我国普通高校体育治理结构的历史回溯与展望

汪如锋,谭 芬

(1.中南民族大学,湖北 武汉 430074;2.武汉大学,湖北 武汉 430072;3.湖北科技职业学院,湖北 武汉 430074)

高校体育不仅具有强健体魄、愉悦身心的运动价值,还具有锤炼意志、健全人格的教育功能,因此被赋予了新的时代元素与价值内涵。高校体育职能作用有效发挥,离不开强有力的高校体育治理结构做组织、制度和环境保障。近年来,大学生体质健康低水平徘徊的现实,呼唤高校体育治理效能明显提升;高校体育工作组织保障不力的现状,期待体育管理部门机构设置作出调整;利益相关主体参与缺位的困境,渴望高校体育治理结构进行科学优化。研究我国普通高校体育的治理结构,一个重要的路径就是运用历史学的研究分析方法和制度主义的分析工具,通过纵向历史轴线来考察高校体育治理结构的变迁。鉴于此,本研究将分析我国普通高校体育治理结构在各个历史阶段的特征,探索形成这些时代特征的深层次原因,总结70多年来我国高校体育治理结构经验与不足,提出新时代高校体育治理结构优化建议,以期为我国普通高校体育治理创新改革提供理论借鉴。

一、高校体育治理结构历史阶段特征

新中国成立后,作为教育组成部分的高校体育既有与教育制度相类似的特点,同时又有其自身独特的特点,政府以具有与法律同样效力的政策引导高校体育治理结构的调整与优化,规范和制约高校内部各个利益相关者及其权利的运行。有学者将中国高等教育治理变迁分为:中国高等教育制度的探索与建立(1949-1977年)、中国高等教育办学体制和管理体制改革(1978-2011年)以及以治理体系和治理能力现代化改革为旨归(2012年至今)三个阶段[1],总体上看这一划分基本遵循了我国高等教育治理重要历史节点。基于此,本文以国家相关政策法规为背景,按照新中国成立以来的重要历史节点,将我国普通高校体育治理阶段划分为:新中国成立与建设时期(1949-1977年)、国家改革开放时期(1978-2011年)和进入新时代以来(2012年至今)三个历史时期,来梳理高校体育治理结构变迁的历史逻辑。

1.新中国成立与建设时期的机械模仿与自主探索。新中国成立后,我国普通高校的治理体制始终与党和国家的高等教育政策变迁“同呼吸共命运”,其内部治理结构也在政策的指导和引领下不断变迁。1956年,教育部先后颁布了《关于加强领导,进一步开展高等学校体育的联合指示》《高等学校普通体育课教学大纲》,前者要求,高校体育实行“校(院)长负责制”,把体育作为高校的重要工作;后者对高校体育提出了一系列的规范性要求,推动高校体育走向正规。此后,我国又颁布了《“劳动卫国”体育制度条例和项目标准》《高等学校体育工作暂行规定》等,有力地推动了高校体育的发展。但此后由于受“文革”的影响,高校体育治理陷入了混乱与无序的状态。

学习苏联的教育经验是建国初期教育界的一件大事,这种学习主要体现为两个方面:一是参照苏联的教育经验,制定中国的学制和各级各类学校的规程;二是聘请专家按照苏联模式办示范性大学,苏联体育教学理论就是在这一背景下引入中国的。[2]因此,这一阶段的高校体育治理制度,主要是模仿原苏联学校体育的治理模式;在指导思想上,主要是以掌握体育基本知识、基本技术和基本技能为主;在功能定位上,突出体育的生物功能和政治教育价值;在教学内容上,主要以田径、体操、游泳为主;在教学方法上,主要以教师为核心,采取统一的教学模式。这一治理模式,虽然推动了普通高校体育的发展,但由于机械地模仿和照搬原苏联学校体育的理论与教学模式,造成了高校体育理论单一化、教学简单化的问题,忽视了学生的个性要求与发展,体育服务于政治的色彩鲜明,制约了高校体育效能的发挥,造成了高校体育治理的无序。特别是“大跃进”与“文革”时期,高校体育由于受“左”的思想影响,更是脱离了学生的实际,高校体育课的主要内容被以备战为内容的军训取而代之,部分地区兴起了野营拉练活动,此时的体育课被更名为“军事体育课”,高校体育教研组/体育科也改为“军事体育部”。

