效应，因为电力行业的协同效应较高，故最好予以优先纳入，而对于协同效应较少的行业暂时不予纳入，以此避免推高这些行业的生产成本。碳排放交易市场的覆盖范围是一个从协同效应较高的行业逐渐扩展到协同效应稍低的行业的渐进过程，而基于法的稳定性，无论是国家层面还是地方层面的法规，针对碳交易市场的覆盖范围只能粗略涵盖，直接予以规定具体行业将不利于市场自由进入。

加快推进全国碳市场建设，关键在于如何促进市场主体多元化和积极参与度，逐渐扩大覆盖范围。碳排放交易市场覆盖范围越大无疑更有利于碳减排力度的增强和“双碳”目标的实现，但是同时也面临着国内产业升级转型压力，因此扩大范围必须遵循循序渐进原则。我国已经计划在“十四五”期间将钢铁、水泥、化工、电解铝等行业纳入，后续将逐渐将其他能源密集型的高污染、高排放行业纳入，以充分发挥碳市场控制碳排放、促进低碳转型的作用。在逐步扩大市场覆盖范围的同时也要注意成本效益分析衡量，从中剔除容易导致管理成本升高的小型排放设施。

2.排列组合：确定碳配额总量设定与分配机制

（1）在“双碳”目标引领下，充分考虑我国与碳排放、能源消费、能源控制等和碳减排有关的宏观政策目标，建立全国层面的碳排放总量制度和分解落实机制。再结合纳入企业的历史排放情况、相关行业产业发展政策，设定各省市地区碳排放权交易的配额总量。《碳排放权交易管理办法（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案）》中仅规定国家将适时引入有偿分配，对此并没有作出具体规定，而国际上其他国家大多采取拍卖等有偿分配方法。各试点省市地区也多采取拍卖这一有偿分配方法，这主要是因为排放方式成本较低、操作简单，而且采用拍卖的方式最能体现出碳排放权的经济价值，拍卖中价高者得的规则能充分体现出碳排放权的最大价值，体现碳金融韵味。通过总结国内外经验和拍卖方法的优势，我国后期也可以将拍卖作为一种有偿分配排放配额的方式，并制定配套制度予以加强落实，逐步推进从配额分配向拍卖方式过渡。可采用集中决策模式，由中央政府统一确定总量并在参考多种因素的基础上依据公平原则将其分解至各地方省市。为保证初次分配公平，碳排放配额的省际之间的分解分配应当充分综合考虑各省市之间经济社会发展水平、行业分布、可再生能源禀赋、减排潜力、能源强度和碳强度差距等事实。而各省市内部的分解分配也要结合各自的经济、产业、技术、能源禀赋条件等，同时考虑企业的减排压力、减排成本、减排需求等方面，合理进行碳配额分配，保障初次分配的公平性。

（2）构建全国统一的配额分配机制必须对现有配额分配方法予以完善改进。试点省市多采用历史法，该方法积累了大量经验，而且历史法计算较为简便，有利于节约政府的行政成本，也可以降低企业的减排成本，保证企业的碳经济效益。因此，可通过进行排列组合，建立以历史法为主、其他方法为辅的配额分配机制，配套机制评估方案，充分考虑各个行业和地区特点，该机制初期采取动态调整，待市场稳定后，逐渐形成静态的配额分配机制。同时要注意谨慎制定调节系数，应适当限制有争议的各类调节系数的适用以确保分配公平。此外，相关部门可以制定出台《碳排放权交易总量确定和配额分配机制方案》及其配套细则，将配额总量设定和分配制度予以落实，明确设定和分配的主体、客体、期限、监管制度等，实现依法设定、依法分配。

3.内外横纵：形成多层次的碳排放交易市场监管体制

碳排放交易市场的监管对象具有明显的“跨度性”：一是跨部门，即碳排放交易市场从总量设定等事前准备到碳配额发放再到最后交易完成具有多个市场环节，涉及多个行政部门和机构；二是由于全国碳排放交易市场构建而发生跨区域碳配额交易现象。“跨度性”决定了碳排放交易市场监管体制的多层次性。

