人口老龄化、扭曲效应与财政可持续性

邱国庆，杨志安

辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036

一、研究背景

近年来，针对老龄化社会进程中的财政收支问题，既往文献进行了有益的探索。基于世界各国家样本数据，实证检验人口结构变迁对政府财政可持续性的影响，发现澳大利亚、丹麦人口老龄化的加剧，导致社会整体福利水平降低和财政养老负担水平加重，老年抚养比的提高成为引致政府债务规模增加的重要原因之一，这也是欧洲地区经济增长乏力的重要制约因素。然而，Dolls等认为，人口结构变迁并未造成严重的政府财政压力。从长远来看，提高法定退休年龄能够较好地平衡政府财政预算。与此同时，Kitao等以日本为例，发现增加老年人口的劳动供给，会促进劳动生产率的提高，显著降低人口老龄化对宏观经济的负面效应，从而有利于缓解政府财政压力。在国内，大量实证研究表明人口老龄化会显著抑制地方政府财政可持续性。进一步研究发现，人口老龄化与地方政府财政可持续性之间并非简单的线性关系，而是存在U型非线性关系。大量实证经验研究表明，人口老龄化不利于地方政府债务可持续性。随后，王兆瑞等以全球40个主要经济体为样本数据，发现老龄化率对政府债务率存在非线性影响。可见，积极应对人口老龄化对提升政府财政可持续性显得尤为重要。

综上分析可见，既有文献主要聚焦于人口老龄化与地方政府财政可持续性之间的关系，取得了丰富的研究成果，这为本文的进一步研究提供了重要参考。由于人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响机理相对复杂，所以尚未形成相对一致的结论，尤其是在人口老龄化与政府财政可持续性的理论分析方面仍有一定改进空间。鉴于此，本文主要探讨人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响，表现为“减收”和“增支”的双重变化。其中，“减收”是指人口老龄化影响财政预期收入，“增支”是指人口老龄化影响财政养老服务支出。本文主要的边际贡献有：深入分析人口老龄化影响地方政府财政可持续性的理论机理，选取2000—2019年中国省级行政区的面板数据，运用动态面板模型和中介效应模型，实证检验人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响机制。

二、理论分析

(一)人口老龄化与地方政府财政可持续性

快速老龄化将会影响我国宏观经济的运行，导致养老金供给减少，需求增加。人口老龄化对地方政府财政可持续性的削弱尤其需要重视。在此背景下，地方政府作为积极应对人口老龄化可能造成多重经济社会问题的重要供给主体，社会保障支出责任和事权必然增加，收入来源仍然难以扩大，造成地方政府财政收支缺口加速扩张，这种社会保障和财政体系愈发依赖大量财政补贴，导致地方政府财政可持续性不断削弱，将会逐渐蔓延到一般预算财政，进一步危害了地方政府财政健康程度。一方面，人口老龄化引致社会储蓄率降低，导致国家财政积累水平下降。在此背景下，为了维持必要的财政刚性支出，地方政府选择扩大财政赤字或是举债，扩张性财政支出行为必然制约地方政府财政可持续性建设。另一方面，老年抚养比不断增加，这意味着老龄人口创造社会财富能力相对较弱，引发家庭和社会储蓄率双下降，对家庭人力资本水平具有挤出作用，进一步压缩了社会总消费需求空间，也削弱了消费需求拉动经济增长的动力机制，呈现经济增速放缓，地方政府财政收入减少，最终导致地方政府财政可持续性的变化。另外，少年抚养比低与家庭生育意愿低形成双向互动关系。少年抚养比低和老年抚养比高是全社会生育意愿低的根本特征，社会生育意愿低必然导致少年抚养比低和老年抚养比高，直接引发社会适龄劳动力相对短缺，这一双向循环往复的过程最终影响到地方政府财政可持续性。可见，人口老龄化会显著抑制地方政府财政可持续性。

(二)人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响机制

持续加速的老龄化成为中国人口结构长期演变的确定趋势，倒逼经济社会深层次的调整和变革，主要表现在劳动力供给、居民消费和社会养老保障三个领域，最终通过地方政府财政可持续性问题集中体现。

