超大城市营商环境的评价与优化路径分析——以广州为例

周利星

(广东行政职业学院，广州 510800)

0 引言

党中央、国务院历来十分重视营商环境建设，毕竟“营商环境就是生产力！”。广州营商环境相比国内其他城市具有领先优势，但不可否认的是仍存在一些短板和不足，尤其是在国内外新冠肺炎疫情和全球贸易战的共同夹击之下，中小微企业生存和发展面临前所未有的挑战。持续优化营商环境，对于促进我国经济高质量发展，乘势而上推动“十四五”开好局起好步具有重要意义。

1 广州营商环境指标体系

广州市在党和政府的领导下，持续深化“放管服”改革，通过加快政府职能转变，营造宽松市场环境，进一步激发市场活力，基本形成广州营商环境改革总体框架。从全国性排名来看，广州在近2年的城市营商环境评价中均名列三甲，全部18个指标荣获全国标杆；广州实施的4项创新举措成功入选国务院发布的《优化营商环境条例》，所占比重超过1/4。从省内表现来看，广州更是摘得营商环境评价的桂冠。面对突如其来的新冠肺炎疫情，广州政府减税降费免租，为企业纾困减负。“全面恢复、快速增长、质效提升、稳中向好”的广州经济运行态势有力印证了营商环境建设的积极成效。由于张洽等[1]构建的营商环境指标体系相对完善全面，且具有较好的操作性，笔者以该指标体系为理论基础，分析广州所处的营商环境。各级指标如表1所示。

表1 广州营商环境指标体系

2 广州营商环境分析

以下从政务环境、市场环境、创新环境和公共服务4个准则层面分析广州所处的营商环境。

2.1 政务环境

营商环境好不好，很大程度上取决于政商关系是否既“亲”且“清”。政务环境是营商环境评价的重中之重，政务服务能力直接影响市场主体的发展信心[2]。毕竟政府通过提供全局性的规划、协调、服务与监督，直接影响城市营商环境，包括政商关系和廉洁高效2个一级指标[3]。

2.1.1 政商关系

政商关系，顾名思义，就是政府管理部门或管理体制与企业之间的关系，通俗点讲就是政府官员与企业家的关系。良好的政商关系有利于营造公平的市场竞争环境，确保市场在资源配置中的决定性作用。相反，官商勾结的不正常关系严重阻碍和破坏公平竞争的市场秩序。习近平总书记提炼的“亲”“清”二字为新型政商关系指明了方向。中国人民大学国家发展与战略研究院对全国292个地级以上城市的政商关系进行综合评价，其发布的《中国城市政商关系排行榜2020》显示：广州继深圳、北京之后，成为政商关系健康总指数排名第3的城市。广州的优异成绩与近年来政企各界的努力密不可分，广州市不断出台深化商事制度改革、优化市场准入环境等政策文件，在国内首次开展商事登记确认制改革，全面打造南沙“无证明自贸区”，大力优化市场准入机制。不过，广州在政府亲近指数排名方面稍差一些，居于全国第6的位置。可见，广州政商关系“清”而不够“亲”。

从现代社会治理来看，一个好的社会首先体现在政府自身的“良好治理”。一个“好政府”的最低道德和政治标准，从公共管理的视阈来看，就是花费越少的政府。从纯技术的角度出发，建立一个“廉价、廉洁、效率、效能”的政府一直是现代政府所追求的目标[4]，主要通过政府服务、企业税负和政府透明度3个指标进行衡量。(1)政府服务方面。2021年度的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》显示，广州的一体化政务服务能力以95.92的总体指数获评“非常高”，在重点城市中排名第2，且服务事项覆盖度指数排名第1。(2)企业税负方面。税收是反映经济运行状况的指示器，也是政府财政收入的重要来源。2020年，广州贡献了4 460.5亿元的税收收入，全国排名第4，虽远不及上海和北京，但较剩余新一线城市而言，广州却创造了可观的税收贡献。广州税收自留比例不足30%，在15个重点城市排名最末。相对来说，企业税负较高。(3)政府透明度方面，中国社会科学院联合社会科学文献出版社共同发布《中国政府透明度指数报告(2020)》，该报告重点围绕决策公开、管理服务公开、执行和结果公开、政务公开平台建设、依申请公开等维度进行评估，广州最终以89.6的总分在全国较大城市中一举夺魁，可见广州政府透明度较高。

