我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理策略研究*

朱云尧 吴胜男 杨志成 鲍欢欢

（1.中国汽车工程研究院股份有限公司，重庆 404100；2.中汽院汽车技术有限公司，北京 100000）

主题词：智能网联汽车 汽车企业 产品 准入管理 政策建议

NHTSA 美国公路交通安全管理局

DOT 美国交通部

FVMSS 《联邦机动车安全标准》

KBA 德国联邦汽车运输管理局

MLIT 日本国土交通省

1 引言

汽车产品自大规模民用化以来，在经济拉动、扩大内需、进出口贸易以及提高综合国力等方面发挥着巨大作用。纵观全球，汽车强国必然是经济与科技强国，在美国、日本、德国、法国、韩国等国家，其汽车产业产值占本国经济总量都超过10%，结合中国产业结构，发展汽车产业是中国走向经济与科技强国的必由之路。

智能网联汽车是指搭载先进的车载传感器、控制器、执行器装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X（车、路、人、云端）智能信息交换（V2X）、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制功能，可实现“安全、高效、舒适、节能”行驶，并最终可实现替代人来操作的新一代汽车。

智能网联汽车作为科技与汽车有机融合的战略制高点，担负着将我国建设成为科技强国、汽车强国、交通强国、数字强国和制造强国的重任。然而，智能网联汽车作为新型产物，其产业形态、产品功能、技术架构、标准体系和测评体系不够成熟，这些对我国智能网联汽车的有效监管与安全发展形成巨大挑战，而在诸多监管挑战中，智能网联汽车生产企业及产品准入管理成为首个监管挑战。

本文以高级别自动驾驶（SAE L3～L5，本文所述自动驾驶级别均采用SAE J3016 标准）汽车准入政策为研究对象，通过对我国汽车准入管理体系以及国外主流国家智能网联汽车准入管理体系研究，提出适合我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理的策略建议。

2 我国汽车生产企业及产品准入管理沿革

从汽车演变发展形态看，我国机动车生产企业及产品准入管理可以分为3个阶段。

第1阶段是传统燃油机动车生产企业及产品准入管理，中华人民共和国国家经济贸易委员会于2002年11 月30 日发布《摩托车生产准入管理办法》，并于2003 年1 月1 日起执行。2018 年12 月6 日，工业和信息化部发布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》，并于2019年6月1日起执行，同时2002年11月30日发布的《摩托车生产准入管理办法》废止。

第2 阶段是新能源汽车生产企业及产品准入管理，2009年6月17日，工业和信息化部发布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》，并于2009年7月1 日起执行。2017 年1 月16 日，工业和信息化部发布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》，并于2017年7月1日起执行，同时《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》废止。2020 年8 月19 日，工业和信息化部第54 号令发布《工业和信息化部关于修改〈新能源汽车生产企业及产品准入管理规定〉的决定》修订稿，进一步完善新能源汽车生产企业及产品准入管理。

第3阶段是智能网联汽车生产企业及产品准入管理，由于智能网联汽车属于新产品形态，行业内还没有探索出相对明确可落地的准入管理办法。2021年8月12 日，工业和信息化部发布《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》，初步提出了针对智能网联汽车生产企业及产品准入管理的思路。

从我国汽车生产企业及产品准入管理框架看（图1），从道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法，到新能源汽车生产企业及产品准入管理规定，和智能网联汽车生产企业及产品准入管理意见，其准入管理的基础都要符合道路机动车辆生产企业准入条件和产品标准，在此基础上做增量内容准入管理。

图1 中国汽车生产企业及产品准入管理框架

我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理意见提出，准入管理重点在数据与网络安全管理、软件在线升级和产品管理3 个方面发力，但是这3 方面的管理体系成熟度参差不齐，且相关标准以推荐性标准为主。例如，在数据安全方面，《数据安全治理能力评估方法》、《汽车采集数据的安全要求》等标准正在制定中；在网络安全方面，GB/T 40861—2021《汽车信息安全通用技术要求》已正式发布；在软件在线升级方面，行业还未出台统一的标准；在产品管理方面，对产品的要求包括功能安全、预期功能安全、仿真测试、封闭测试和开放道路测试，目前只有功能安全、封闭测试和开放道路测试形成了相应推荐性标准，而预期功能安全和仿真测试暂未出台相应国标。