1.人口老龄化、劳动力参与率与地方政府财政可持续性

人口老龄化通过劳动参与率影响地方政府财政可持续性。一方面，由于人口老龄化造成“刘易斯拐点”加速到来，一些有养老金的老年人很可能制度性地退出劳动力市场供给或主动选择退休，无养老金的老年人很可能被迫退出劳动力市场供给。与此同时，老龄化、高龄化和失能化，挤占或压缩了家庭中青年参与劳动力市场供给的时间。这表明市场劳动力有效供给数量和占比将减少甚至出现短缺，逐步改变了劳动力年龄结构，降低了劳动力参与率，导致符合纳税条件的个人所得税的税基萎缩，进一步说明人口老龄化对个人所得税收入增长具有显著的削弱作用。另一方面，与人口老龄化相伴的是人均预期寿命的大幅提高和子女数量的不断减少，缩减了未来的劳动力供给空间。企业将面临劳动力约束问题，劳动力短缺问题更明显，劳动力成本上升更快，迫使企业提高用工成本，降低企业经济利润率，降低经济总产出水平势必影响地方政府财政收入。从收入端上看，人口老龄化降低了本地区劳动力参与率，削弱了地方政府财政可持续性。

2.人口老龄化、居民消费率与地方政府财政可持续性

人口老龄化通过居民消费率影响地方政府财政可持续性。人口具备生产和消费的双重属性。一方面，戴蒙德的世代交叠模型和莫迪利安尼的生命周期理论表明，老年人口的边际消费倾向显著高于年轻人，这说明人口老龄化将会带来社会养老服务消费需求的增加。尤其是在社会性养老、健康保健、医疗服务等方面“银发产业”市场空间正在逐步扩大，老年人医疗保健消费支出占比将会进一步增加，这将成为经济快速发展的新增长点。与此同时，人口老龄化推动老龄产业的兴起和发展，促进了本地区产业结构优化升级，对经济增长具有促进作用而实现财政预期收入。另一方面，虽然“银发产业”的兴起和发展也会扩大增值税、消费税或企业所得税的税基，但由于“银发产业”仍然处于发展初期阶段，市场规模相对较小，难以形成有效的税收收入，仍然需要地方政府通过税收优惠、财政补贴等方式予以扶持。这说明人口老龄化通过扩大老年人消费需求而缓解地方政府财政负担的效果不是十分理想，仍然难以有效提高地方政府财政可持续性。从收入端上看，人口老龄化通过扩大老年人消费需求对地方政府财政可持续性具有不确定性，需要进一步分析和实证检验。

3.人口老龄化、老年负担水平与地方政府财政可持续性

(三)进一步讨论：考虑税收分成激励程度

税收分享制度作为中央政府和地方政府分享税收的一种典型特征，地方政府拥有较强的税收自主支配权，发挥了地方政府税源建设努力程度，促进了地方政府税收收入增长。随着我国快速步入老龄化社会，税收将成为地方政府支持养老服务和化解养老风险的基本保障。一方面，中央政府对地方政府税收分成占比的提高，能够进一步缓解人口老龄化拖累地方财政负担问题。无论人口老龄化是如何影响地方政府财政可持续性，最终都体现在“减收”和“增支”上。理论上，中央政府对地方政府的税收分成激励，能够促使地方政府积极运用财税政策工具有针对性扶持老龄产业快速发展。同时，推动产业结构优化升级，有效提高税源运行质量和效率，能够显著增进政府社会养老保障能力，以有效应对人口老龄化冲击造成社会保障支出增长率过快，以及缓解基本养老保险扩大覆盖面不可避免提高公共养老金支出水平的困境。另一方面，地方政府拥有相对自主的支出权，可以及时弥补社会保障不具备自平衡性的缺陷，为尽快实现养老保险全国统筹提供重要物质保障。推进基本养老保险政策体系的完善，有利于提高养老保险制度的受益水平、避免老年贫困及实现社会公平。尤其是农村社会养老保险政策，能够显著提高家庭收入水平，促进家庭消费以及提高主观福利，从而提高经济总产出水平，缓解地方政府财政负担压力。因此，建立科学合理的税收分成激励机制成为缓解人口老龄化与地方政府财政可持续性之间负面影响的重要保障。中央政府对地方政府税收分成占比提高，能够有效解决人口老龄化加剧地方政府财政负担问题。

