城市土地再开发研究热点与趋势*——基于CiteSpace 的知识图谱分析

何冬华，王秀梅，刘玉亭 ，俞 敏

引言

国际上，城市更新是城市发展必然经历的过程，城市土地再开发(Urban Land Redevelopment)长期以来都是城市更新的核心研究内容。二战以后，西方国家普遍提倡凯恩斯主义，并延续到1970 年代全球经济危机后。随着英国撒切尔政府和美国的里根政府上台，西方国家开始了从福特凯恩斯主义向新自由主义的转变。城市更新与城市土地再开发，成为西方国家为了应对城市发展中出现的各种需清理贫民窟、旧城衰落以及城市活力振兴等问题的一种解决方案。国外城市更新的实践案例主要开始于19 世纪，其中关于城市重建、城市土地再开发的实践案例在二战以后达到了高潮。

改革开放以来，我国逐渐进入快速增量扩张阶段。2010 年前后中国城市化达到50%，进入了城市社会与经济发展“新常态”，城市空间增量拓展也开始转入增存并重模式，城市大规模扩张逐步限制。过去40 年的快速工业化推动了我国城市土地的快速开发与利用[1]，带动经济发展的同时，也造成了严重的低效利用问题[2]，土地再开发成为城市发展的必然趋势[3]。中国东部沿海的发达地区也逐步探索城市更新中存量用地再开发，试图通过改变现有土地利用方式来寻求和拓展城市发展空间，这也使得珠三角的“三旧”改造[4]、长三角的低效用地再开发等[5]成为了学界关注的新焦点。土地再开发是城市发展特定阶段对城市土地的重新利用或功能置换[6]，核心是基于特定产权关系的利益再分配[7]。可以说，土地再开发已成为覆盖城市规划、公共政策、社会管理等多学科领域的热点问题，但研究的深度与广度仍需迫切提升，同时国内尚未形成对土地再开发研究的系统总结。 鉴于此，本文利用文献引文网络分析软件CiteSpace所绘制的知识图谱，分析1990 年代以来中国土地开发的发展趋势与动向，评价并展望土地再开发研究前沿领域的发展趋势，以更好地应对实践需求，为土地再开发在国内的实践和研究提供经验和理论借鉴。

1 研究方法

本研究所指的土地再开发聚焦城市地区，指涉及城市土地的重新利用或功能置换的再开发，微更新等不涉及的，不予以考虑。选取CNKI 的中文学术期刊数据库中的中文核心、CSSCI、CSCD 等核心文献库作为检索源，在中文学术期刊数据库的主题中输入“城市”AND“土地开发”进行检索，出版年度设置为1990 年～2020 年，剔除书评、会议摘要、征稿等，共获得样本文献1045 篇，并基于此分析近30 年国内城市土地再开发研究。在运用CiteSpace[8]进行文献计量分析的基础上，进一步运用文献综述法、比较归纳分析法，对文献资料分类汇总与综述。按共现关键词生成时区图谱（图1），根据图谱中城市土地开发的重要节点及其相应期刊文献阅读分析，可以将近30 年国内城市土地开发研究发展过程分为“以地生财”“增值经营”“价值共享”三个阶段。其中，“价值共享”阶段，关于土地再开发的研究呈爆发式增长。

图1 CNKI 数据库中国内1990-2020 年城市土地开发研究关键词共现网络时间轴

近年来关于存量土地开发的研究成为新的研究热点。本研究试图通过计量分析，研究城市土地再开发的相关领域的趋势变化，按CNKI 中文期刊数据库中的核心文献来源，考虑中文语境的特点，在数据库的主题中，输入“土地再开发”OR“土地二次开发”OR“存量土地开发”OR“存量用地开发”OR“三旧改造”OR “用地重划” OR “土地重划” OR “棕地改造”进行检索，出版年度设置为1990～2020年，文献来源选择中文核心期刊、CSSCI 和CSCD，剔除书评、会议摘要、征稿等，共获得样本文献260 篇，用于CiteSpace 共现关键词网络时间轴等计量分析。

共现关键词时间图谱的分析结果显示，共现关键词涉及“三旧”改造、城市更新、风景园林、市地重划、土地整备、利益博弈、土地开发等多方面，这也充分说明了城市土地再开发研究的视角和研究内容是多元化的（图2）。自2008 年广东省开始“三旧”改造后，关于土地再开发的研究文献大幅度增加，研究主题随着时间的推移也发生变化。以时区图谱为分析，结合中国土地制度相关政策法规制定的背景和城市发展的状况特征，城市土地再开发的研究变化主要体现在研究方法、模式转型、动力机制和利益博弈等几个方面。