（1）从碳排放交易市场的监管原则出发确定监管主体及职责。借鉴国外碳排放交易市场的监管原则和监管体系，确立独立审慎原则、动态资本监管原则、风险预警原则为我国碳排放交易市场的主要监管原则。独立审慎原则要求设立专门的碳排放权交易监管机构，并对其监管的审慎性负责。其主要针对碳排放交易市场中的各个主体的法律行为进行监督管理，并建立监管协调机制，与其他职能部门相互配合，对实现碳市场中的总量控制目标各司其职。动态资本监管原则就要求监管过程中考虑公平与效率的平衡，既要保证市场稳定又要保持碳资产的流动性，重点预防碳价操纵行为和碳配额垄断行为。风险预警原则要求信息公开与公众参与制度的配合，扩大信息公开的义务主体和信息公开事项的范围，明确碳排放交易信息的主动公开和依申请公开的范围，搭建信息公开平台，并且构建相关的责任追究、奖惩激励等制度，全面破除信息不对称现象。如此可以确保事前、事中、事后全方位监管机制的建立，保证监管机构对市场各环节的全面掌握和严格把控，并针对市场风险因素建立全方位、多层级的应急预案和多元化的责任体系。

（2）从交易市场关系出发确定碳排放交易市场的“内外”监管进路。确定“内外”监管进路的前提是解决政府与市场主体信息不对称问题，笔者认为可以建立监管机构之间的信息互联机制，运用当前的大数据技术实现信息的互联互通。

第一，要健全行政内部监管体系。编织横向监管与纵向监管的行政内部监管网，既要注意自上而下的纵向监管，也要注意地方政府对所属部门的横向监管。尤其是关注跨部门监管体系的构建，需要根据部门、机构的情况制定不同的监管目标、监管原则及规范准则。

第二，要建立完善针对市场主体的行政外部监管体系。《碳排放权交易管理暂行条例（草案）》第22条第2款中明确规定了生态环境部与国务院市场监督管理、证券监督管理、银行业监督管理等部门和机构要建立监管信息共享和执法协作配合机制，故应在设立碳排放权交易监管机构的基础上，配合生态环境部，与市场监督管理部门、证监会、银保监会等协调配合，共同监管、多元监管。紧跟环境行政监管的改革方向，实现监管理念从管理到治理的转型、监管能力从提升到现代化的转型，监管机制从单一到综合的转型，并逐步构建激励型监管模式。尤其是跨区域碳配额流通协调监管网的搭建，对于稳定全国统一碳市场的运行秩序、保障市场主体在市场中形成的公正平等的法律关系尤为重要。对于跨区域碳配额流通协调监管网可以根据碳排放交易市场的完善程度进行搭建，并配合进行相关的跨区域协调立法。利用好“锦标赛机制”约束对各省市政府的激励，构建“中央分配—地方分配—纳入减排企业分配”的逐级分配模式。

第三，要注重发挥司法机构和公众参与的作用。建立控排企业履约效果与建立执法、司法协同机制试点，碳市场的执法联动和司法协同可以通过各省市的履约信息公开、碳市场司法数据共享等机制，接受公众监督，实现公众参与。当碳排放交易市场逐渐成熟稳定后，可以借鉴其他国家经验，建立和发挥第三方独立机构在碳市场的监管作用，由省级政府授权一些有资质、有能力的技术机构行使部分监管职责。充分实现监管主体的多元化，推动碳排放交易市场监管机制的多样化，实现“自上而下的官职化道路”和“自下而上的自主化道路”共进。

第四，要对碳排放交易市场的各项监管规则进行细化完善，保障监管手段的顺利展开。从宏观层面监管架构的搭建，到微观层面监管的具体落实都要予以法制化规定，与此同时，充分利用监管科技，形成与绿色技术、金融科技相匹配的新型监管模式，实现绿色金融监管过程中的科技化、自动化和智能化。