2.2 市场环境

竞争有序的市场环境为企业及企业家提供了平等竞争的机会，无论是经济发展还是对外贸易、招商引资等都有赖于自由健康的市场环境。以下分别从经济环境、对外贸易和融资规模相关指标分析广州的市场环境。数据来源于广州市和广东省统计年鉴及相关政府工作报告。

2.2.1 经济环境

2021年，疫情防控进入“外防输入，内防反弹”的常态化，中国经济稳步复苏，广州展现出较强韧性，全年GDP总值2.82万亿元，同比增长8.1%，占广东全省GDP的22.7%。虽然深圳仍然是广东的头部城市，但广州的经济增速远超深圳，与深圳的经济差距进一步缩小。广州所处的粤港澳大湾区，如今与旧金山湾区、东京湾区以及纽约湾区并列为世界四大湾区之一。而且闻名遐迩的广交会，堪称“中国第一展”，成为贸易与对外经济的晴雨表，给广东省乃至全国的经济带来了重要的影响。作为中国超大城市，广州拥有1 874.03万常住人口，人均GDP13.34万元，全国排名第8。在我国向市场经济转轨过程中,财政支出发挥着不可替代的核心作用。2021年，广州一般公共预算收入和支出分别为1 842亿元、1 030.4亿元。由于财政支出表现为对GDP的实际使用和支配规模，财政支出占GDP比重这个指标更能全面而准确地反映财政对宏观经济的调控能力。广州财政支出占GDP比重的3.65%，高于深圳与上海，但不及全国平均水平，说明广州财政持续发力统筹兼顾“稳增长”与“惠民生”的关系，继续推进“双区”建设、“双城”联动，畅通国内国际“双循环”，促进经济社会持续稳健发展。

2.2.2 对外贸易

广州对外贸易源远流长，是古代海上丝绸之路的发祥地，自古以来成为我国对外经济、文化交流的重要窗口，两千多年来长盛不衰。从清末的“十三行”到新中国成立后的“广交会”，广州也是“北上广”一线城市中最先扬起民营经济风帆的大城市[5]。改革开放以来，出口导向型政策的推出使得广州重新焕发生机，“一带一路”倡议的实施给我国的对外贸易经济带来了新的机遇。面对国际海运价格高企、大宗商品价格上扬、人民币汇率上升等外贸问题，广州积极应对，创新求变，以新动能强化外贸发展韧性，提高外贸抗风险能力。2021年，广州贸易总额10 825.9亿元，继续保持领跑地位，成为我国第7座“外贸万亿之城”，其中，出口6 312.2亿元，增长16.4%，占全省出口总值的12.5%；进口4 513.7亿元，增长9.6%，占全省进口总值的14%。当年实际使用外资543.26亿元，同比增长10%，外资规模虽然再创历史新高，但与使用外资最强的上海和北京还是有不小差距。

2.2.3 融资规模

一天上午，我上课的时候突感身体不适，难受至极，苦挨到下课后直奔寝室睡了两小时。这是我当老师以来第一次不管不顾地睡过去。直到下午两点多，我到办公室继续奋战那还没有批改完的一摞摞试卷，时不时有学生进来问我好点了吗。我突然心头一震，回想这一年来，连调皮学生所给我的难堪，也都成了美好的回忆。