三、模型、变量与数据

(一)模型设定

通过理论分析可知，人口老龄化会影响地方政府财政可持续性。然而，地方政府财政可持续性作为一个持续永久的动态过程，又依赖于既有的财政基础。因此，本文构建动态面板系统广义矩估计(GMM)模型，运用滞后一阶财政可持续性作为估计模型的工具变量，检验人口老龄化的地方政府财政负担效应。

,=+, -1+,+,+++,

(1)

在此基础上，本文构建如下中介效应模型，并采用温忠麟等提出的中介效应检验程序，识别人口老龄化对地方政府财政可持续性的作用机制。

,=+,+,+++,

(2)

,=+,+,+++,

(3)

,=+,+,+,+++,

(4)

其中，,为被解释变量，表示省份第年的财政可持续性；,-1为省份滞后一期的财政可持续性；,为核心解释变量(老龄人口占比或抚养比)，表示省份第年的人口老龄化；,为中介变量(劳动参与率、居民消费率和老年负担水平)；,为一组控制变量(经济发展水平、财政分权程度、产业结构升级、城镇化水平、招商引资水平、人口密度)。为消除未观测到的省份特征因素和时间因素对估计结果造成一定偏差，本文在模型中分别加入省份固定效应()和年份固定效应()。

(二)变量选取

1.被解释变量

财政可持续性()，反映了地方政府财政负担水平变化。财政可持续性作为地方政府财政高质量发展的重要目标，表现为财政风险程度、财政空间变化和财政理念转变的一种动态过程。以往文献关于财政可持续性的衡量方式主要有以下三种：一是采用占比或比重的形式，如财政收入增长率或财政收支差额占国内生产总值比重衡量财政可持续性程度；二是构建线性函数或模型的形式，如马尔可夫转换模型、一般动态均衡模型、非线性财政反应函数、跨期预算约束模型等；三是采用指标合成法，如刘建民等从财政运行稳健性、财政风险可控性、财政体制科学性和财政发展均衡性四个层面出发，设计了一套系统研究财政可持续性的指标体系。可见，既有研究关于财政可持续性的衡量方式呈现多元化以及模型复杂化的趋势。基于研究需要和数据可得性的原则，本文运用财政收支差额的绝对值占地区GDP比重作为衡量地方政府财政可持续性的指标参数。地方政府财政收支缺口占GDP比重越大，说明地方政府财政负担水平越高，地方政府财政可持续性越低。

2.解释变量

人口老龄化。参考已有研究的做法，本文主要选取65岁以上老年人口占比()和老龄人口抚养比()两个指标衡量一国家或地区人口老龄化程度。其中，老龄人口占比表示65岁以上老年人口占年末总人口的比重，老龄人口抚养比表示65岁及以上人口占劳动年龄人口的比重。老龄人口占比和抚养比越高，这说明人口老龄化程度越高，将对劳动力参与率、居民消费率和老龄负担水平产生一定负面影响，加剧了地方政府财政负担和融资压力。预期人口老龄化会阻碍地方政府财政可持续性提高。

3.核心变量

(1)劳动力参与率()。随着人口老龄化程度加深，劳动力供给下降趋势不可逆转。用三次产业从业人员占劳动年龄人口比重表示劳动参与率，其中劳动年龄人口比重用15～64岁人口占总人口比重表示。(2)居民消费率()。人口老龄化通过居民消费率影响地方政府财政可持续性的机理相对复杂，既能够促进经济增长，也会对其他年龄消费产生“挤出效应”。采用居民消费总额占同期国内生产总值比重作为居民消费率指标参数。(3)老年负担水平()。在人口老龄化趋势下，随着社会保障体制不断完善，公共养老资金支出水平提高以及医疗卫生支出责任增加。选取养老保险参保人数占比来衡量老年负担水平。(4)税收分成。从中国实际看，税收分成成为影响政府间财政关系的核心问题。增值税和企业所得税是规模最大的两个主体税种，且属于中央和地方的共享税种。借鉴唐晓华等的衡量方式，选取全国税务部门地方级收入分地区增值税()和企业所得税()占全国税务部门组织收入分地区增值税和企业所得税比重，衡量中央政府对地方政府税收分成激励程度。

