城市群交通一体化的逻辑、规律与建议

文 交通运输部规划研究院 刘影 耿彦斌

港珠澳大桥全长55公里，是连接香港、珠海、澳门的超大型跨海通道。港珠澳大桥管理局 供图

近年来，我国城市群发展战略成效显著，集聚效应持续增强。今年政府工作报告提出，稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。

为探索、揭示城市群交通的发展规律，提出实现中国城镇化、城市群健康发展的交通战略与政策建议，本文对标发达国家发展经验，从现代化的综合交通体系、城市群交通一体化发展模式、发展重点和体制机制4个方面，分析了城市群交通一体化发展规律，提出了多规合一、区域差异化发展、绿色交通为导向、创新智慧引领、协调联动机制、交通土地利用等城市群交通一体化发展的对策建议。

城市群交通一体化的理论逻辑

概念边界

城市群一体化的核心是实现要素资源的自由流动，包含人流、物流、资金流、信息流等方面。交通是推动城市群一体化发展的基础、脉络、载体和牵引，既有支撑与保障的作用，又有先行与引领的功能。从概念边界看，可以从狭义和广义两个层面认识城市群交通一体化。

从狭义层面看，城市群交通一体化着眼于交通体系内部，目的在于促进交通内部要素之间的一体化。从广义层面看，城市群交通一体化不仅关注交通体系内部要素的一体化，还要关注交通体系内外要素之间的一体化，包括交通目标与城市群区域目标的一致性，交通与城市群区域、产业、空间、用地、城镇、环境、人口等要素的协调性，体现经济社会与交通运输的高度融合，实质上是城市群一体化多元目标统筹决策下所产出（生成）的交通运输解决方案。

在新时代的背景下，多业态融合已经成为大势所趋，交通运输与经济社会的关系密不可分，因此从广义层面研究和理解城市群交通一体化更具有现实意义。

实现途径

交通体系内部要素间的一体化，其实现途径主要包括各种运输方式之间的规划同图、建设同步、标准对接、运输衔接、管理协同和市场一体等。

交通与外部要素的一体化，针对某个外部产业而言，体现在交通运输与该产业的协同发展，实现途径主要是促进交通与该产业要素间的不断融合，衡量标准是使交通在该产业领域的正负外部成本之和降到最小。

表现特征

城市群交通一体化的特征表现在区域交通设施的互联互通、运输资源的实时联动、跨方式的信息互联及数据共享、法规标准的统一互认、管理体制和机制的协同完备、运输市场的统一开放等方面。同时，还表现在交通运输能够有效满足人民出行和货物运输需要，有力保障经济运行和国土安全，土地占用和环境污染在可控范围内，交通布局与国土和城镇空间格局相得益彰等。

对城市群交通一体化发展的规律性认识

结合发达国家和我国城市群交通发展历程，城市群交通一体化发展呈现出以下规律性特点。

城市群发展需要现代化交通体系支撑

从国内外主要城市群的发展历程看，无论城市群的空间结构呈现何种形态，城市群的发展都离不开完善的综合交通网络，都是依靠交通先行，引导城镇、产业在城市群空间内优化布局，促进城市群的形成，实现城市群交通系统和土地利用在区域可持续发展的层次上得到密切协调。

发达国家普遍重视城市群交通一体化发展，发挥对城市群经济的拉动作用。发达国家城市群的发展是和其工业化、城市化进程密切关联的，进入工业化中后期，城市群逐步成为引领经济发展的重要引擎，而城市群交通系统则是城市群发展的基础和引领，发达国家普遍通过推进交通一体化来降低地区间流通成本，有力支撑区域经济一体化发展。部分发达国家和地区城镇化发展的新形态是巨型都市群，美国提出围绕巨型都市群建设高速铁路、城际铁路的战略，日本提出高速磁浮一小时交通圈的发展战略，欧盟提出欧洲交通一体化（铁路一体化、航空运输一体化、自由海上运输）的发展战略，均体现了交通一体化支持城市群发展的思想。