社会融资规模是一个综合体现金融与社会经济关系，反映金融对实体经济财力支撑的量化指标。广州围绕服务实体经济、深化金融改革、防控金融风险三大战役，稳步推进粤港澳大湾区国际金融枢纽建设，助力金融业高质快速发展。“十三五”期间广州金融业发展统计结果显示，全市金融业累计实现9 242.10亿元增加值，比“十二五”期间增加了64.3%，年均增长率8%，有效地促进了金融与经济社会各领域的深度融合。银行机构是融资主力军，人民币存贷款余额是金融活动的重要支撑。截止到2020年底，广州金融机构本外币存、贷款余额分别为6.78万亿元和5.44万亿元，同比增长14.7%和15.5%。广州市“十三五”时期本外币贷款余额几乎翻倍，本外币贷款余额增速在北上广深津五大城市中长期位居第1。然而在贷款余额始终保持大幅增加的态势下，广州不良贷款率只有0.98%，低于全省乃至全国平均水平。广州社会融资规模的增量变大，说明广州实体经济从金融机构融到的钱越多，且地方金融机构体系逐步壮大，产融结合力度进一步加强，可以有效发挥市场功能，推动金融业更好地服务实体经济。

2.3 创新环境

创新是区域和国家经济增长和经济结构调整优化的动力和源泉[6]。为此，国家制定了若干措施，从宏观环境、产业政策及公司治理等内外部发力，全方位鼓励企业开展研发创新。在政府与企业的共同努力下，我国研发投入规模实现了“井喷式”增长[7]。广州搭上了快速列车，创新方面取得了较大的改善。

2.3.1 研发投入

研发投入是创新能力的重要标志之一，“R&D投入”指标，堪称全社会创新驱动发展的“指挥棒”。2020年末，广州R&D经费内部支出774.84亿元，同比增长14.3%，总量仅次于北京、上海和深圳。规模以上工业企业数为6 203个，其中：有R&D活动的企业数占44.6%，有研发机构的企业数占43.3%，R&D经费内部支出合计315亿元，企业办研发机构数3 066个。广州R&D人员合计23.93万人，R&D人员折合全时当量16.04万人年，全社会R&D经费内部支出占GDP比重，即研发强度为3.1%，这也是广州有史以来首次突破3%，比2015年提高1个百分点，连续10年实现快速增长。自2009年以来，广州研发投入各项指标稳步提升。作为经济总量长年稳居全国前列城市，广州研发投入强度逐年加大，反映广州对科技创新的高度重视和高质量发展的显著效果。然而广州企业的主体作用还不够突出，科研院所的转化能力不强，研发投入方面存在不小差距。这些差距折射出广州与“北上深”这3个城市在科技创新方面的不足，有的指标甚至还不及其他非一线城市。广州研发投入情况如表2所示。

表2 广州研发投入情况

2.3.2 研发产出

正是由于创新供给能力的逐步增强，广州创新产出日益丰硕。广州不断增强知识产权保护，“十三五”期间，成效显著。与2015年相比，2020年全市专利授权量15.58万件，增长2.91倍，总量居全国第3；技术市场成交合同数22 849项，增长2.91倍；技术市场成交额2 256.53亿元，增长7.48倍，排名全国第2，屈居于北京之下。这些成效反映出广州在全面提高城市知识产权和城市治理能力方面的提升，企业和科研院所创造活力不断迸发。知识产权营商环境的持续改善，助力广州实施创新驱动发展战略。但广州的专业市场、传统制造业占比仍比较高，高新产业发展并不突出，缺乏像华为这样的科技龙头企业，广州发明专利占比在所有一线城市中最低(仅为9.7%)，高技术产品出口额占商品出口额比重排名靠后，这些问题暴露出广州对基础创新和应用创新重视不足，原始创新能力有待进一步提升，毕竟单纯以引进技术为主，“短、省、快”的研发路子不利于企业创新的长远发展[8]。

2.4 公共服务

如果说市场活力是“宜业”的标准，那么公共服务就是“宜居”的保障。公共基础设施是企业从事生产经营活动所依赖的基本物质条件，直接影响企业的生产经营效率。要在全社会营造一个良好的公共氛围，需要从每一位公民和企业员工的生活入手，涉及生活的方方面面，小到用水用电用气，大到医疗卫生教育等。是否拥有便利完善的公共服务是市民获得感强不强、满足感高不高的重要影响因素。

