基于PMC指数的杭州市生物医药产业政策评价研究

陶秋骋 董作军 董大顺 张倩 孙国君

（浙江工业大学药学院 湖州 313299）

十三五期间，我国将生物医药产业作为国家战略性新兴产业的主攻方向，生物医药产业是典型的政策导向型产业， 对生物医药产业政策进行科学客观的量化评价，有利于对政策的科学了解，为政策的修订提供合理依据。近年来，杭州市生物医药产业得到了快速发展，浙江省政府与杭州市政府大力支持杭州市生物医药产业的发展，出台了相关政策和文件激励杭州市生物医药产业向更高目标迈进。

目前学术界对于生物医药产业政策的研究都偏向定性研究，对生物医药产业政策进行量化评价的研究较少。基于此本研究通过构建PMC 指数模型对杭州市生物医药产业政策进行量化评价，对现行的生物医药产业政策评价方法就行补充。

政策建模一致性（policy modeling consistency，PMC）指数模型是一种可以将政策客观量化评价的模型。开展本研究，需要将政策文件与PMC 指数模型相结合，可以客观评价政策的科学性和侧重点，比较不同政策的优劣与异同。

国内有不少学者运用PMC 指数模型研究不同产业的政策文件，张永安等[1]以中关村国家自主创新示范区政策为例，运用PMC 指数模型并结合文本挖掘方法对相应的区域科技创新政策进行量化评价，以实现为现有政策提供科学合理的量化评价框架；张永安等[2]通过建立PMC 指数模型，并结合PMC 曲面对国务院12 项创新政策进行评价研究，指出政策的优势及薄弱点，为政策的制定及修改提供依据；方永恒等[3]基于2008—2019年国务院颁布的10 项养老服务政策文本，建立养老服务政策PMC 指数评价模型，评价国务院历年养老服务政策的特点；史童等[4]以2019 年出台的6 项科技成果转化政策为研究对象，构建PMC 指数模型，为完善我国科技成果转化政策提供了理论参考依据。张文静等[5]基于PMC 指数模型对9 个试点城市的长期护理保险政策进行评价，发现长期护理保险政策规划有待完善；邹钰莹等[6]通过文本挖掘方法处理2013 年至2020 年国家层面出台的养老服务政策，建立PMC 政策评价指标体系对养老服务政策进行量化研究。

本研究的目的和意义在于建立杭州市生物医药产业政策PMC 指数评价模型，量化评价杭州市生物医药产业政策制定情况，挖掘出政策的重点与不足，为后续政策制定与修改提供理论依据与参考思路。

1 方法

1.1 政策选取

PMC指数模型在具体运用过程中包括以下4个步奏：变量的分类以及参数的识别；建立多投入产出表；PMC指数的测量；构建PMC 曲面。

通过文本挖掘，将浙江省和杭州市近五年的生物医药产业政策汇总，相关政策文件来源于浙江省政府和杭州市政府官网，具有权威性。在“十三五”期间，浙江省政府、杭州市政府和市辖区政府一共发布十五个政策文件，根据政策对于杭州市医药产业实际的影响以及覆盖的子行业广度，本研究聚焦杭州市生物医药产业政策，以杭州市政府及市辖区发布的政策为主，结合浙江省政策，从中选取10 项具有代表性的生物医药产业政策（表1）作为研究样本。

表1 10项生物医药产业政策

1.2 变量构建

理论建模的二级变量往往由一级变量衍生出来，通常会更全面，在实际应用中二级变量的选取与构建会有一个相对取舍，将一些不符合本研究的二级变量舍去，替换为适合的二级变量。生物医药产业政策相较于其他行业，会更聚焦人才、资金、土地、创新支持等因素，这也是在本研究中重点考虑的因素。

本研究基于生物医药产业政策和PMC 指数模型的特点共构建了10 个一级变量，参考相关文献并结合杭州市生物医药产业实际发展情况及生物医药产业政策的文本挖掘构建了36 个二级变量（表2）[7]。构建变量时考虑到影响杭州市生物医药产业发展的资金、人才税收等重要因素，重点从激励措施、政策重点、政策功能这三个一级变量入手，构建了相应的二级变量。