我国的京津冀地区在城市群一体化发展方面也早就有较为成功的尝试。比如，上世纪90年代初建成通车的京津塘高速公路有效带动了北京至天津塘沽沿线经济发展，形成了由北京经济技术开发区、河北廊坊经济技术开发区、天津经济技术开发区、天津港保税区等10多个开发区组成的高新技术产业带，被形容为北方的“黄金通道”，对促进京津冀地区的经济发展、社会交流和人员往来起到了重要作用，推动了城市群的一体化发展。长三角地区同样有廊道经济的典范，最有代表性的就是沿G60沪昆高速公路构建的产城融合科创走廊，已串联上海、嘉兴、杭州、金华、湖州、苏州、宣城、芜湖、合肥等九个城市，在深化产业集群布局、加强基础设施互联互通、推进协同创新、推动品牌园区深度合作和产融结合、推广科创走廊“零距离”综合审批制度改革成果等方面发力，建成长三角地区具有独特品牌优势的协同融合发展平台。

城市群交通一体化模式因群而异

交通发展模式的选择不仅与城市群的基本区域情况、经济规模、社会结构、人口密度、空间地理、资源环境、风俗文化等多方面因素密切相关，还与市场机制的作用和效果密切相关。从某种程度来讲，城市群交通一体化模式的选择，不仅是一个交通问题，也是一个复杂的经济、社会问题。

发达国家城市群的交通一体化模式，普遍考虑了空间开发、产业布局、资源环境可持续，以及各种运输方式比较优势等多方面因素。尽管如此，受区域情况差异及市场作用的不可预知因素影响，主要城市群的交通一体化发展模式仍存在较大差异，因此，很难找到一个“放之四海而皆准”的发展模式直接用于我国城市群发展。例如，日本东京、美国纽约、法国巴黎三大城市群（都市圈）分别形成了三种不同类型的交通发展模式，其中，纽约都市圈是以私人小汽车为主、轨道交通为辅的交通发展模式，东京都市圈是以轨道交通为主导的交通发展模式，而巴黎都市圈则是轨道公共交通与私人交通并重的交通发展模式。

就我国而言，不同城市群由于发展路径、发展定位不同，其交通发展模式也有所差异。以运输结构为例，京津冀、长三角和粤港澳（以广东计）三大城市群目前结构基本趋于稳定，但占比差异较大。旅客周转量构成中，三大城市群均以民航居主导地位，占比均超过40%，京津冀和长三角分别达到57%和55%。但公路的占比差异很大，长三角和粤港澳达到了21%和23%，而京津冀占比仅为9%，这与长三角、粤港澳城市群更为发达的公路网提供的出行条件、更高的机动车保有量带来的出行基数、更为发达的县域经济相对应的客运需求、更倾向于选择便利性更强的公路运输方式等因素有关。货物周转量构成中，京津冀以公路为主导地位，占比达到51%，而长三角、粤港澳依托其发达的水运网络，水路运输在货运占比中居绝对主导地位，分别达到83%和89%。铁路货物周转量方面，京津冀占比为36%，比全国平均水平高出21个百分点，这与煤炭和矿石等大宗物资运输在该区域的占比较高有关，也与近年来国家实施运输结构调整战略的显著成效有关；长三角、粤港澳占比分别为2.1%和1.1%，这与发达的陆路公路网基础设施和物流条件、轻质小件货运需求更为旺盛更适合公路运输等因素有关。

重视整合区域枢纽一体化衔接

发达国家的城市群十分注重通过整合区域内的枢纽功能，统筹区域内枢纽资源优化配置，促进区域枢纽整体竞争力的提升，强化枢纽的门户作用。发达国家和地区十分注重交通枢纽的一体化衔接，特别是加强港口、机场与铁路系统的衔接，大力发展铁水、空铁等多式联运。此外，发达国家还十分注重通过站场设施的一体化规划建设实现各种运输方式之间、城市内外交通之间、各层次交通之间的紧密衔接。例如，东京有许多交通枢纽站都实现了新干线、市郊列车和地铁的同站台换乘，极大方便了旅客出行。