一个城市公共服务的好与坏，市民的评价很重要。南方都市民调中心连续3年对广州公共服务便民度进行追踪调查。调查围绕区域政务服务、水电气服务、电视及通信网络服务、公共交通、医疗教育等11项公共服务，并汇编了《广州城市公共服务便民度报告》。2021年度报告显示，广州公共服务的便民度总体较前2年有明显进步。在具体指标上面，政务服务便民度评价取得了历史性突破，首次跃居第1；水电气服务紧随其后，继续保持较好态势；养老和文体服务也有明显改善。从区域表现来看，广州各区公共服务便民度都有不同程度的提升，各区差距在逐步缩小，其中越秀和荔湾区的公共服务总分具有领先优势，海珠、黄埔、南沙3区紧随其后，且黄埔和从化区提升最明显，这些都得益于广州的“东拓南进”城市发展规划。

虽然广州的生活舒适便利度排名前位，公共服务发展达到高水平，尤其是在公共交通和生活成本方面表现不错，但横向来看，应该正视差距。南方周末城市研究中心发布的57城公共服务榜(2021)显示，上海以63.83稳居榜首，广州以50.08的分数勉强进入“前十”。广州在生态环境、公共服务以及社会安全方面，与全球顶尖宜居城市相比仍有不少进步空间。

3 改善广州营商环境的建议

综上所述，广州营商环境总体态势向好，不过还存在一些短板，要将广州建成市场化法治化国际化的一流营商环境城市，打造成为全国优化营商环境“策源地”和“试验田”，笔者提出以下建议。

3.1 立法先行，打造法治化营商环境高地

法治是最好的营商环境。推进优化营商环境立法具有保障营商活动顺利开展、提升城市竞争力和促进城市品牌形象提升的积极意义。作为深化营商环境改革的4个特大城市之一，广州“敢为人先”，率先在粤港澳大湾区探索性地进行优化营商环境地方立法改革。《广州市优化营商环境条例(草案)》便是全面深化营商环境改革的重大进展，也是全力打造法治化营商环境“广州样本”的积极实践，有力地促进了优化营商环境，激发市场活力和社会创造力。此外，广州应该充分总结自身优势，在已有立法基础上，对标世界银行评估指标，学习借鉴北京、上海、悉尼、纽约等城市立法经验，依据国务院《优化营商环境条例》基本规定优化营商环境，从顶层设计推进立法工作。同时，营商环境的顶层制度设计要与微观市场主体相互衔接,以《民法典》等私法规则为基础,充分发挥私法保障市场经济运行的基础性功能,以确保市场主体的平等地位。通过构建刚柔并济的法律营商环境，大力激发市场主体的主观能动性，推动解决市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点问题。

3.2 深化改革，提升政务服务能力

自2018年以来，广州开启营商环境改革之路：1.0改革聚焦行政审批领域“简政放权”，2.0改革瞄准重点领域推进“指标突破”，3.0改革着力实施行政审批跨部门“流程再造”，4.0改革将着力点放在与前序改革前后衔接、纵深推进，目前正启动营商环境5.0改革，旨在提升城市核心竞争力。但营商环境改革，主要还得看市场主体的感受。广州应奉行 “为企排忧、促企发展、服务升级、高效便民”的服务宗旨，构建廉洁高效的政务服务体系，聚焦企业发展中的难点和痛点问题，从市场准入、投资建设、融资信贷、生产运营、退出市场等企业全生命周期方面深化改革，重点在“减流程、减成本、减材料、减时间、优服务”等方面攻坚。利用互联网技术建立数字政府，进一步服务好市场主体，简化流程、优化服务、提升效率，切实为企业和群众办实事办好事。不仅让广州的企业家感觉到政府的“清”，还要感受到“亲”，打造让企业家感到舒服的阳光生态环境。