2.国家改革开放时期的艰难恢复与稳步发展。1978-2011年间,随着党和国家的工作重点的转移,我国高等教育步入了改革开放时期。1978年颁布的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》,明确了高校体育领导体制,即“党委领导下的校长分工负责制”,以及体育系、体育教研室的职能。1979年颁布的《高等学校体育工作暂行规定》,明确了高校体育的目标任务和价值功能,并规定省级政府教育部门建立体育组织机构,加强对高校体育工作的领导与指导。高校要安排1名校长主管学校体育工作,并在主管校长的领导下,成立由相关部门负责人参加的高校体育运动委员会,负责高校体育的组织与协调工作。国内普通高校尚未成立体育学院,办有体育专业的高校,普遍按照《高等学校体育工作暂行规定》,建立了“高校-体育系-教研室或教研组”的组织架构;未设置体育专业的一些高校,在20世纪80年代之后,开始建立起“高校体育运动委员会或高校-教务处-基础部-体育教研室”的组织架构。

20世纪90年代后,国家对于高校体育提出了新的更多更高要求,比如,1990年颁布的《学校体育工作条例》,对学校体育治理结构、场地设施、经费保障、体育教学、体育训练与竞赛等作出了新的规定;同年颁布的《大学生体育合格标准》,对大学生的体育水平、参与态度、身体形态、机能、素质、视力状况等方面的评定作了具体规定;1995年颁布的《体育法》对学校体育教育教学、体育训练与竞赛、课外体育活动作出了新的规定;2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、2005年《教育部关于进一步加强高等学校体育工作的意见》分别对高校体育工作作出了新的部署、提出了新的要求。在此背景下,高校纷纷开始调整和优化高校体育治理结构,设有体育专业的普通高校一般建构了“学校-体育学院-体育系-体育教研室”的组织架构;未设体育专业的普通高校一般建构了“学校-体育部-体育教研室”;作为高校的二级实体机构,体育学院也成立了相应的职能机构。

表1 新时代以来我国高校体育治理相关政策一览

3.进入新时代以来的锐意改革与特色重塑。如果说前两个阶段的高校及高校体育治理,其改革的重点在于高校领导体制,进入新时代以来,高校及高校体育治理则是以“完善中国特色现代大学制度”为主题。在这一阶段,党和政府颁布了一系列的相关政策法规,从治理目标、领导体制、管理模式、发展战略等宏观维度,从高校体育教学、课外体育活动、体育训练与竞赛等中观维度,以及体育教师队伍建设、体育场地建设、经费投入、体质健康监测等微观维度,对高校体育治理作出了整体规划、顶层设计,推动了高校体育治理的法治化与规范化发展，详见表1。

建构高校体育治理制度、完善高校体育治理结构是一个长期的动态的实践与调整过程。比如:高校体育采取“学校体育运动委员会负责制”的管理体制,虽然国家对此作了具体的规定,如设置专门机构、配备专职管理干部和专职工作人员,对学校体育发挥统筹协调、领导决策的职能等,但在实践中,该机构在高校体育治理中的作用并未能充分发挥出来。体育部/学院是高校体育治理结构的重要构成,虽然高校将权力下放给了体育部/学院,但在国家颁布的相关政策法规中,往往重视和强调高校层面的治理结构及其运行,对于院(系)层面的治理结构缺乏应有的关注和具体的规定。高校体育治理涉及多种权利,如何加强对各种权利的监督和制约,使其在制度的笼子里高质量运行,已成为决定高校体育治理成效的关键因素。

二、高校体育治理结构历史变迁动因

我国高校体育治理结构经历了从建国初期的模仿与探索,到改革开放时期的基于国情的治理模式重构,再到新时代治理结构的中国特色,离不开国家政策引领、经济社会发展支持和高校人才培养需要。

