上海市特殊食品安全舆情分析和应对

范志仪

上海市市场监督管理局信息应用研究中心

金秋

上海市市场监督管理局信息应用研究中心

一、上海市特殊食品舆情概述

根据《食品安全法》的规定，特殊食品主要包括保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品。随着经济社会的发展与生活水平的提高，人们对于健康和营养越来越重视，对特殊食品的需求日益增长。根据2020 中国特殊食品大会（第五届）公开数据显示，2016年，我国特殊食品产值达6000 亿元，呈现持续增长态势；2019年，我国特殊食品制造企业近2000 家，保健食品经营企业120 余万家，从业人员600 余万人，主营业务收入超6000 亿元[1]。特殊食品作为我国食品领域的支柱产业，保持着持续增长的态势，贡献了巨大的社会经济效益。但快速发展的特殊食品行业也暴露出了一些问题，主要包括夸大虚假宣传、误导消费者、违法添加[2]、产业基础薄弱[3]、标签标注不当等，人们日益增长的美好生活需要与特殊食品发展不平衡、不充分之间的矛盾突出，对特殊食品监管提出了更高的要求。

上海市既是中国特殊食品生产的重要地区，更是消费的主要区域之一，这与其城市经济地位和公众消费观念相匹配。《2021年上海市食品安全状况报告》[4]显示，上海市共有特殊食品生产企业41 家，其中保健食品生产企业37 家，婴幼儿配方乳粉生产企业4 家；共有特殊食品经营单位37 749 家，其中保健食品经营单位32 790 家，婴幼儿配方食品经营单位10 679 家，特殊医学用途配方食品经营单位2750 家，其中部分单位兼营2 种以上特殊食品。

（一）上海市特殊食品安全舆情概况

近年来，上海市特殊食品安全舆论情况总体呈平稳可控态势，正面及中立报道占主导地位。虽然受到“品牌核桃油塑化剂含量超标事件”“人民日报调查复合型固体饮料事件”等本地和全国性舆情事件的影响，上海市特殊食品安全舆情状况也有所波动，但在市场监管部门的快速处置后均得到了有效解决。上海市市场监管部门坚持监管创新，率先制定了一系列特殊食品监管制度和管理指南[5]，包括《上海市特殊食品生产企业食品质量安全受权人管理办法》《上海市市场监督管理局特殊食品生产经营企业自查和报告管理规定》等。同时，上海各级市场监管部门深入贯彻落实《食品安全法》及《食品安全法实施条例》，《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》及《上海市贯彻〈中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见〉的实施方案》，进一步发挥市场监管综合执法体制优势，大力推进国产婴幼儿配方乳粉提升行动、保健食品行业清理整治行动，守住特殊食品安全底线，促进特殊食品产业高质量发展[6]，并积极做好舆论宣传引导，为上海市开展特殊食品安全监管工作营造了良好舆论氛围。

（二）上海市特殊食品安全舆情应对难点

1.监测难

特殊食品事关特定人群的身体健康和生命安全。上海市人口多且消费量大，特殊食品相关舆情触点多、燃点低，舆情数量庞杂。目前的技术手段很难做到在海量信息中及时、准确发现隐藏的舆情风险点，且各类投诉曝光信息趋向于以图片、视频等形式发布，使信息更难以精准捕捉。

2.管控难

上海市网民众多，互动意愿强烈，市场化的新兴媒体十分活跃，使得区域内特殊食品负面舆情十分敏感。全媒体的即时性、传播迅速广泛等特点，使得舆情容易一点即燃，影响迅速扩大，监管部门很难进行有效掌控和管理。

3.引导难

上海文化多元共生，各种意识形态互相交融，网民思维相对活跃，导致主流媒体舆论引导能力弱化，在新媒体上意见很难达成一致的共识，传统的舆论引导方式效果较差，有时甚至可能产生负面影响。

（三）上海市特殊食品安全舆情数据

通过对上海市近4年（2018年1月1日～2021年11月30日）食品安全监管相关网络媒体报道和广播电视实时监测数据分析整理，上海市市场监督管理局信息应用研究中心（原上海市食品药品监督管理局科技情报研究所）共监测到涉及重要食品安全舆情信息4683 条，特殊食品255 条，占5%，其中，保健食品189 条，占74%；婴幼儿配方食品37 条，占15%；特殊医学用途配方食品8 条，占3%；综合21 条，占8%，如图1所示。特殊食品相关报道中，中立倾向占86%；正面倾向占4%；负面倾向占10%，正面和中立倾向总占比九成，如图2所示。

二、舆情案例分析

根据2018～2021年主要的特殊食品安全话题，本文重点关注了以下案例。

（一）13 部门联合整治“保健”市场乱象百日行动

2019年1月8日，国家市场监管总局、工业和信息化部、商务部、公安部等13 个部门联合召开电视电话会议，决定在全国开展联合整治“保健”市场乱象百日行动。截至4月18日，全国共立案21 152 件、案值130.02 亿元、结案9505 件、罚没款6.64 亿元，为消费者挽回经济损失1.23 亿元。经过100 天的联合整治,“保健”市场乱象得到有效遏制[7]。