3.3 实施创新驱动，推动科技赋能产业

科技是国之利器，科技创新是带动城市蓬勃发展的内生动力。近年来，广州推动“IAB”计划取得一定成效，许多电子信息、人工智能、生物医药领域的世界领先公司角逐布局广州，与NEM(新能源、新材料)产业发展战略共同推动新旧动能转换。然而，广州科技创新投资不足，今后应加大研发投入强度，关键要加大对基础与应用基础研究、核心技术研发的支持，增加对重大创新平台建设的资金投入。共同助力广州原始创新能力提升，使得老城市新活力不断迸发，并引导企业依靠技术创新，提升产品的技术含量和附加值，积极参与国际竞争，努力将广州建设成具有全球影响力的科技创新城市。

3.4 放眼国内国际，加强人才引培

人才是发展的第一要素。在经济全球化的时代背景下，高素质人才的国际流动趋势不断加强。“海纳百川，有容乃大”！为了吸引一批批国际高层次创新人才来穗筑巢，广州需要完善创新人才服务体系，对高素质人才技术移民和工作许可方面开通绿色通道，着力解决人才落户、子女教育、家属就业、医疗保险等关切问题；健全和完善高素质人才激励机制，鼓励科研人员通过科技成果转化获得合理收入，激活各类高素质人才创新创业活力。与此同时，加大本土高素质人才的培养力度。广州拥有80多所各类型高校，地处粤港澳大湾区，具有得天独厚的区位优势，在办学方面应以全球视野积极探索人才综合素质提升道路，促进专业实力和科研水平更好地与产业融合。此外，突出企业的创新主体地位，加强企业对高素质复合型人才的管理能力。

3.5 建设智慧城市，营造宜居宜业生态

作为现代经济发展与社会运行的有效载体，城市日益成为一种集信息化、数字化、智慧化为一体的复杂系统。智慧城市是城市发展的必由之路，它与营销环境相互影响、相互促进。智慧城市是城市发展的目标，营商环境是城市发展的重要手段。在疫情防控进入常态化的背景下，坚持以为企业家提供更优质的公共服务为目标，统筹城市发展的生产、生活、生态、安全等需要，创新探索“智慧城市”管理方式，积极营造更加优质的营商环境，用智慧的理念规划城市，用智慧的方法建设城市，用智慧的产业发展城市，用智慧的途径治理城市。借鉴国际现代城市发展的先进理念和有益经验，将广州打造成宜居城市、韧性城市、智慧城市，营造宜居宜业舒适生态。

4 结语

营商环境是一种软环境，不仅是经济发展的阳光，也是市场主体的氧气，还是集聚资源要素的磁场。哪里营商环境好，哪里就会集聚更多的资源要素，最终形成强者愈强的马太效应，反之就会陷入弱者更弱的恶性循环。笔者依据张洽等构建的指标体系，通过查阅公开数据，对广州营商环境进行分析，结果显示：广州在政务环境方面，政商关系“清”而不够“亲”，今后还需在“亲”上多下功夫；市场环境方面，市场活力不断迸发，经济体量、对外贸易和融资规模都有显著进步；创新环境方面，研发投入取得了历史性的突破，研发成果也有明显提升；公共服务方面，近年来民众评价和体验更好。但跟其他一线城市相比，广州仍面临不少问题和短板 。

在百舸争流、千帆竞发的竞相比拼中，不进则退，慢进亦退。营商环境的好坏足以影响经济能否健康有序的长远发展。为了将广州建设成全球企业投资首选地和最佳发展地，今后仍需把优化营商环境作为激发市场主体活力和社会创造力，推动经济高质量发展的重要抓手。为此建议：(1)立法先行，打造法治化营商环境高地；(2)深化改革，提升政务服务能力；(3)实施创新驱动，推动科技赋能产业；(4)放眼国内国际，加强人才引培；(5)建设智慧城市，营造宜居宜业舒适生态。