2 土地开发研究的发展过程

2.1“以地生财”阶段（1990～2001 年）

改革开放以来，尤其是1988 年土地有偿使用制度建立和1992 年邓小平南巡讲话以后，我国城市高速蔓延与扩张。城市新区和开发区建设正是在1992 以后大规模开展起来。也正是从这个时候开始，土地开发的研究逐渐受到我国越来越多学者的关注。改革开放之初城市土地以增量发展为主，这一阶段的研究多关注土地开发与经营。总体来说1990～2002 年关于土地开发的学术研究不多，平均每年相关文献不足20 篇，其中，囿于改革开放初期全国处于快速增量扩张阶段，各地基本未出现土地再开发实践，学界关于土地再开发的研究也甚少。1988年土地有偿使用制度的建立，极大释放了土地的价值，因此随后几年，土地成片出让开发、土地市场与土地经营[9]等备受学者关注。而后90 年代中期有学者开始研究一些国外的开发规划，如英国的城市规划法规体系[10]、美国的土地开发公众利益与土地用途管制[11]等。2000年以来，国外土地开发研究的系统性加强，出现了对西方城市土地利用的理论的系统回顾[12]、西方国家和我国台湾地区土地用途分区管制的比较[13]等。另外，这个阶段交通影响开发[14]成为学者关注的新热点，也开始关注土地产权。

图2 CNKI 数据库中国内1990-2020 年城市再土地开发研究关键词共现网络时间轴

2.2 “增值经营”阶段（2001～2012 年）

21世纪初，中国叫停了经营性用地协议出让，实施“招拍挂”方式出让，通过完全的市场竞争供给土地。2002年国土资源部出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定经营性用地不得再以协议方式出让，城市土地开发与运营的理念开始由以地生财向持续经营转变。自此，土地开发的研究逐渐趋热，从每年20 篇左右到后期接近70 篇，研究热点转向与增值经营相关的土地储备[15]、土地产权、城市开发与土地经济、交通影响开发等领域。交通影响开发和土地产权依然是学界关注的两大热点，并较上一阶段更受关注。从关键词共现时区图谱看，交通影响开发更加聚焦轨道交通引导开发，学者们积极探索轨道交通与土地开发的相互作用关系[16，17]。这一阶段土地发展权成为土地产权的热点议题，涉及的文章有25 篇，研究主要聚焦于发展权的公正补偿[18]、公平分配[19]等。自2008 年拉开我国进入存量时代序幕以来，土地再开发作为提高土地利用效率的重要手段，逐渐成为学界关注的对象，尤其是珠三角地区的城市土地再开发[4]。

2.3 “价值共享”阶段（2012 至今）

随着亚洲金融风暴到全球金融危机的到来，全球生产贸易分工格局发生变化，贸易保护主义、反全球化的兴起，中国发展的国际环境日趋严峻[20]。2012 年的中共十八大以来，经济“新常态”的提出，国家发展价值取向变化，中国城市持续近20 年的增长主义模式走向终结[21]，也预示着中国的城市发展逐渐从过去注重效率向兼顾公平与效率转变。城市的土地开发研究论文的数量开始增多，从2012 年以后基本上每年保持在50～70 篇左右的数量，研究主题也更加多元化，除对土地利用、轨道交通TOD、城镇化、土地发展权、城市更新、综合开发等深化研究外，土地再开发、土地二次开发、土地整备等土地开发模式逐渐成为新的研究热点。近十年来，城市土地开发研究更加关注“价值共享”，涉及土地产权制度与公权力保障[22]、公共品供给平衡协调[23]等。中国进入经济 “新常态”后，城市发展开始探索了存量发展的模式，土地再开发、土地二次开发等逐渐成为学者们研究的热点，尤其是土地再开发的模式转型[24]、动力机制[25]和利益博弈[26]等。

3 土地再开发研究的趋势转变

3.1 研究方法：从量化分析技术到制度解析与构建转变

土地再开发的相关研究从定量分析土地利用形态研究开始，逐渐向政治经济学和制度经济学、社会公平等视角的研究。1990 年代中后期到2000 年初期，研究关键词是数据库、应用模型、GIS 等技术手段用于土地利用信息系统的建设[27]，到2010 年后学术界研究热点开始转向利益博弈、地方政府作用、交易费用等产权制度，其中公共利益、公权与私权等在土地再开发研究中时有出现。2007 年以后，利益博弈与分配[28]成为土地再开发运作的主要热点，如土地规划用途对土地二次开发的增值水平影响[29]，深圳土地整备的再开发利益共享机制[30]等。2015 年开始，土地再开发的研究开始引入西方的政治经济学、制度经济学理论，分析土地再开发中的政府角色[24]、并逐渐关注社会公平与利益共享[31]。值得一提的是，产权交易与重构背后的机制逐渐受到学者的关注，如从公共选择理论视角研究“三旧”改造中的多方主体行为动机和结果[32]、基于"主体（政府与市场）——作用力（交易费用）——媒介（产权制度）"的分析框架对存量工业用地的转型问题做理论解释[33]等。

