支持碳达峰、碳中和的财税理论创新与政策体系构建

冯俏彬 白雪苑 李 贺

我国已向世界作出庄严承诺，力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。这是我国基于构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展内在要求所作出的重大战略决策。从高碳发展模式转向低碳绿色发展、再到净零碳排放，是一个长期而艰巨的系统性工程，需要全社会的共同努力。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在支持碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）中的地位与作用十分重要。但是，“双碳”工作涉及的主体众多、任务多样、时间长远，是一个典型的复杂系统。与此同时，财税政策包含多种工具，也比较复杂。如何将这两个复杂系统贯通并正确地在它们之间建立关联，有力支持我国“双碳”工作顺利推进，提高财税政策的效能，保证将有限的资金用到刀刃上，还需要在理论和实践上进一步深入探索。

一、相关文献综述

国际社会于2009年首次召开哥本哈根联合国气候变化大会，就气候变化的减排目标展开激励争论。受其影响，我国在2010年前后有过一次低碳财税政策研究的热潮。其中，苏明等对我国碳税政策进行了构想与设计。郭代模、杨舜娥、张安宁提出了调整财政支出结构、加大转移支付力度、完善政府采购等具体的财政支持政策措施。自2016年《巴黎协定》签署以来，国际组织纷纷对各国已实施的低碳财税政策进行总结与回顾。The Climate Reality Project对比碳税、能源税、碳交易等政策的优势及弊端，总结出价格波动、因地制宜、区域联动、借贷机制等碳定价政策设计需要重点考量的因素。IMF从经济效率和收入分配角度对碳税、收费退费法、政策监管等措施进行比较，认为根据碳含量比例对化石燃料征收碳税是最有力、最有效的措施。2021年中国政府提出“双碳”目标后，各大投资机构再次掀起研究碳中和的新热潮。其中，红杉中国预测我国绿色投资年均缺口约3.84万亿元，并提出通过强化财政投入等方式激励低碳投融资。高盛预测中国到2060年实现净零碳排放将带来约16万亿美元的投资机会，创造4 000万个净新增工作岗位，并基于此提出了实现“双碳”的可能路径。

与丰富多样的对策研究相比，相关基础理论发展比较缓慢。在环境经济学和公共经济学中，庇古税和科斯定理是关于外部性问题的两个经典理论。庇古税认为政府可以通过征税或补贴的方式将环境污染问题所产生的外部性内部化，从而达到社会福利最大化。科斯定理认为如果能明确界定产权，市场主体之间的自愿交易也可以解决外部性问题。这两个经典理论的影响十分深远，已成为当今世界各国应对环境问题乃至诸多公共问题的思想基础。值得一提的是，2021年中信出版社引进了比尔·盖茨所著的《气候经济与人类未来》一书，书中提出了绿色溢价理论，对国内“双碳”讨论产生了很大的影响。所谓绿色溢价，大意是指从化石能源转向清洁能源的成本。可用公式表示如下：绿色溢价=清洁能源的价格-化石能源的价格。绿色溢价越高，表明转向低碳或零碳的成本越高；绿色溢价越低，则说明转向低碳或零碳的成本越低。因此，实现碳中和的关键在于降低绿色溢价，其路径有两条：提高化石能源的价格，降低清洁能源的价格。绿色溢价概念指出了校正外部性的实质是改变传统化石能源和清洁能源的比较价格，与上述经典理论相对，这一思路明晰化了当前世界范围内应对气候变化政策所需要着力的两大方向，有很强的现实性和针对性。

二、一个理论创新：碳财税方盒理论的提出

但是，当我们再一次聚焦于支持“双碳”发展的具体财税政策时，以上理论仍然显得有些抽象和原则化，操作上难以把握。究其原因，笔者认为主要是因为两个复杂系统之间的相互理解与贯通不够所致。其一，“双碳”本身就是一个复杂系统，涉及碳流动、碳循环中的各个环节和各个主体，对象十分复杂且相互交叠，时间十分漫长，从现在起要到2030年、2060年，而且每个阶段的重点任务各不相同，对政策需求自然也不相同。其二，财税本身也是一个复杂系统，政策工具很多，不同政策工具下财政资金的支持力度和方式各不相同，要达到的目标效果各不相同，绩效评估资金审计的要求也各不相同。将这两个复杂系统对接起来并形成明确的工作思路，我们还需要一个更加清晰的思维框架。