1.经济社会发展促进了高校体育价值功能彰显。体育与经济社会发展是一种依赖与促进的关系。新中国成立以来经济社会与体育事业互动发展的过程,也是体育功能演化的过程。新中国成立后,站立起来的中国人民迫切需要甩掉“东亚病夫”的帽子,并向世界人民展示新的形象。于是,国家确立了“发展体育运动,增强人民体质”的指导方针与根本任务,赋予体育鲜明的政治功能与健身功能。改革开放后,随着我国经济社会的快速发展与民众物质文化生活的提升,体育的健身、娱乐功能、教育功能日益凸显。新时代以来,随着我国经济社会高质量发展与综合国力的提升,体育的功能更为多样化,不仅具有健身、休闲、娱乐、教育等功能,而且具有经济、社会、文化、政治等功能。

高校体育作为我国体育事业的重要组织部分,其与经济社会发展也是相互影响、彼此促进的,并基于经济社会发展的需要、体育功能的认知,制定和颁布高校体育乃至高等教育的政策,主导和影响着高校体育治理与治理结构的变革。特别是进入新时代以来,国家基于经济社会高质量发展需要与学校“立德树人”目标,对高校体育治理作出了新的顶层设计与整体规划。由此可见,经济社会发展与体育价值功能的认知,学校体育在综合育人中的价值功能进一步彰显,是影响与推动高校体育治理结构历史变迁的决定性因素。

2.国家体育事业转型发展提供高校体育新动力。高校体育的发展离不开外部环境的影响与作用,体育治理行为也必将在适应外部环境的过程中不断发生变化。由组织理论可知,外部环境的不确定性直接影响体育外部信息的需求与获取,进而影响其治理结构的设计。高校体育发展的外部环境较为复杂,笔者仅从国家体育事业发展的宏观视角,分析其对高校体育治理的影响。

回顾新中国成立以来我国体育事业改革发展的历史轨迹,我们不难发现,其改革的主线与路径主要是政府职能转换、利益关系调整、产权制度创新。[3]事实上,高校体育作为我国体育事业的重要组成部分,其治理理念、目标、模式,均是顺应体育事业改革发展的诉求而不断变化的。如群众体育的发展,需要高校体育供给健身知识与方法,培养和输送体育健身指导人才;竞技体育的发展,需要高校体育培养和输送高层次的体育竞技人才,研发体育科学技术;体育产业的发展,需要高校体育根据体育市场的需求,创新设置新的体育专业与课程等：这些也都是高校体育治理结构改革与发展重要的驱动力。

3.高校人才培养新定位带来高校体育职能转变。回顾新中国成立以来高校体育治理结构的变迁,我们发现,它是随着高校体育功能、目标与任务的变化而变化的,这表明,高校体育功能、目标与任务对高校体育治理结构有着重要影响。

新中国成立至改革开放前,学校体育的主要目标是“增强体质、传授体育基本知识与基本技术技能”[4]。为实现这一目标,国家完善了相关机构,如教育部、高教部、国家体委、共青团分别设立了体育指导处、体育处、群体司、军体部,强化对学校体育的领导。改革开放以来相当长一段时间,学校体育的主要目标是增强体能、养成运动习惯、发扬体育精神。围绕这一目标,1979年颁布了《学校体育卫生工作暂行条例(试行草案)》,规定加强学校体育卫生工作领导、加强师资队伍建设,使学校体育的地位得到了一定提升和巩固。20世纪90年代,我国先后颁布了《国家体育锻炼标准》《学校体育工作条例》《全国普通高校体育课程教学指导纲要》,推动高校体育工作的规范化、标准化发展。2002年颁布的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》,强调了体育在经济社会发展中的重要地位和作用,明确了发展体育事业的指导思想、工作方针和总体要求,并围绕推进全民健身计划、实施竞技体育发展战略、深化体育体制改革、加强组织领导提出了具体措施。这一改革方向与路径,对我国高校体育治理具有重要影响,不仅影响着高校人才培养目标、体育教师培育计划、学生体育需求,也影响到体育教育教学的目的、体育课程的设置、体育环境的变化,从而推动高校体育治理结构的变迁。

进入21世纪以来,学校体育的主要目标开始从增强体质体能转向“育人”,特别是党的十八大、十九大确立了学校教育立德树人的根本目标后,学校开始从身心、心理、社会适应等层面培养学生,建构和形成学校体育的多维目标体系。[5]党的十九大以来,大学生的体质健康水平正成为衡量高校体育工作的重要标尺,也是开展教育督导评估工作的重要指标。[6]在此背景下,高校体育治理结构、治理主体、治理模式的单一化,已无法适应高校体育目标的多元化,也难以实现多元化的高校体育目标。为实现立德树人的根本目标,许多高校不断优化体育治理结构,建立完善相关规章制度。