3.2 模式转型：从“房地产化”导向到城市活力系统提升转变

早期关于土地再开发的研究主要涉及房地产化导向的再开发、交通引导的再开发等，而后逐渐开始关注土地再开发中的城市活力提升，如产业园区的升级改造再开发、城市综合功能提升的开发等研究逐渐增多。关于城市土地再开发的研究，最早从1995 年开始，早期相关研究成果较少，且以“房地产化”导向为主，如退二进三背景下，关注工业用地更新改造为居住用地的综合开发[34]。随着轨道交通建设的加快推进，有学者关注到既有铁路沿线土地开发强度低，轨道交通建设会刺激城市土地再开发[35]。从2010 年开始，产业升级与“三旧”改造等成为土地再开发研究的热点，从“房地产化”导向到逐渐关注城市活力提升的趋势，但研究的系统性不足，多为对单个片区的实证研究，如佛山市南海区联滘地区[4]、西安高新科技产业开发区等。2015 年以来，学者开始关注土地再开发中的城市综合功能提升，如低端市场向城市中心区的综合功能转型[36]、面向综合功能提升的成片连片土地整备与再开发[37]等。

3.3 动力机制：从房屋、地块开发动力到成片开发动力转变

土地再开发，从用词的含义来看，研究对象是土地。在中国的语境下，可被再开发的土地存在有“土地”“用地”“建设用地”“三旧”等多种表述，不同的表述之间所阐述的对象不尽相同。国内最早的城市再开发研究是从房屋、建筑等单体开始的，而后逐渐扩展至单一土地类型的再开发、片区甚至是城市整体再开发。2007 年以来，对土地的再开发机制研究逐渐增多，早期从具体的单一土地类型切入居多，如城市扩张引发的工业区再开发等。自2008 年国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》以来，地方也开始存量开发的积极探索。地方性制度创新一定程度激发了市场活力、引发学界研究热潮。2008 年广东省开始探索“三旧”改造，旧城、旧厂、旧村成为土地再开发动力机制的主要研究对象，关键词为“三旧”改造的学术期刊论文一共72 篇。早期“三旧”改造的研究多关注佛山市和东莞市，2010 年杨廉、袁奇峰等以佛山市为例，指出利益博弈是关键[4]，2012 年出现了以东莞市生态城市理念与“三旧”改造融合的研究[38]。现如今，学者们的研究更为关注广州市和深圳市的成片再开发，分别涉及20 篇和10 篇，但两个城市的动力机制研究侧重点略有不同，关于广州市的研究以政策与制度变迁[39]为多，深圳则以利益统筹机制[30]居多。近年来，成片连片的整合式土地再开发开始成为学者们的关注点[40]，但当前的研究多从单个实证案例切入讨论成片连片实施路径与运行机制，尚未形成系统的理论剖析与总结。

3.4 利益博弈：从地方政府主导到多元利益主体合作转变

城市土地再开发以改善城市建成环境、实现城市经济的增长从而提升城市竞争力为目标，而城市土地再开发的利益博弈贯穿组织、运作和管理等多个运行环节，是学界研究热点之一。根据共现关键词时间图谱，早在2007 年地方政府的作用就开始被关注，而后多元利益相关主体的合作与博弈逐步成为热点。地方政府是直接实施者又是参与利益分配的“经济人”，与其他多元行为主体共同构成城市土地再开发的权益共同体。城市土地再开发是多元主体角逐的过程，过程中多方主体协同治理模式，逐渐成为新的研究热点。关于多元行为主体之间的利益博弈，当前的研究并非一味强调简单的“涨价归公”或“涨价归私”，而是更加关注多元主体合作下的利益平衡与共享[41]以及增值收益的公平合理分配。

4 结论与展望

4.1 研究评价

改革开放以来，我国逐渐进入快速增量扩张阶段，尤其1994 年分税制改革以来，土地再开发的实践与研究逐渐增长，近年来成为研究热点。关于土地再开发的研究，经历了研究方法从一般性的土地形态的描述向土地再开发背后深刻的政治和经济机制的探讨的转变，模式转型研究从“房地产化”导向到城市活力系统提升转变，动力机制研究从房屋、地块开发动力到成片连片开发动力转变，利益博弈研究从地方政府主导到多元利益主体合作转变，总体上形成了较为丰硕的研究成果，为现今研究奠定了良好的基础，但仍存在进一步的发展空间。