3 发达国家智能网联汽车准入管理策略

通过深入对标分析发达国家针对智能网联汽车准入管理策略，根据中国实际国情和产业发展节奏，探索提出适合中国的智能网联汽车生产企业及产品准入管理模式。

3.1 美国智能网联汽车准入管理策略

美国智能网联汽车准入管理政策是经过5次政策迭代逐渐成熟，基本建立了对智能网联汽车生产企业和产品的要求框架、明确了美国各相关管理部门的职能、职责和协同机制，在保证安全优先的基础上大力创新发展智能网联汽车，加速自动驾驶汽车的开发与部署。

2013 年，为进一步推动自动驾驶汽车的应用，美国公路交通安全管理局（NHTSA）发布第一个关于自动驾驶汽车政策《关于自动驾驶汽车的初步政策》，这是美国智能网联汽车准入管理的基础政策，为后续细化具体要求奠定了坚实基础。该政策包括3 方面内容：

（1）NHTSA关于自动驾驶等级的定义；

（2）NHTSA 在自动驾驶汽车领域主要支持的方向；

（3）提出了各州在自动驾驶汽车测试应用方面的建议。

2016 年9 月，美国交通部（DOT）发布了业界首份关于自动驾驶设计、开发、测试和运行的完整性政策文件《联邦自动驾驶政策：加速道路安全变革》（简称AV1.0），针对近年来自动驾驶技术快速发展的需求，提出了联邦政府关于促进自动驾驶技术发展的国家战略，确立了联邦政府关于自动驾驶技术发展和监管的政策框架。AV1.0 从自动化汽车技术性能指南、联邦政府及州政府监管职能定位、国家公路交通安全管理局现行监管措施、新的监管举措及管理机构4方面，阐述了联邦政府关于构建、促进自动驾驶技术产业发展和监管机制的政策指南。AV1.0明确了研发机构和生产企业在设计、开发和生产自动驾驶汽车时必须满足的15个性能指标；确保了联邦政府和州政府对自动驾驶汽车监管措施的一致性；更新了监管手段和工具，对新技术在政策范围内给予例外处置（如对不满足《联邦机动车安全标准》（FVMSS）的车型进行豁免），同时加强评估与认证措施。《联邦自动驾驶政策：加速道路安全变革》阐述了美国智能网联汽车准入管理中采用的“强制&限定准入管理”政策思路。

2017 年9 月，美国交通部再次发布《自动驾驶系统2.0：安全愿景》（简称AV2.0），考虑到技术的发展进步，AV2.0 首次创造性的提出了一种非强制性监管的自动驾驶车辆管理策略，即为行业提供了一个灵活的指导性框架，这也是AV2.0 和AV1.0 最重要的不同之处。《自动驾驶系统2.0：安全愿景》取代了《联邦自动驾驶政策：加速道路安全变革》，AV2.0 政策框架为安全部署自动驾驶车辆提供了全新的思路，即鼓励制造商开发更安全的车辆、提高了监管的灵活性、更加支持行业创新。AV2.0 政策框架包含2 个部分，第1 部分为非强制性引导，包含12项优先考虑的安全设计要素（包括系统安全、设计适用范围（ODD）、目标和意外的检测与响应（OEDR）、最小风险方案、测试方法、人机交互界面、网络安全、耐撞性、碰撞后行为、数据记录、消费者教育与培训），指导生产企业在自动驾驶汽车（针对的是SAE L3～L5 等级的高级别自动驾驶车辆）设计中要考虑的安全要素，并设计自我记录程序来评估、测试和验证各种安全要素。随着自动驾驶技术的快速发展，生产企业考虑安全设计要素的方法无法用单一标准衡量，生产企业在降低相关安全风险时，可以自由地进行创新；第2部分为对各州的技术援助，包含再次明确联邦和各州的职能、职责和角色定位、最佳法律实践和国家公路安全官方的最佳实践。《自动驾驶系统2.0：安全愿景》阐述了美国智能网联汽车准入管理中采用的“引导&开放准入管理”政策思路。