表2 变量的选择及识别

1.3 PMC 指数计算

首先，运用文本挖掘方法结合公式（1）（2）评估二级变量，在政策文本中出现的二级变量赋值1，没有出现的赋值0；再依据公式（3）和二级变量的值计算每个一级变量的值；最后，将10 个一级变量的值按照公式式（4）计算，得到各项政策的PMC 指数[7]。

Xi代表政策一级变量，Xj代表政策二级变量。

1.4 PMC 曲面的构建

PMC 曲面较PMC 指数能够更加直观地反映出政策在各维度上的优劣，为构建平衡曲面，剔除无二级变量的X10，保留剩下的九个主要的变量，按照公式（5）形成一个3×3 的PMC 曲面矩阵，再依据矩阵构建PMC 曲面[7]。

2 结果

根据PMC 指数，对生物医药产业政策进行量化评价。评价标准为：得分9.000 ～10.000 分，生物医药产业政策为Ⅰ级完美政策；得分6.500 ～8.999 分，为Ⅱ级优秀政策；得分4.000 ～6.499 分，为Ⅲ级合格政策；得分0 ～3.999 分，为Ⅳ级不达标政策。计算凹陷指数，来衡量政策与完美政策之间的差距，凹陷指数与PMC 指数呈负相关。10 个项目（P1 ～P10）计算结果见表3。

按PMC 指数项目从高到低排名为：P3，P1，P2，P6，P4，P5，P10，P9，P8，P7，按照评价标准将项目P1，P2，P3，P4，P5，P6，P10 相对应的政策纳入Ⅱ级优秀、将P7，P8，P9 纳入Ⅲ级合格。

10 项政策中排名第一的是P3，排名最后的是P7，曲面图纵坐标代表的是政策整体得分情况，横坐标代表的是政策所处层级（图1）。

图1 政策P3（左）和P7（右）的PMC曲面

通过绘构建PMC 曲面能够显著地看出得分第一的P3 和得分最后的P7 政策的差距，可能的原因为：P3 作为浙江省政府在“十三五”收官之年发布的文件，结合了之前工作上的不足与欠缺，站在全省的角度上制定该政策，所以各项指标均高于均值。P3 覆盖的子行业全面，化学制药、生物制品、中药、医疗器械均有所涉及，结合浙江省的实际情况引导浙江省生物医药产业的发展。在相应的浙江省政府文件和杭州市文件中，建议文件发布单位在相应的政策文件发布中加强专属性和针对性，对于杭州市生物医药产业的发展关键因素更应贴合实际。而排名最后的P7，更多的是从微观层面出发，结合杭州市下城区的实际特点，鼓励辖区的生物医药企业创新。

此外，P3 与P7 的得分差异在于两者的出发点不点，P3 是从浙江省全省的角度出发，对于宏观层面把握得当，结合各个地市的发展进行微观部署，每一个城市在浙江省的生物医药产业发展中都扮演了重要角色。P7 是一个区级政策，只局限于杭州市下城区，政策制定角度是从微观角度出发，对于环保、土地等生物医药产业发展的重要因素均未涉及，这也是区级政府后期制定政策需要注意的地方。建议文件发布单位在相应的政策文件发布中定好层级，加强层次性，区域效应不应过强，适当加强各个区域的联动性。

3 讨论

通过对10 项政策的研究发现，政策的制定最重要之处是落实到位，杭州市政府在杭州设立医药港小镇，广纳全球人才，体现了产业的进步。建议杭州市政府围绕全产业链生态圈，健全研发创新体系，完善生态服务体系，打造企业引育体系，构建数字赋能体系，强化要素保障体系。

这10 项政策的结果来看浙江省和杭州市的生物医药产业政策采用较多激励措施，主要包括在财政支持、人才引进以及创新激励等方面，结合杭州市的生物医药产业发展特点，建议有关部门优先发展创新药物和创新医疗器械，结合杭州市互联网行业优势，特色发展生物技术与信息技术融合，健全发展医药流通，延展布局医疗康养[8]。