受埃奇沃斯方盒的启示，笔者在已有研究的基础上，结合我国“双碳”目标任务和财税政策体系，尝试提出碳财税方盒理论模型，从而为构建新时代我国支持“双碳”的财税政策体系提供一个思维导图（见图1，下页）。

图1中的横轴表示的是外部性的变化情况，上方为负外部性，下方为正外部性，依箭头方向由小到大逐渐增加。左右两侧的纵轴代表的是碳排放的变化情况，依箭头方向由大到小减少。左下的三角形表示的是财政政策支持“双碳”的区域，涉及的政策工具从政府债务、财政补贴一直到转移支付，重点致力于激发、鼓励、补偿各行为主体在“双碳”中的正外部性。右上的三角形表示的是税收政策支持“双碳”的区域，涉及的政策工具包括税种、税率、征收范围、税收优惠等，重点致力于抑制、减少、惩罚各行为主体在“双碳”中的负外部性。

具体而言，该模型的思想要点聚焦于如下三个方面：

第一，将碳排放与外部性这两个概念联系起来。基于“奥卡姆剃刀”法则，笔者舍弃掉行业、地区、具体任务的个别性和差异性，将涉及不同主体、不同时期的“双碳”任务抽象为一条主线，即碳排放从“高碳—低碳—零碳”不断降低的动态发展过程。如果这一过程顺序进行，则是正外部性不断加强的过程；反之则为负外部性。所有与“双碳”相关的任务，不分行业、地区、主体，都可以在这一过程中进行定位。

图1碳财税方盒理论模型

三、对我国现有支持低碳发展的财税政策的评估——基于碳财税方盒理论

图2 2014—2020年我国节能环保财政支出情况（单位：亿元)

第一，政策的维度比较单一。促进全社会的低碳发展需要从两个维度同时入手：一是降低清洁能源的价格，二是提高传统化石能源的价格，两者缺一不可。从我国现有的支持低碳发展的财税政策来看，主要着力点在促进各类清洁能源的生产而非更多应用上，较少有抑制和减少传统化石能源生产和消费的相关政策措施；或者是比较侧重低碳产品的生产和消费（如新能源汽车）而相对忽略了相关基础设施的建设投入。

第二，政策的方式比较单一，主要以财政补贴和税收优惠为主。从现有的财税政策体系来看，财政补贴是最主要的政策手段，且五花八门、名目众多。以对新能源汽车的补贴为例，资料显示，我国对电动汽车的补贴既有中央补贴，又有地方补贴；既有对企业生产环节的补贴，又有对消费者购置环节的补贴；既包括对乘用车的补贴，又包括对公交车、货车的补贴。税收优惠方面往往是多个税种并用，涉及车辆购置税、车船税、企业所得税、消费税、增值税、资源税等多个税种，但重点不突出。

第四，未能有效调动金融资金和社会资本的积极性。已有的财政支持多以直接支出为主，在调动金融资金、社会资本积极性方面没有太大的作为。在现有财税政策中，只有对首台套设备配套的保险补偿支持勉强可算作财政与金融的结合，其他多为财政直接支出。相对于实施“双碳”战略所需的巨量资金，仅靠财政资金是不够的。据高盛等投资机构估计，我国实现碳中和目标所需要的投入在100万亿元至140万亿之间，如此庞大的资金规模，不能只靠财政投入，而必须发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动金融、社会、国际国内资金共同服务于“双碳”战略。

四、支持低碳发展的财税政策的国际实践

应对气候变化、推动碳减排是一个世界性议题，很多国家都采用了财税政策支持工具推动经济社会的低碳转型，其中又以欧盟行动时间早、制度法令繁多，且涉及低碳发展的方方面面，有较好的参考借鉴价值。