我国城市群通过港口和机场的资源整合，加快推进港口和机场的一体化发展，提高资源利用效率，避免区域无序竞争、提升区域整体竞争力。

一体化体制机制是重要的内生动力

从全球范围看，强有力的协调机制是实现区域交通一体化的基础保障。日本、欧美等地的区域交通一体化协调机制不尽相同，日本主要靠中央政府层面协调，欧美更多是以议会制的组织形式建立跨行政区的交通机构，如纽约大都会交通委员会、旧金山湾区交通委员会、大温哥华区域交通局等，这些机构的主要作用是协调跨市、区的区域性事务，各行政区由法律保障享有公共基础设施服务的权利和应尽的义务。我国也在探索推进建立区域交通协调机制，如华东六省一市省际交通协作会议、长三角地区交通合作与发展联席会议等。

京津塘高速公路招商局公路网络科技控股股份有限公司京津塘高速分公司 供图

从我国城市群看，一体化的体制机制仍是制约交通一体化发展的最核心问题。跨地区、跨部门规划建设运营等统筹协调力度不够，土地、空域等供需矛盾突出，资源集约节约利用效率不高，统一开放的运输市场尚未形成等问题，信息不共享、政策不完善、标准不统一等制约因素依然存在。以京津冀城市群为例，交通运输发展存在行政壁垒，运输政策、标准缺乏有效对接，协调机制有待完善，统一运输市场尚未形成，三地虽然开行了一定数量跨省市的城际公交，但在成本、补贴分担机制等方面尚未形成具有指导性的标准，制约了其进一步发展；多式联运等先进运输组织方式发展相对滞后，无法实现旅客出行的联程联运和货物运输的“一票到底”，制约了运输服务一体化和便利化水平的提升。

城市群交通一体化发展的对策建议

落实“多规合一” 提升规划可操作性

为更好地推动城镇化发展，支撑带动城市群的发展，要着力在综合交通运输规划编制上有所突破，统筹做好综合交通谋篇布局，与国土空间规划、城市群发展规划、社会经济发展规划、区域一体化发展规划等有效衔接，统筹城市群内铁路、公路、水运、民航等多种运输方式协调发展，创新规划理念，促进多规合一。加强交通规划与空间规划的融合，探索优化既有前期工作开展流程，尽早启动重大项目线位方案研究，与国土规划、城市总规等同步对接。加强制度建设，完善规划编制机制，保障城市群交通一体化发展规划的顺利实施。

考虑地区差异 推进城市群交通发展

考虑地区发展的差异性，对于东部沿海发达地区城市群，在逐步完善各类交通走廊和门户枢纽建设之后，应着力全面提升交通运输服务能力，强化交通运输集约高效发展，突出做好土地、空域、岸线等资源的综合利用。中部地区地处我国内陆，承东启西，接南连北，是我国生产要素流动的桥梁和纽带，该区域城市群应加快完善交通运输网络布局，加强东中部城市群之间骨干网络薄弱环节建设，提升核心城市辐射带动能力，同时应强调综合交通运输系统与城镇、产业、空间、环境相适应，满足承接东部地区产业梯度转移和中部地区城镇化快速发展的需要。西部地区城市群应因地制宜，注重发展与保护相结合，发挥交通运输骨架作用，把各层次的城镇、组团联系成有机整体，推动不同层次城市协调发展，同时要加强城市群交通与相对落后地区交通间的便捷衔接，更好拉动落后地区发展。