4.控制变量

为尽量缓解遗漏变量造成估计结果的偏误，参考已有研究，本文控制了影响地方政府财政可持续性的经济特征和社会特征变量(见表1)。(1)经济发展水平()是地方政府长期财政可持续性的关键所在。选取人均地区GDP来衡量地方政府财政可持续性的经济条件。(2)财政分权程度()作为中央和地方财政权力关系分配的一种制度安排，在一定程度上决定了地方政府财政资源配置的方式、效率和水平，成为影响地方政府财政可持续性的重要制度因素。选取地方本级人均财政支出占地方本级人均财政支出和中央本级人均财政支出之和比重来衡量地方政府财政可持续性的制度条件。(3)产业结构升级()对地方政府税收增长具有长期显著的正向激励作用，提高了地方政府一般预算收入，成为地方政府财政收入可持续性的重要激励机制。选取第三产业增加值占地区GDP比值来衡量地方政府财政可持续性的产业环境。(4)城镇化水平()对地方政府财政自给能力表现为“先抑制、后促进”的非线性关系，这说明城镇化水平对地方政府财政可持续性的影响具有复杂性和不确定性。选择年末城镇人口比重来衡量地方政府财政可持续性的社会环境。(5)招商引资水平()是地方政府竞相追逐的主要目标。地方政府间招商引资竞争日趋激烈，这种竞争行为将对地方政府财政可持续性产生重要影响。选取外商直接投资额占地区GDP比值来衡量地方政府财政可持续性的投资环境。(6)人口密度()是衡量地区经济发展水平的一个重要指标。根据古典经济学和新经济增长理论，将人口等表示的劳动力作为经济发展的重要变量。选取年末户籍人口与行政区域面积比值来衡量地方政府财政可持续性的人口环境。

表1 变量定义

(三)数据来源与描述性统计

本文选取2000—2019年30个省份(因样本数据缺失，我国西藏和港澳台暂未涵盖)的面板数据600个。其中，衡量财政可持续性和财政分权的数据来源于《中国财政年鉴》《中国统计年鉴》，增值税和企业所得税分成的数据来源于《中国税务年鉴》，测度劳动力参与率的数据来源于省级统计年鉴，居民消费率的数据来源于《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》。度量经济增长、城镇化、产业结构和外商直接投资的数据来源于《中国统计年鉴》，65岁以上老年人口、老龄人口抚养比、人口密度和老年养老负担的数据来源于《中国人口和就业统计年鉴》。

为消除数据的非平稳性，本文对部分数据进行了对数化处理。同时，为了消除价格因素，部分变量均以2000年为基期利用价格指数进行平减(2000年=100)，以增强实证检验结果的可信度。从表2可以看出，省级财政可持续性在0.008～0.533之间，这说明各省份之间财政可持续性的高低存在一定差距。省级财政可持续性均值为0.112，这说明省级财政可持续性仍有一定改善空间。省级老龄人口占比分布在0.043～0.164之间，省级老龄人口抚养比在0.067～0.238之间，这说明各省份之间人口老龄化程度高低有较大差距。其他经济和社会特征变量也能说明各省份之间存在一些明显差异。

表2 变量描述性统计结果

四、结果与讨论

(一)基础回归结果

表3第(1)～(4)列通过了Sargan、AR(1)和AR(2)的检验，这表明运用滞后一期地方政府财政可持续性作为工具变量是有效的。表3基础回归估计结果显示，人口老龄化会显著影响地方政府财政可持续性，会显著提高地方政府财政负担水平，抑制地方政府财政可持续性提升，验证了前文研究假说，这意味着理论层面和数据实证都支持人口老龄化与地方政府财政可持续性之间存在显著负向相关关系的结论，也验证了上述理论分析的合理性以及客观存在性。具体而言，第(1)列未加入系列控制变量的回归结果显示，人口老龄化对地方政府财政负担水平的影响系数通过了1%的显著性水平检验，回归系数为0.051。