（一）欧盟将支持低碳发展的资金需要纳入中长期预算规划

（二）通过开征碳税以适当抑制传统化石能源的生产与消费

（三）以财政补贴支持低碳发展重点领域

在各国低碳发展计划中，财政补贴的应用范围较广。一是对能源企业进行补贴。如德国、法国、西班牙、意大利、捷克等都对风能发电、太阳能发电、氢能源的开发、使用高效率煤炭发电等项目进行补贴。英国政府给清洁电力输送者提供专门补贴。日本对引进先进的能源利用设备予以补贴。欧盟采用“固定价格收购”可再生能源，由政府提供补贴。二是对研发低碳技术的企业或项目进行补贴。如欧洲区域发展基金、欧洲战略投资基金、欧盟创新基金等，都有支持电池研发方面的补贴；日本设立了“领跑者计划”，对开发成功者提供补贴，以促进低碳汽车的技术研发；荷兰为小企业的热冷却等减排技术研发和应用提供成本补贴。三是对购买低碳产品的消费者进行补贴。如日本政府给购买环保汽车的消费者提供补贴，美国对购置节能减排的家电提供补贴，欧盟曾对购买电动汽车的消费者给予最高6 000欧元的补贴，等等。

（四）以绿色政府采购支持低碳产品应用

（五）欧盟设立不同基金支持减碳的各个关键环节和重点领域

一是设立创新基金，资助低碳技术创新。该基金的资金来源于欧盟排放交易市场收入的一部分，资金规模约200亿欧元（2020—2030年），主要支持有重要价值的低碳创新技术。现阶段，该基金主要聚焦于碳捕获和碳封存技术。对于选定项目，该基金的支持强度高达60%。

二是设立现代化基金，资助能源系统现代化和提高能源效率。该基金的资金来自欧盟排放交易市场收入的一部分，规模约为2021—2030年碳排放配额拍卖收入的2%，主要用于支持欧盟10个低收入成员国向气候中和过渡，重点用于可再生能源的生产和使用、能源效率的提高、能源储备系统的建设、能源网络的现代化、碳依赖地区的公平过渡等方面。

三是设立公正过渡基金，支持受过渡影响最大的地区和部门。该基金的资金来源于欧盟财政预算中的欧洲区域发展基金（ERDF）和欧洲稳定基金（ESF），规模为300亿~500亿欧元。其主要用于支持对化石能源依赖较强地区的产业转型和就业稳定，目标是在碳中和时代中“不让任何人掉队”。

四是设立社会气候基金，解决欧盟绿色转型中的收入再分配问题。实施《欧洲气候法》将导致化石燃料的上涨，对弱势家庭、弱势微型企业和弱势交通用户产生不成比例的影响，进而产生重大的社会和收入分配问题。为此，欧盟专门设立了社会气候基金，其资金来源于部分碳定价收入。

总之，从碳财税方盒理论的视角来看，各国支持低碳发展的政策脉络较为清晰。一是突出能源转型这一低碳发展的核心和重点，相关政策既有旨在降低清洁能源生产和消费成本的各类财政政策，又有抑制传统化石能源生产和消费的碳市场和碳税相关政策。二是按外部性的性质和程度匹配不同的财税政策工具。比如，对于在能源转型中受影响较大的地区和群体，多以设立专项财政转移支付的方式承担，但对于有较大市场前景和商业价值的技术，则侧重于发挥财政资金对社会资本的撬动作用。三是相关财税政策形成体系，遍布基础设施、能源转型、低碳技术研发、新产品应用的全过程和各个方面。

五、加快构建支持我国“双碳”发展的财税政策体系

财政是国家治理的基础和重要支柱，在支持“双碳”中的地位与作用十分重要。基于前文的理论分析，当前和今后一个时期，财政一方面要抓住影响“双碳”发展的重点领域和关键环节，另一方面要突出财政的基础性和公共性，不断建立健全支持“双碳”发展的完整财税政策体系。