三、高校体育治理结构历史经验反思

高校体育治理结构实质上是高体育决策权力的制度安排问题,即高校体育管理权力的分配、协调与行使的制度。70多年来,高校体育从课程为中心的管理走向了更为广阔的治理场域,其历史经验为当下高校体育治理结构优化提供了宝贵经验。

1.高校体育管理体制始终坚持行政主导。坚持“党委领导下的校长负责制”是高校体育治理合法性的前提。目前,高校体育的领导体制普遍是“党委和行政统一领导下的‘分管校长/书记’负责制”,提升高校体育治理的科学化水平,关键在于正确处理行政权力与体育权力,形成既有分工又有合作的有机整体。从领导层面看,高校体育主要由主管校长领导,体育教学、群体、比赛、科研一般由体育教学部具体执行,学校体育运动委员会(下称体委)负责监督职能;从行政层面看,学校体育部与学校体委系平级单位,但在工作实践中,学校体育部又隶属学校体委,两个机构的工作存在诸多交叉与分歧,在经费使用、校运会组织、运动队建设等方面,两个部门分工不够明确;从治理层面看,虽然高校普遍设立了体委,但由于缺乏章程,造成许多工作的责任主体不明、责权划分界限不清、监督评价体系建设滞后等。由此可见,高校体育领导体制亟待完善。

另外,高校体育的运行机制带有鲜明的科层特质,具体工作中行政指令偏多,协商共治偏少。这一工作管理机制在计划经济时代可有效动用资源“集中力量办大事”,但随着高校体育工作的日益复杂,多元需求增多,传统管控式的工作模式难以适应新时代高校体育需求,应从思想上首先摈弃权威管理工作做法,从行动上形成高校跨部门协作,积极为在校学生和教工创造参与体育治理的机会。

2.高校体育管理架构以教学部门为主体。建构和优化治理组织结构,是提升高校体育治理效能、促进高校体育高质量发展的重要组织保障。新中国成立以来,国家就高校体育治理颁布了一系列的政策法规,建构和优化高校体育治理组织结构作出了规定、提出了要求,各高校根据自身实际情况、普通高校的合并与分离、高校体育目标变化,不断调整高校体育治理组织结构。高校体育治理组织结构不断完善,但就实际运行而言,高校体育工作治理的应然状态和实然状态依然存在较大差异,其治理中心主要集中于体育教学部/学院和体育教师(见图1)。

诚然,高校体育既没有一成不变的治理组织结构,也没有放之四海而皆准的治理组织结构标准。目前,从高校体育的组织结构设置情况看,设有体育学院的高校,基于教学科研任务、体育管理事务比较重,其组织结构较为复杂,而且为了便于管理,多采用将公共体育课教学单列的组织结构,如华中师范大学、西南大学等。而没有设体育学院的高校,有的采用“直线型”组织结构,如武汉大学、河海大学等;有的虽然建立了相关机构,承担相应职责,却没有明确组织结构关系,如合肥工业大学、武汉工程大学等。因此,应基于高校体育治理组织结构变迁的历史经验,注重建构和优化高校体育治理组织结构,切实提升高校体育治理效能。

3.高校体育工作重心主要贯彻上级文件。建立和健全制度体系,是推进高校体育治理体系高效运行、走向规范化与法治化的基础和前提。新中国成立以来,我国颁布了一系列的学校体育治理制度,并呈现出鲜明的阶段性特征。特别是进入新世纪以来,我国确立了学校体育“健康第一”“五育并举”的理念、群众体育与竞技体育协调发展的思路、学生体质健康监测评价机制。这些体育制度虽有力促进了高校体育治理,但同时也存在诸多问题，主要体现为：第一，上述许多制度生成具有“要素驱动”特点,即以“问题导向”而出台相关制度,如针对青少年学生体质不断下降的问题,“被迫”颁布了相关体育项目2+1项目、冬季长跑活动等制度[7],虽然具有较强的针对性,但由于缺乏相关配套政策与措施,使得一些政策与制度在学校的执行情况并不理想,造成学校体育治理与改革缺乏整体性。第二，制度与政策执行的难度,抑制了学校体育治理的效能和改革进展。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国就增强学生体质问题颁布了一系列的政策法规,“青少年体质健康成为学校体育政策的高密集区”[8],但青少年体质健康持续下降的状态却未能实现根本好转。第三，学校体育制度与执行呈现出一种自上而下的“外推型”特点, 即按照“从中央到地方、从政府到学校、从学校到体育教师分级执行”[9],虽然这一模式有利于提升政策与制度的运行效率,但一线人员,特别是体育教师由于缺乏心理、知识与经验准备,加之内生动力不足、激励机制缺失,往往缺少一种“自下而上”的互动,从而造成制度与政策难以落实到地。