2018年10月，美国交通部发布《准备迎接未来交通：自动驾驶汽车3.0》（简称AV3.0）。AV3.0 是美国交通部首次联合各地面交通运营管理部门发布的、涵盖地面交通系统多种运输模式自动化技术的综合性指导文件，包含来自整车企业、设计企业、基础设施企业、运营者、商用车运营企业、交通运输行业及州和地方政府的全面反馈，并在AV2.0的基础上进一步放宽对自动驾驶技术的发展限制，提出联邦政府对自动驾驶发展的6项基本原则，即牢守安全底线、继续保持技术中立、开展政策迭代、营造一致性的监管环境、为自动驾驶进行积极准备和保护提供自由。《准备迎接未来交通：自动驾驶汽车3.0》阐述了美国智能网联汽车准入管理采用的“上下游&横纵向一体化”政策思路。

2020 年1 月，美国交通部发布《确保美国自动驾驶汽车技术的领导地位：自动驾驶汽车4.0》（简称AV4.0），其核心思想是通过统一的协作，全力推动自动驾驶的发展，确保美国的领先地位。AV4.0 是对AV2.0和AV3.0中为企业和管理部门利益相关方提供指导的补充。AV4.0 主要的成就包括统一了38 个联邦部门、独立机构、委员会和总统执行办公室在自动驾驶汽车领域的共识、建立了现代化的监管环境、首次批准了自动驾驶系统相关的临时豁免、向美国7个州的8个示范试点提供联邦补助金。AV4.0使得美国智能网联汽车准入管理进入实质性区域道路示范阶段。美国AV1.0到AV4.0的智能网联汽车准入和监管策略演变过程见图2。

图2 美国智能网联汽车准入管理策略

3.2 德国智能网联汽车准入管理策略

德国智能网联汽车准入管理遵循的法律法规主要有《欧盟自动驾驶车辆许可豁免流程指南》、《维也纳道路交通公约》、《道路交通法修订案》和《自动化和网联化车辆交通伦理准则》。

2020 年8 月，欧盟发布的《欧盟自动驾驶车辆许可豁免流程指南》（简称《豁免指南》），为自动驾驶车辆准入提供了路径，德国遵从《豁免指南》。针对相关L3 和L4 级自动驾驶汽车测试，《豁免指南》规定了具体的豁免流程。申请豁免的自动驾驶汽车需要满足安全要求（包括自动驾驶性能、人机交互、驾驶任务交接、黑匣子安装、网络安全）以及型式批准机构的安全评估和测试要求。

德国的车辆测试和量产车辆上路均遵从最新修订的《国际道路交通公约（维也纳）》和《道路交通法修订案》。德国作为联合国《维也纳道路交通公约》的缔约国，自动驾驶受到公约的约束，2016 年3 月联合国对公约第8 条进行修正，修订了对人类驾驶员的驾驶职责要求，只要自动驾驶技术“可以被驾驶员权限覆盖或接管”，允许将车辆驾驶职责交给自动驾驶技术。《道路交通法修订案》允许自动驾驶车辆上路，适用于测试及量产车辆，允许自动驾驶系统在特定条件下替代人类驾驶员，只要车辆获得官方认证或欧盟EC型式认证，即可获得车辆牌照，该修订案并未限定自动驾驶车辆的行使范围，获牌照自动驾驶车辆可在德国全境道路上行驶。

为厘清自动驾驶系统设计责任、过失责任做好铺垫，2017年6月，德国内阁通过了《自动化和网联化车辆交通伦理准则》，成为世界第一部针对自动驾驶的伦理准则，明确了自动驾驶系统要永远保证比人类驾驶员造成事故少、人类的安全必须始终优于动物或其它财产等20条准则，德国智能网联汽车准入管理策略演变见图3。