表3 人口老龄化影响地方政府财政可持续性的估计结果

第(2)列加入一组控制变量的回归结果显示，人口老龄化对地方政府的财政可持续性的影响系数也通过了1%的显著性水平检验，但回归系数由0.051变为0.066，进一步说明地方政府财政负担水平受到经济和社会因素影响较大，这表明65岁以上老年人口占比越多，意味着人口老龄化程度不断加深，会显著提高地方政府财政负担水平，不利于地方政府财政可持续性提升。第(3)列未加入系列控制变量的回归结果显示，老龄人口抚养比对地方政府财政可持续性的回归估计系数为0.144，在1%的水平上显著。第(4)列加入一组控制变量的回归显示，老龄人口抚养比的回归系数在1%水平上亦显著为正，这也说明老龄人口抚养比越高，地方政府财政负担水平也越高。以上实证结果与本文的预期结果相符，即人口老龄化程度提高会导致地方政府支出规模增加，收入减少，从而导致地方政府财政负担水平不断提高。

第一，从收入端看，人口老龄化会降低地方政府财政收入。老年人口规模不断增加，老龄人口抚养比的提高，意味着适龄劳动力不断减少，使得社会中符合条件的纳税人减少，从而降低地方政府财政预期收入能力。第二，从支出端看，老龄人口比重增加会导致地方政府财政养老支出扩张。在地方财政持续“吃紧”状态下，老龄人口比重增加直接造成社会保障和卫生健康支出压力不断增加，导致地方政府财政收支缺口不断扩大，形成潜在的财政风险。第三，人口老龄化为社会养老经济发展提供一定机遇。地方政府需要扶持“银发”产业发展而采取财政补贴和税收优惠等政策工具，对“银发产业”发挥着“区位定向诱导”作用，引导老龄化人口红利的资源要素配置、流动和扩散，但“银发”产业发展空间有限，对经济增长贡献率相对较低，难以减缓老龄人口抚养所产生的财政压力。

此外，控制变量符号基本符合预期。经济发展水平和财政自主度能够显著促进地方财政可持续性的发展。地方经济发展水平越高，地方财政能力也越强，地方财政可持续性水平也越高。较高的财政自主度能够促使地方政府拥有相对独立的收支自主权，地方政府可以根据预算约束条件，能够合理安排财政活动，能够有效约束地方政府财政支出扩张行为，有利于地方政府财政可持续性的发展。但样本期间快速城镇化模式、第三产业高速发展、外商直接投资水平以及人口密度不断增加的同时，也造成公共部门运营效率和投资回报率双下降，公共部门“成本病”进一步凸显，从而会危害地方政府财政健康程度。

(二)稳健性检验

本文采取多种方式对基础回归估计结果进行稳健性检验。第一，由中央政府直接管辖的直辖市，对省际人口流动和人口迁移的吸引力相对较高，具有明显的人口集聚优势，拥有较强的财政资源汲取和配置能力，为了排除这一因素干扰，将直辖市从全样本剔除后进行回归，具体结果见表4第(1)(2)列，发现人口老龄化会显著地抑制地方政府财政可持续性提升。第二，由于历史、地理和制度等因素，民族自治区人口流动和迁移的吸引力相对较弱，地方政府具有相对特殊的支出责任和事权，同时享受中央政府的特殊优惠或者相关扶持政策，为了排除这一因素干扰，将民族自治区从全样本剔除后进行回归，具体结果见表4第(3)(4)列，这表明人口老龄化仍然成为阻碍地方政府财政可持续性提升的重要因素。第三，采用替换核心变量的衡量方式进行稳健性检验，选取公共财政收支缺口占公共财政收入的比重进行回归，具体回归结果见表4第(5)(6)列，这说明人口老龄化与地方政府财政负担之间存在显著正向相关关系。人口老龄化程度越高，地方政府财政负担会加重，财政可持续性水平越低。从稳健性检验结果来看，人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响效果与表3的基础回归结果基本保持一致，证明基础结果回归结论是稳健的。