（一）构建支持我国“双碳”发展的财税政策体系的基本原则

一是长短结合，将年度资金需要与中长期预算规划相结合。实现“双碳”目标是一个长期过程，对财政资金的需要也是长期的。要将对财政资金的巨大需求分散到不同的时期，将年度资金安排与中长期预算规划相结合，既要维护财政的可持续性，又要保持对“双碳”的持续支持。

二是突出共性，将减碳的关键环节与不同的财政政策工具进行匹配。实现“双碳”目标是一项关系全局的大事，涉及各行、各业、各产业链以及各个企业。要对各行业实现“双碳”目标的路径进行综合分析，找准其中的共性进行支持。要抓住影响各行业减碳的关键环节并匹配不同的财政政策工具，尽量做到在“双碳”发展的主要瓶颈环节均有相应的财税支持政策，实现事前、事中、事后全覆盖。

三是双侧用力，将影响“绿色溢价”的传统能源和清洁能源结合起来。“绿色溢价”是指清洁能源与传统化石能源的价差。从相当大的程度上讲，“双碳”的发展过程就是“绿色溢价”不断降低的过程，表现为清洁能源价格的逐步降低与化石能源价格的提高。基于此，财政既要一如既往地支持降低光能、风能、水能等清洁能源价格的措施，促进其在全社会范围内加速应用推广，又要有提高传统化石能源价格的措施，抑制对其过高的需求。

四是协同并进，将有限的财政资金与金融资金、社会资本相结合。实现“双碳”目标所需的资金量极其巨大，任何单一来源的资金都难以支撑。要发挥好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，精心设计政策工具和运行机制，调动金融资金、社会资本支持“双碳”的积极性。

（二）实施中长期规划预算管理，建立“双碳”财政支出稳定增长的机制

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，要“加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接”。目前我国实现“双碳”目标已有明确的时间节点，相关的施工图也正在紧锣密鼓地制订之中。另外，我国还有五年规划制度，特别是“十四五”规划已对2021—2025年我国各个领域的重大战略任务进行了详细列举，这就为实施中长期财政规划和中期预算管理提供了行动指南。应在此基础上，加快推行我国中长期规划预算改革。一是以五年为周期，按支出的大类确定财政资金的主要分配比例；二是每两年一次进行滚动调整；三是以五年规划为指引，编制年度预算，形成年度工作与五年规划的有机对接；四是建立“双碳”财政支出稳定增长的财政投入机制，力争财政投入的增幅高于当年财政支出的平均增幅。

（三）适时开征碳税，逐步调整传统化石能源价格

在加快建设全国统一碳市场的同时，可同步开征碳税，主要针对那些暂时没有进入碳市场的行业，以及不适合进入的家庭和个人，以实现碳定价机制的全覆盖，促进碳公平。概括而言，我国的碳税应主要涉及如下方面：一是通过修改现行环境保护税的相关内容，达到与新开征碳税相同的目的，这主要因为开征新税的程序多、时间长，“远水难解近渴”。二是新增“温室气体”税目，将二氧化碳和其他六种温室气体一并列入，但实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其他温室气体，以保证立法的前瞻性，防止频繁修改。三是原则上要将所有碳排放达到一定标准的企业和个人纳入征税范围，做到全覆盖，当然同时要辅以起征点、免征额等方面的税收优惠。四是实行从量计征，以二氧化碳当量为征收单位。五是实行区间税率，只确定碳税税率的上下限，地方根据实际情况确定具体标准。六是与现行环保税保持一致，将碳税收入明确为地方财政收入，中央不参与分成分享。

（四）“全链条+多工具”，在“双碳”发展的各个制约环节都有相应的财税支持政策

我国实现“双碳”目标的核心是推动能源结构转型，重中之重是将能源生产与消费中的碳排放量降下来。为此，财税政策要重点支持以下领域的发展：

第一，加大与“双碳”相关的基础研究财政投入。基础研究时间长、投入大，直接经济效益不明显，应当采用财政直接投入的方式予以支持。一方面纳入年度财政预算与中长期财政长期支持的范围，保持适度增长比例；另一方面设立“双碳”国家重大科研专项，实行“揭榜挂帅”、集中攻关，调动全国乃至全世界科研人员的积极性。