图3 德国智能网联汽车准入管理策略

2021 年12 月，德国联邦汽车运输管理局（KBA）批准了奔驰S 级的L3 自动驾驶系统，意味着奔驰L3级自动驾驶能够上路行驶。其应用场景是在德国130 00 km的高速公路上，如遇到拥堵路段，车辆可以完全接管所有驾驶动作，并且最高以60 km/h 的速度行驶。这侧面反映了尽管通过德国相关法律法规限制即可上路行驶，但从安全角度出发，德国在智能网联汽车准入管理应用中仍然保持谨慎。

3.3 日本智能网联汽车准入管理策略

日本智能网联汽车准入遵循的法律法规主要有《自动驾驶汽车道路测试指南》、《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》、《自动驾驶汽车安全技术指南》和《道路交通法》修正案。通过4 部法律法规约束与监管，日本智能网联汽车进入实际道路运营发展阶段。

2016 年5 月，日本警察厅发布《自动驾驶汽车道路测试指南》，明确规定驾驶人应当坐在驾驶位上，测试车辆和驾驶人应符合并遵守现行法律法规。《自动驾驶汽车道路测试指南》从测试机构、驾驶员和车辆技术提出明确要求，其中对测试机构的主要要求包括分阶段测试（封闭→半开放→开放）策略、安全保障措施、驾驶员培训、保险投保、制定合理测试计划、交通事故处置要求；对驾驶员的主要要求包括驾驶执照资格、熟悉自动驾驶系统、始终坐在驾驶位、特定路况下的脱手要求；对车辆技术的主要要求包括符合《道路运输车辆安保基准》规定、在试验场内开展充分的测试、车身张贴测试标签、车辆安装信息和数据记录装置、车辆发生故障时的驾驶接管、车辆驾驶模式切换提示音、车辆网络安全保障措施和在线升级状态要求。《自动驾驶汽车道路测试指南》为日本智能网联汽车准入管理奠定了基础。

2017年6月，日本警察厅为推动远程自动驾驶系统实用化技术的开发，颁布了《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》，将远程监控员定位为远程存在、承担现行道路交通法规上规定义务和责任的驾驶人。该政策允许汽车在无人驾驶状态下进行相应测试。《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》作为《自动驾驶汽车道路测试指南》的补充，从无人驾驶车辆测试的审查标准和许可实施条件2 方面进行了约束，其中审查标准主要包括对测试机构提交的测试方案审查、安全措施审查、车辆符合《道路运输车辆安保基准》、远程监控员资质和操作规范；许可实施条件主要包括严控限定测试场所和时间、远程监控员驾照放置位置、车辆被监管状态、事故处置要求。

2018 年9 月，日本国土交通省发布《自动驾驶汽车安全技术指南》，该政策的落地表征日本智能网联汽车准入进入到实质落地前期阶段，明确了L3 级和L4 级自动驾驶汽车必须要满足的技术条件。指南从10 个方面对智能网联汽车生产企业及产品做出强制性要求，分别为明确设计运行范围、自动驾驶系统的安全性、遵守安保标准、人机界面、打造数据记录装置、网络安全、用于无人驾驶移动服务的车辆安全性、安全性评价、确保使用过程安全和向自动驾驶汽车使用者提供信息。

2019年3月，日本内阁发布《道路运输车辆法》修正案和《道路交通法》修正案，《道路车辆运输法》修正案对自动驾驶汽车使用摄像头、传感器和监管设备提出要求，同时对自动驾驶系统的测试和维修提出要求；《道路交通法》修正案正式允许L3 级自动驾驶车辆上路行驶，该法案于2020 年4 月起实施。日本智能网联汽车准入管理策略的演变见图4。

图4 日本智能网联汽车准入管理策略

2020 年11 月，日本国土交通省（MLIT）通过本田Legend L3 级自动驾驶审查，本田Legend 成为全球首款合法上路的L3 级自动驾驶车辆。该自动驾驶系统使用条件是在高速公路遭遇拥堵时，车速降低到30 km/h 以下时自动驾驶系统启动，自动控制转向盘和速度，并负责停车和启动。