4.奖罚分明：奖励制度与惩罚制度的双重结合

激励政策与处罚规则的相互配合可以实现双向规制控排企业履约风险的效果。奖罚分明的制度安排既可以打击阻碍碳排放交易市场的违法违规行为，又可以激励市场主体的参与度和活跃度，培育其碳减排的意识，充分发挥法律的引导教育作用。

在惩罚层面，《碳排放权交易管理暂行条例（草案）》中有关惩罚的具体自由裁量跨度较大，上下限相差约十倍，自由裁量范围的过大必然会产生权力寻租、权力滥用等现象，最终导致惩罚措施适得其反，而且惩罚力度过大既会打击市场主体的市场活跃度和积极性，也不利于企业的自身发展。尤其是对于高污染、高排放行业而言，其作为国家重点关注的产业，必须做到奖惩适度。因此，必须强调处罚法定，使罚款数额能够达到有法可依、有据可循的状态，并且应当对“从轻到从重”处罚的跨度予以明确，裁量尺度以0.5倍为梯度，对于过往表现良好的企业以此进行递减，而针对高污染、高排放的企业则以其递增。还要对倍率式罚款设定限制性条件，即在运用特定基数与乘数倍率共同构建倍率式罚款时，一般合并使用“数值保底”或“数值封顶”式罚款，以避免因特定基数与乘数倍率双重不确定性而导致处罚结果的“畸重”或“畸轻”。明确保证司法、执法机构在进行处罚时能够精准判断处罚适用多少倍率，并能够按照标准予以合理、合法的解释。还可以建立碳排放交易市场的信用评价系统和失信主体名单，将金钱惩罚与信用记录、财政补助以及失信名录等各方面结合起来，构建“行为罚则+资格罚则”的组合惩罚模式，从而全面构建赏罚分明、奖惩对等的激励制度。

在加大惩戒力度的基础上，重点建设碳排放交易市场的奖励机制，充分体现“宜堵不宜疏”的生态环境治理理念，增加对表现优秀的市场参与主体的奖赏激励，比如进行资金补贴、增加信贷支持力度、上市融资的优先权分配等方式激励市场主体以提升履约目标。《碳排放权交易管理暂行条例（草案）》中明确规定了碳排放政府基金，可以将对企业的奖励补贴作为基金的一项支出类型，实现基金的全面有效使用，提高其使用效益。要通过财税、金融、上市、信贷等多渠道多途径构建碳排放交易市场奖赏的正向激励制度、明确奖励的量化标准、完善奖励的规范体系、强化奖励的程序措施，以充分发挥行政奖励的激励作用和对“双碳”目标实现的推动作用。

四、结语

气候变化是全人类面临的共同问题。目前，全国和各试点省市地区的碳排放交易市场正在稳定运行，国务院也在加紧制定《碳排放权交易管理暂行条例》。通过总结现有的碳排放交易市场所存在的现状，剖析宏观、中观、微观三个层面的法律问题，并从这三个层面出发逐一进行法律破解，这对于后期相关法律制度的构建与完善尤为重要。期待我国尽快建立出台国家层面的碳排放交易市场法律制度，构建自上而下的碳排放交易市场法律体系，充分发挥碳排放市场在“双碳”目标实现进程中的作用，并以此促进我国碳金融体系的构建与发展，助推产业的绿色化转型和绿色产业发展。

注释：

①数据来源：《中国碳市场2020年度总结：实现碳中和目标的穿云箭》，《碳交易网》2021年1月23日。

② Bangzhu Zhu,A Multiscale Analysis for Carbon Price Drivers,Energy Economics,2019,78(2),pp.202-216.

③郝宇：《碳市场与发展权之争》，《探索与争鸣》2021年第9期。

④资料来源：各交易所网站和公众号、华宝证券研究创新部。此处成交额与成交量均已考虑线上/挂牌与线下/协议交易情况，但平均碳价仅取线上/挂牌交易均价。

⑤参见全国碳交易：《全国碳市场单日成交量再创新高 累计交易总量突破1700万吨》，《北极星火力发电网》2021年9月30日。

⑧Rudolf Von Jhering,The Struggle for Law,Chicago University Press,1915,pp.8-9.