第二，加大与“双碳”相关产业的基础设施投资，为能源、产业转型创设有利条件。“双碳”目标的实现需要全社会的共同努力。财政要重点做好有关基础性、公共性设施的建设工作，为全社会推进减碳创造有利条件。比如，为了减少交通行业的碳排放，各级政府要进一步加快充电桩、充电站等基础设施的建设，为在更大范围内使用电动汽车创造条件。为了加快能源生产转型，财政部门要协助有关部门做好清洁能源平价上网、推动电力价格机制改革、在有条件的地方加快分布式能源生产与消纳的建设等。换言之，要根据“双碳”目标的总体要求，依据不同行业所处阶段，加大预算内投资，解决制约该行业减排的基础性、瓶颈性、公共性问题，为全行业、全社会推进减排扫清关键障碍。

第三，加大“双碳”相关领域的公共研发投入，协同破局核心关键技术。实现“双碳”目标的关键是科技创新和技术突破，这是从基础研究向应用转化的中间环节，成本高、风险大，但一旦取得成功，就能带来巨额的收益。根据这些特点，财政在此环节可以引导和降低投资风险为目标，以少量的财政投入为引子，引导协同攻关，为相关主体分担风险，降低成本。可使用财政贴息的方式，适当降低相关主体的风险成本，使用产业投资基金的方式，与相关主体共担风险、共享收益。比如，对于当前制约清洁能源大规模推广的主要因素——储能技术，就可以通过贴息和产业投资基金的方式，引导金融、企业、社会资本共同投入。再比如，根据有关测算，即使我国跨越了75%的“脱碳”水平之后，要最终实现碳中和，仍然有10%的碳排放，这就必须依赖自然碳汇和直接空气碳捕获与封存技术（DACCS），财政可利用贴息或产业投资基金的办法，组织这方面的协同创新和集体攻关，加快技术突破和成果应用。

第四，建立首台（套）设备保险补偿机制，促进减碳技术装备的应用。为加快重大技术装备的国产化，我国于2015年开始对首台（套）重大技术装备给予保险补偿，在很大程度上缓解了国产设施进入市场和实际使用环节的“门槛”难题，受到企业的欢迎。在“双碳”建设中，可继续沿用这一做法，并作以下改进：将原来的认定管理调整为目录管理，根据重大技术装备、关键零部件、新材料、软件行业的发展情况列出所需的产品目录或技术目录，同时按年度对管理目录进行动态调整，企业可根据目录进行产品和技术研发。整个补偿过程可以变事后认定为事前引导，以支持和引导企业研发、生产方向。

第五，促进政府采购绿色化，扩大低碳产品应用范围。2004年以来，我国已初步建立政府绿色采购制度框架，并取得积极成效。结合“双碳”工作的需要，今后可以从以下方面继续推进：一是适时修订《政府采购法》，大力提高绿色采购的比重。如规定不同层级政府采购的比例，中央政府所属的机构原则上应全面实施绿色采购，地方政府尽可能提高绿色采购的比例。二是动态修订绿色采购清单，对绿色产品实行优先采购或强制采购。根据产品节能环保性能、技术水平和市场成熟程度等因素，动态调整政府优先采购和强制采购的产品类别以及所依据的相关标准规范，并公开发布。三是加大政府绿色采购力度。对于强制采购之外的商品，鼓励各级政府综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，在采购需求中提出相关绿色要求，促进绿色产品推广应用。