表4 稳健性检验估计结果

(三)机制分析

本文分别将劳动力参与率、居民消费率和老年负担水平作为中介变量，利用中介效应模型，探讨人口老龄化对地方政府财政可持续性的影响机制。

1.人口老龄化、劳动力参与率与财政可持续性

从老龄人口占比和老龄人口抚养比两个方面分析人口老龄化、劳动参与率与财政可持续性的回归估计结果见表5。(1)人口老龄化与地方政府财政可持续性的影响系数通过1%的显著性水平检验，即为1.144和0.711，这说明人口老龄化水平越高，地方政府财政负担水平越高。(2)人口老龄化对劳动力参与率的影响系数通过了1%的显著性水平检验，即为-1.589和-1.592，这表明人口老龄化程度加深会降低劳动力参与率。(3)人口老龄化与劳动力参与率对地方政府财政可持续性的回归系数通过了显著性水平的检验，即为1.051和0.661、为-0.058和-0.032。可知×与符号相同，这表明人口老龄化通过劳动参与率对地方政府财政可持续性的影响属于部分中介效应，意味着人口老龄化降低了劳动参与率，改变了劳动力年龄结构，阻碍了地方政府财政可持续性建设。其主要原因在于：第一，人口老龄化现象导致劳动力人口数量和比重双下降，相应的符合纳税条件的劳动力人口数量也集聚下降，导致个人所得税基萎缩，对地方税收收入增长产生了显著抑制作用；第二，劳动力退休人员数量和比重上升，这意味着个人缴纳养老保险数量和比重双下降，同时退休人员领取退休金时间也不断增加，表明地方政府养老保险体系收支缺口继续扩大；第三，人口老龄化成为引致本地区企业提高用工成本和企业经济利润率下降的重要原因，加剧了经济增长波动势必影响本地区财政收支平衡。

2.人口老龄化、居民消费率与财政可持续性

从老龄人口占比和老龄人口抚养比两个方面分析人口老龄化、居民消费率与财政可持续性的回归估计结果见表5。(1)人口老龄化程度加深，对地方政府财政可持续性具有显著抑制作用。(2)人口老龄化对居民消费率的回归系数在1%的水平上显著为负，为-0.269和-0.286，这表明人口老龄化显著降低了居民消费率。(3)人口老龄化与居民消费率对地方政府财政可持续性的回归系数通过了显著性水平的检验，即为1.092和0.662、为0.195和0.781。可知×与符号相异，这说明人口老龄化通过居民消费率对地方政府财政可持续性的影响存在一定“遮掩效应”。其主要原因在于：第一，为了更好地满足自身养老和医疗的消费需求，老年人往往会倾向于谨慎开支，减少消费；为了保障自身的老年生活水平，年轻人更加倾向于增加预防性储蓄，减少年富力强时消费，进一步削弱了消费需求对经济增长的拉动作用。第二，老龄人口占比或抚养比的提高，增加医疗、卫生和健康服务需求，在一定程度上推动第三产业快速发展，成为促进产业结构优化升级的重要动力，这表明人口老龄化通过扩大消费需求促进经济快速增长，但也会对居民家庭交通通讯消费支出和文教娱乐消费支出产生一定“挤出效应”。

3.人口老龄化、老年负担水平与财政可持续性

从老龄人口占比和老龄人口抚养比两个方面分析人口老龄化、老年负担水平与财政可持续性的回归估计结果见表5。(1)人口老龄化对地方政府财政可持续性具有显著抑制作用。(2)人口老龄化对老年负担水平的影响系数在1%的水平上显著为正，即为1.035和1.883，这表明人口老龄化水平加深，老年负担水平越高，地方政府财政养老支出责任和承担事权越多。(3)人口老龄化与老年负担水平对地方政府财政可持续性的回归系数通过了显著性水平的检验，即为1.147和0.781、为0.062和0.656。×与符号相同，这表明人口老龄化通过老龄负担水平对地方政府财政可持续性的影响属于部分中介效应。其主要原因在于：人口老龄化已经成为中国人口结构单方面演进的长期特征，市场不能完全解决与老龄化社会相应的养老保障体制、退休金制度、医疗护理保险等问题，需要地方政府继续通过增加财政支出规模、调整财政支出的结构，在养老、医疗领域投入更多的财政资金，有效解决老龄化带来的经济社会问题，这意味着财政养老支出将会继续攀升已然成为一种难以逆转的趋势，将对地方政府财政健康产生较大冲击。