其一，部分西方“舶来”理论在中国语境下的认识不够深刻。不可否认，中国特殊的体制与制度环境下，土地再开发活动中呈现出大量有别于西方国家的复杂而生动的细节，某些现象是西方既有理论方法难以直接、有效解释的。目前的研究，结合中国语境的转化不足，一方面，对我国存量土地再开发中的权力形成、公有制下的空间相邻关系如何体现福利性与公平性关注不足。另一方面，关于土地发展权在中国语境下的认识不够深刻，实质上，影响和驱动土地再开发背后的深层原因是体制与制度环境。国外的土地发展权研究更多地是讨论土地私有制下的权利（Right）问题，而我国特有的土地制度、文化背景和社会结构下，土地发展权更多表征为权力（Power），但当前研究少有讨论公有制下土地发展权的权力（Power）赋予的问题。此外，既有关于土地再开发的研究或从产权的角度出发，或从制度经济学交易成本的角度出发，缺少对土地基本属性的区分，没有将土地用途从土地的自然特征中进行剥离。

其二，成片土地再开发的博弈关系及机制挖掘亟待深入。现有研究，只是单一讨论成片连片，尚未深刻理解成片整合的博弈关系与机制、尤其是背后的市场机制。一方面，从单一地块再开发到成片连片再开发，更重要的是尺度的变化，是权力空间、政治空间的尺度转变，其再开发难背后的机制，实质上是空间权力不对等的问题，现有研究对其挖掘不够深刻，例如土地价值捕捉问题，开发权转移、房地产开发商主观能动性发挥等问题仍需要深入研究。另一方面，当前关于多元主体博弈的研究多关注单一权属土地，对混合权属及成片的再开发博弈治理及其背后的机制研究尚嫌不足，尽管已有研究关注广州、深圳、南海等地的成片连片土地再开发，但多从成片连片土地再开发的政策、实施路径等入手，关于混合权属参与的多元主体博弈研究仍有欠缺。

其三，对地方政府在土地再开发中的角色认知的关注度不足。现有研究不乏关于土地财政的讨论，但是没有从全球化、城市竞争的态势，审视地方城市政府在土地再开发的角色与关系，尤其城市企业主义对于土地再开发的治理机制。在我国特殊的土地制度和规划制度背景下，存量土地使用权与开发权分离的格局，使得相关主体的利益博弈具有了更明确的制度基础。地方政府在土地再开发过程中掌握了唯一的开发许可权，基于发展权垄断成为最基本角色，也是所有利益相关方里根基最牢固的角色，而相关研究尚未给予必要的关注。泛泛的“多元合作”“均衡治理”似乎难以概括我国土地再开发治理格局演进的独特性，未来应进行更加精细和有针对性的观察和研究[42]。

4.2 研究展望

我国的城市发展模式已经到了高质量发展的转型期，面临着新问题、新挑战，迫切需要层次更深、层面更广地关注土地再开发问题，这也对土地再开发研究提出了更为严格的挑战。针对上述不足，笔者认为，未来土地再开发的研究，可以加强对以下方面的关注：

一是，结合中国语境深化理论研究。立足客观的发展阶段和现实的国情，基于中国特色的制度、文化和社会背景，建构与之相匹配的理论方法体系，这可以是西方经验的细化和修正，也可以是独立于西方范式轨道的中国独特现象的归纳。如可结合我国特殊的土地制度和规划制度背景，加深对城市政府这一基本角色的认识，更加精细并有针对性地观察与研究多元主体在土地再开发过程中的权力博弈及其背后的机制。此外，土地再开发的关键在于土地发展权的赋予，未来可厘清国内外土地发展权的本质区别，深入探究总结中国语境下的土地再开发规律，为土地再开发实践与应用奠定坚实基础。

二是，深入挖掘土地再开发背后的空间生产机制。关于土地再开发的权利配置方面的研究。面对城市更新带来的“碎片化”的问题，在成片连片再开发的诉求和尚未“同地同权”的制度背景下，避免“政策挤兑”，实现空间、产权和利益等多维度的整合成为下一阶段亟待研究击破的难题。未来可从成片土地再开发背后空间生产的权力关系入手，深入挖掘土地再开发的运行机制。 三是，深化土地再开发的政府角色认知。国土空间规划将土规与城规搭建在一个新的规划体系中，成为自上而下贯穿全尺度的“管到底”的规划，土地开发不同于以往依托土规与城规互相“打掩护”以不断突破法定规划。在这样的背景下，政府在土地再开发规划中的角色显得尤为关键，是值得深入研究的议题。因此，未来的研究，可以进一步关注土地再开发的政府角色定位，以及土地再开发规划与国土空间规划的衔接问题。

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