以绿色交通为导向 构建综合交通体系

围绕国家“碳达峰”“碳中和”的战略部署，积极推动交通运输低碳绿色转型，构建绿色交通主导的城市群综合交通体系。客运方面，积极发展以公共交通为主导的城市交通，建设以轨道交通、BRT等大中运量公共交通为骨架、常规公交为主体的公共交通网络。加快推进城市群范围内城际铁路建设，推进核心城市的中心城区连接周边城镇的市域（郊）铁路建设，选择合理轨道制式与周边毗邻地区衔接，充分利用既有干线铁路、城际铁路开行市域（郊）列车，有序推进核心城市中心城区城市轨道交通建设。货运方面，加快推进货物运输结构调整，推进港口大宗货物集疏港“公转铁”“公转水”，加快铁路专用线建设，全面推进煤炭、钢铁、建材等大型物流园区、交易集散基地新建或改扩建铁路专用线建设，进一步降低物流成本、节约资源。枢纽方面，城市群内机场、港口应考虑其总体需求特性，控制总体规模，统筹规划、统一布局、合理配置资源，促进区域内机场和港口的分工协作、差异发展、一体化运行，达到资源利用效率最大化和运输成本最具竞争力。

发挥数字交通乘数效应 提升运行效率

完善信息共享交换体系和城市群内综合交通运输信息资源共享机制，推动区域内同步建设交通信息资源和服务资源目录库、目录服务系统、一体化的综合信息平台，实现区域内交通信息资源的整合集聚，实现跨区域、跨业务领域的交通信息资源共享共用。提升大数据服务决策能力，运用大数据、人工智能、区块链等新技术，建立大数据支撑的科学决策与规划体系，提升交通运输统计监测和决策分析水平，提升城市群地区交通运输态势感知、风险预警和协同防范的能力。推进综合交通运输信息服务“一体化”，重点完善公路客运售票系统联网，重点推进城市群内各城市之间的系统联网，逐步实现区域旅客运输售检购票实名制联网全覆盖，推动交通“一卡通”跨区域、跨运输方式互通，整合区域内现有收费支付系统，积极推广各类电子支付和非现金支付手段。建立动态全过程跟踪的智能物流系统，实现区域物流信息深层次共享，实现多层次、专业化、一体化的智能管理物流服务系统。

建章立制搭建平台 健全交通一体化机制

组建城市群交通运输发展一体化领导小组和工作组，建立城市群协同发展综合协调机制和监督机制，制定城市群一体化的综合交通规划，统筹城市群综合交通运输相关的法规、政策、规划及其实施。城市群交通运输发展一体化工作组应每年定期召开工作会议，统筹协调解决区域内交通运输高质量综合一体化发展中的重大问题和合作事项；破解制约协同发展的深层次矛盾和问题，着力打破条块分割、消除隐性壁垒，妥善解决交通运输发展中的重大问题。实现区域交通一体化，关键是打破区域行政分割、市场壁垒和行业藩篱，通过完善运输市场诚信体系，建立健全区域执法协同联动机制，营造公平开放透明的市场环境；以标准化为手段，推进运输服务标准制修订和监督实施，提升运输服务质量和水平。

严格用地控制 推动交通与土地利用一体化发展

在城市群协同发展交通一体化机制体制保障下，系统研究制定城市群交通系统与土地使用一体化发展的相关法规、标准、政策、措施及实施细则，明确一体化要求为强制性要求，贯彻落实一体化规划和设计原则。在交通基础设施规划建设过程中严格用地控制，突出立体思维，提高交通用地复合程度，盘活闲置交通用地资源，集约节约利用土地、岸线、空域等稀缺资源。强化以轨道交通站点为核心的TOD发展模式，轨道交通站点两公里半径内功能布局由内向外依次是商业、办公、居住，实现交通与土地的综合一体化开发，建立土地增值利益还原和反哺公共交通的利益分配模式，鼓励合理的多元化经营模式；制定TOD规划设计导则，编制出台综合交通枢纽衔接换乘标准规范和指南，实现多种交通方式的无缝衔接。高度重视交通系统与土地开发的建设时序，建立国土和交通规划的动态调整管理政策。

沪宁高速公路麒麟枢纽 江苏交通控股有限公司 供图