4 发达国家智能网联汽车准入管理策略对比

通过对发达国家智能网联汽车准入管理策略的对比，可以得知不同国家在智能网联汽车准入管理策略上的主要思路和差异有5点：

（1）政策迭代性，这体现了智能网联汽车准入不同于传统和新能源汽车准入模式，智能网联汽车准入管理政策需要不断迭代；

（2）准入认证机制，体现了在准入管理中国家和企业的角色定位和主导权；

（3）准入要求，这体现了国家对智能网联汽车准入的条件符合性要求；

（4）准入车型，这体现了国家对智能网联汽车准入范围的把控；

（5）准入使用条件，这体现了国家对智能网联汽车准入后上路行驶条件的限制。

从对比看，美国促进智能网联汽车的发展积极性更高，在准入管理中采用了引导和自我认证的机制，旨在获得生产研发企业和政府在智能网联汽车发展中的最佳实践，而德国智能网联汽车准入管理策略相对谨慎，日本智能网联汽车准入管理策略则相对保守。目前从工业和信息化部发布的政策意见看，我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理具体策略尚未成型，需要进一步明确准入管理具体策略和要求。

我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理政策总体滞后于发达国家，其主要原因包括3 个方面：

（1）智能网联汽车技术和标准体系不成熟，无法通过系统的技术审查要求对智能网联汽车做准入管理；

（2）产业发展对准入需求不高，截止目前，国内整车企业的智能网联汽车自动驾驶功能集中在L2级及以下，对高级别自动驾驶准入需求不高；

（3）国外智能网联汽车准入管理策略借鉴性不强，尽管国外较早的颁布了智能网联汽车准入管理政策，但具体的自动驾驶汽车上路行驶实践案例较少，对我国智能网联汽车准入管理借鉴意义不强。

我国针对高级别自动驾驶汽车准入管理总体保持谨慎，用以保证汽车行驶安全，我国与发达国家智能网联汽车准入管理策略对比见表1。

表1 发达国家智能网联汽车准入管理策略对比

5 我国智能网联汽车生产企业及产品准入管理策略建议

智能网联汽车作为全新的汽车形态，其生产企业与产品准入管理完全不同于道路机动车辆以及新能源汽车生产企业和产品的准入管理模式，通过对发达国家智能网联汽车生产企业及产品准入管理的深入剖析，根据中国智能网联汽车产业发展需求，统筹安全与发展，提出以下政策建议。

（1）智能网联汽车生产企业及产品准入管理政策保持“动态准入”。智能网联汽车技术处于快速发展期，当前无法用固定的能力框架和技术指标来固化准入门槛和要求。建议政策制定者充分考虑智能网联汽车准入管理的迭代性，适时更新、按需补充，实现“动态准入”管理模式。

（2）“强制+引导”准入管理策略既保证安全红线，又支持安全与技术创新。完全强制性准入管理与完全引导性准入管理不适合中国智能网联汽车的创新与安全，“强制”的范围主要是形成行业共识的基础要求，要求企业和产品必须满足这些基础要求，同时完成相应技术审查和检测认证；“引导”的范围是未形成行业共识或未明确的要求，鼓励企业进行创新，不断夯实提升安全基线。“强制+引导”需要双管齐下，“强制”保安全底线，“引导”促行业发展。

（3）“带条件准入”是保证智能网联汽车大规模应用前的基础保障。考虑到智能网联汽车技术成熟度与安全性，智能网联汽车的准入属于“带条件准入”，即通过一系列使用条件限制将智能网联汽车限定在特定的时空下（试点应用）运行，逐步积累相关经验、完善和优化相关体系与技术，形成从“点”到“面”的发展格局。

（4）“限制使用方”以保证智能网联汽车实际应用中的可控管理。考虑到自动驾驶属于全新的技术，在使用前需要对驾驶者进行全面的培训，同时为了方便管理实际应用中的自动驾驶车辆，建议在试点应用中限定使用方（如出行企业、出租车企业、整车企业等），以保证自动驾驶车辆在实际运营和使用中的可控管理。