当然,基于立德树人的维度,高校体育有着共同的目标任务,但由于各个高校客观条件、办学目标、校内体育环境、具体任务不同,其内部治理结构具有较大的差异性。这表明,高校多年形成的体育文化价值观念、内部政策环境,也是影响高校体育治理结构的重要因素。

四、新时代我国高校体育治理结构优化展望

新中国成立以来,我国高等教育取得的成绩有目共睹,然而,治理改革中存在的问题也显而易见,如存在着政府主导过多、路径依赖过重、方法选择过少等主要问题,制约了高等教育改革的质量提升。[10]回顾建国以来普通高校体育治理结构历史变迁,我们可以清晰地看到,普通高校体育治理结构的建构与优化,既是国家治理体系与治理能力现代化的时代要求,也是实现高校体育高质量发展的必然选择。鉴于此,我们认为高校体育治理结构优化创新应充分考量新时代高校体育所承载的使命与责任,即服从服务于高等教育为党育才、为国育人,致力于为高校师生提供旨在促进体魄强健的高校体育公共服务。

首先,构建高效协同化的组织架构是高校体育治理优化的组织保障。体育组织架构是高校内部体育权力关系运行的基础,组织形态是权利分配和利益诉求以及治理活动得以顺利进行的前提,直接关系到高校体育的发展活力和发展动力。高校体育治理组织架构应具有合法性、高校体育治理组织架构要体现包容性、高校体育治理组织架构须考虑协同性,以期形成流程高效、权责对应、分工明确、科学管理的高校体育治理组织架构。

其次,利益相关主体间的联动是高校体育治理结构优化的行动者保证。体育治理主体是高校体育治理结构的创造者与实践者,密切和强化高校体育治理主体间的联动关系,是优化高校体育治理结构的核心。高校体育应积极履行新时代“为党育人、为国育才”的职责与使命,充分发挥职能部门和教学院系在体育治理中的协同效力,同时积极创造条件为在校学生和教职员工参与高校体育治理提供组织和制度保障。

再次,科学务实的制度建设是高校体育治理结构优化的系统保证。科学务实的制度建设,是提升高校体育公共服务能力、保障高校师生体育权益的前提和基础。在推进高校体育结构改革中,应健全普通高校体育治理制度体系,建构和完善公平制衡性的科学决策体系、制定和强化务实科学化的高效执行体系、构筑和推进包容规范化的评估监督体系。

最后,内外环境循环驱动是高校体育治理结构优化的动力保证。环境是高校体育治理结构的重要构成要素,它不仅决定着各利益相关者的主体行为,而且制约着各利益相关者主体行为的选择方面与内容。高校应充分领会国家有关体育治理政策文件,细化政策执行办法,洞察师生体育权利需求,营造体育公共服务环境,形成高校内外体育育人合力。通过改善政府外部环境与高校体育治理的互动关系,协调外部资源参与高校体育治理的运行机制,优化高校内部循环治理文化环境,构建高校内外循环一体化的体育治理环境。

从整个学校体育看,新中国成立以来,党和政府造就了学校体育的巨大成就,建构了党委领导与依法治教相融合的学校体育管理制度,打造了兼容并蓄的特色学校体育理论与实践。[11]从高校体育治理看,普通高校体育改革与发展的过程,是体育治理结构优化的过程,高校体育走向制度化、规范化、法治化的过程,亦是体育教育在人才培养中的地位不断得到认可、体育学科属性不断加强、体育教育教学质量不断提升、高校师生体育公共服务获得感逐渐增强的过程。