第六，实施转移支付，以此补偿相关利益受损者，为“双碳”发展托住底线。在实现“双碳”目标的过程中，对传统化石能源依赖度高的地区、行业、企业、人群等将受到较大影响。财政要加大这方面的转移支付，弥补利益受损者，平滑“双碳”发展进程中的社会矛盾与风险。具体做法有：一是在中央转移支付的计算公式中，加入“双碳”因子，增加对受损地区的财政投入，保证当地经济社会的平稳过渡。二是设立化石能源转型地区支持专项基金。可根据全国石油、煤炭的分布与主产区的情况，合理规划传统化石能源有序退出的实施路径，财政予以相应的支持。三是扩大工业企业结构调整专项奖补资金发放范围，将需要转型的燃煤电力企业以及高耗能、高排放企业等纳入，明确财政支持的环节与范围，促使这些企业有序调整能源生产与消费结构，维护全社会的能源安全。四是加大对相关群体的转移支付力度，对“双碳”发展中就业、收入和基本生活受到冲击的家庭和个人给予一定的财税政策扶持，减缓绿色转型所带来的社会震荡。

第七，设立减碳专项财政奖补资金，奖励减碳成绩突出者。财政奖补是近年来在财政管理中应用较多的一种政策工具，主要适用于事前可加以引导、事中难以详细监管但事后易于认定的事项，有利于提高财政资金的使用绩效，使政策支持事项更加精准。在“双碳”发展中，可通过事先设立指标、事后进行财政奖补的方式，加大对地方政府和相关行业、企业的减碳激励，如单位生产总值能耗财政奖惩制度、碳减排财政奖罚制度、温室气体减排财政奖罚制度、碳汇财政奖补制度以及水质、森林、空气质量等财政奖惩制度、生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制、湿地生态财政奖补制度等。

（五）适时调整财政体制，完善激励机制

“双碳”工作的顺利推进，离不开地方政府的积极推动与主动作为。在目前的财政体制下，由于实施增值税五五分成，来自这方面的税收分享和税收返是地方政府的主要财源之一，这使得地方政府、特别是欠发达地区政府存在继续上“两高”项目的内在冲动。为此，需要在适当的时机调整财政分享体制，将地方政府的财源建设逐步转向与地方公共服务供给、营商环境建设、绿色发展等相关的税种，优化地方政府的激励机制。要逐步降低地方政府增值税的分享和税收返还比例，转而更加倚重规范性、制度性的一般转移支付制度。要将碳税收入全部作为地方政府收入。要加快推进房地产税及其相关制度改革，建设好地方政府的主力财源。

（六）加快与国际上主要碳市场实现互认，对冲碳边境调节机制对我国的影响

2021年7月，欧盟正式提出建立欧盟碳边境调节制度（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），这就是俗称的“碳边境税”。根据这一规定，欧盟将在2026年正式对钢铁、铝、水泥、化肥、电力等碳泄露风险较大的商品征收碳关税。我国是欧盟的第一大贸易伙伴，对欧盟出口的商品中属于高碳产业的化工、钢铁等产品占有相当比例。一旦欧盟碳边境税正式实施，我国相关行业的出口将受到较大冲击。对此，一方面可以欧盟碳边境税不符合WTO的相关规定为由据理力争，但另一方面也要提前做好应对准备。要加快我国碳市场扩围的步伐，将受到欧盟碳边境调节机制影响的主要行业纳入，在此基础上实现与欧盟碳市场的互认，为企业争取到最大的碳税抵免额度。要加快研究我国的碳关税制度，在详细分析欧盟对我国出口商品结构的基础上，将其中碳含量大的商品纳入我国碳关税征收范围，以此平衡欧盟碳边境税的作用，实现一定程度的反制。要利用好国际税收改革带来的机会。目前，G20已同意在应对气候变化议题中纳入税务工具，这意味着可能在多边框架下讨论碳关税问题。我国作为OECD的观察员和新一轮国际税收改革的重要参与者，应积极作为，推动在多边框架下，按照共同但有区别的原则处理好该议题。

总之，推动“双碳”战略是我国整个经济社会的重大转型，是一个复杂的系统工程，需要久久为功。财政作为国家治理的基础与支柱，要加快形成支持“双碳”发展的完整政策体系，为推动我国绿色转型、实现经济社会的高质量发展作出贡献。