表5 中介效应的估计结果

(四)进一步讨论：考虑税收分成激励程度

根据理论分析表明，中央政府对地方政府税收分成占比的提高，成为缓解人口老龄化对地方政府财政可持续性负面效应的重要途径。因此，将人口老龄化分别与地方政府增值税和企业所得税分成激励程度的交乘项纳入式(1)中，采用系统GMM估计方法，做进一步讨论。首先，对模型进行Sargan、AR(1)和AR(2)检验，结果见表6，可以发现模型所选取财政可持续性水平滞后一期的工具变量是有效的。第(1)(2)列结果显示，65岁以上人口占比与地方政府增值税和企业所得税分成激励程度的交乘项系数在1%的显著性水平上均显著为负，说明中央政府对地方政府税收分成占比的提高，能够较好地缓解老龄人口占比增加对地方政府财政可持续性的冲击。第(3)(4)列结果显示，老年抚养比与地方政府增值税分成激励程度的交乘项系数在5%的水平上显著为负，老年抚养比与地方政府企业所得税分成激励程度的交乘项系数未能通过显著性检验，在一定程度上说明中央政府对地方政府税收分成激励程度越高，越能降低人口老龄化对地方政府财政可持续性的负面作用。这是因为，较高的税收分成激励程度意味着地方政府拥有相对充足的可支配资金，能够依据本辖区实际情况自主地调整财政支出规模和结构，有能力创新财政支持机构养老、居家养老、家庭养老的方式，以积极应对人口老龄化对地方政府财政可持续性的挑战。

表6 人口老龄化与税收分成激励交乘项的估计结果

五、结论与政策启示

立足于财政可持续性建设理应成为积极应对人口老龄化国家战略的重要组成部分。鉴于此，基于中国30个省份(不包括西藏和港澳台)的面板数据，运用动态面板系统GMM方法和中介效应模型进行实证分析，结果如下：(1)人口老龄化会阻碍地方政府财政可持续性发展；(2)老龄人口比重或抚养比增加主要通过降低劳动参与率、抑制居民消费率和加重老年负担水平，从而危害地方财政健康程度；(3)中央政府对地方政府税收分成占比的提高，使得地方政府在应对财政养老支出规模和结构压力时，拥有相对充足的可支配资金空间，以积极有效应对人口老龄化可能造成的多重经济社会问题。

根据本文研究可以发现，长期人口老龄化将会不断加重地方政府财政负担，这一问题在中国已经凸显出来。如果对地方政府财政风险进行分析时忽视了人口老龄化的影响，很可能低估地方政府财政负担的严重程度。尤其是未来中国老龄化程度还将进一步加剧，人口老龄化给地方政府财政带来的风险不容忽视，亟需找到应对之策。为进一步改善人口老龄化对地方政府财政可持续性的不利影响，本文提出以下政策建议。第一，增强纵向税收分成激励。适度下放中央政府的税收征管权限，逐步降低中央本级税收分成占比，提高地方本级税收分成占比，赋予地方本级政府更多可支配的财政资金，及时弥补社会保障不具备自平衡性的缺陷，以及缓解财政养老刚性支出压力。第二，健全政府间基本养老事权共同负责机制。有必要进一步完善中央政府和地方政府间基本养老事权共同负责机制，进一步明确规定基本养老保险财政补助规模中的中央和地方本级财政各自负担的比例的同时，也需要明确地方财政补助占地方财政收入的最高和最低比例。第三，强化经济可持续性是地方政府财政可持续性的根本。一方面，要提高劳动参与率和劳动生产率，提高经济产出水平，为横向收入转移创造有利条件；另一方面，要进一步发掘人力资源和消费潜力，并提高投资效率，积极为高消耗的老龄化社会积累经济资源，促进宏观纵向收入转移。