联合整治“保健”市场乱象百日行动自开展以来就引起媒体与民众的广泛关注。新华网、央广网、环球网、中国新闻网等主流媒体第一时间发文进行行动信息解读并高频跟进报道行动进展。财经网发布的微博话题 “整治保健市场乱象百日行动”[8]阅读量超百万。

（二）品牌核桃油塑化剂含量超标事件

2019年7月15日，法国核桃油品牌“拉杜蓝乔”中国经销商千麦实业（上海）有限公司发布风险自查通报，其代理的婴儿辅食产品拉杜蓝乔核桃油，排查的5 个批次产品均存在邻苯二甲酸酯类物质超标或残留问题。7月18日，上海市静安区市场监管局发布通报称，经上海海关核查，该类产品申报类别为食用油，非婴幼儿专用食品，已责令企业停止销售并召回涉事产品。

由于“拉杜蓝乔核桃油”为网红产品并涉及“婴幼儿”等敏感群体，引发了媒体和社会的广泛关注。媒体报道方面：①关注上海市静安区市场监管局等监管部门、生产商和经销商三方的回应；②部分媒体表示对婴幼儿食品质量问题的担忧，质疑食品安全；③部分媒体认为该事件暴露监管缺位，并引发了对邻苯二甲酸酯类物质检测标准的追问。网络评论方面：集中于关注邻苯二甲酸酯类物质是否致癌、相关产品是否存在健康危害、国内是否有对邻苯二甲酸酯类物质的检测标准等。

（三）人民日报调查复合型固体饮料事件

2019年7月29日，人民日报刊登《假配方粉是怎样流进市场的？》一文反映“雅乐迪配方粉”涉嫌虚假宣传问题。调查发现，销售“雅乐迪配方粉”的为湖南他普亚食品有限公司，其在湖南省长沙市注册，广东省深圳市办公，委托山东省梵和生物科技有限公司生产，并在多地发展代理商。

媒体报道方面：①关注事件调查结果及相关产品销售情况；②呼吁严惩，同时倡导企业规范经营行为；③建议强化市场监管区域联动。网络评论方面：①呼吁严惩涉事企业；②疑惑涉事产品如何获批并在市场流通，质疑相关部门可能存在监管不力；③联系其他品牌，揭露同类虚假宣传产品。

（四）上海市探索进口特殊食品“6+180+365”监管模式

2021年7月26日，在第四届中国国际进口博览会开幕倒计时100 天新闻通气会上，上海市市场监管局将对特殊食品实行“6+180+365”服务措施。在国家市场监管总局政策支持下，上海市市场监管局对第四届进博会参展企业在展区内展示销售的进口特殊食品行使注册审批权，办理临时许可批件。

媒体报道方面主要聚焦该政策对进博会的溢出效应，如关注进口特殊食品可办“6 天”临时许可、86 个进口特殊食品获临时许可等。人民网、央广网、中国经济网、解放日报等主流媒体均对其转载报道。

三、对特殊食品安全监管的建议

（一）加强法律规范体系的建设

特殊食品安全监管经历了从无序到有序，现在已经进入了科学管理的阶段，也迎来最严监管时代。2015年发布的《食品安全法》历史性地明确了特殊食品的法律地位，对保健食品、婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品实施严格监管。2019年修订通过的《食品安全法实施条例》进一步从最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责四个方面对人民群众普遍关心的保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品等进行了明确规定，及时回应了群众期待和社会关切。新一轮的机构改革中，国家市场监管总局特设特殊食品安全监督管理司，是加强特殊食品安全监管的重要举措，市场监管部门在保障特殊食品安全有效的同时，也要推动特殊食品产业持续健康发展。保健食品注册和备案双轨制管理[9]、保健食品原料目录与保健功能目录管理、婴幼儿配方乳粉产品配方注册制管理、特殊医学配方食品参照食品管理[10]等为我国特殊食品的健康可持续发展奠定了坚实的法律基础和政策保障。特殊食品法律规范体系不断完善，形成了以《食品安全法》为核心的特殊食品安全监管体系。目前，特殊食品的生产许可、追溯体系、日常检查等规定多分布于规范性文件中，一些重要内容分散在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》等法律法规中。因此，加强法律规范体系的建设，规范特殊食品安全监管顶层设计，出台一部以特殊食品为主体的法规文件进行统筹，有助于改善监管工作中特殊食品法律层面的缺失和滞后。

（二）构建社会共治格局

特殊食品的利益主体和风险来源是多元化的，不能仅依靠监管的震慑力[11]，应严格落实政府属地管理责任、部门监管责任和企业主体责任，构建政府负责、社会协同、公众参与的特殊食品安全社会共治格局。监管部门要坚持问题导向，落实食品安全“四个最严”要求，加强特殊食品监管执法力度，强化行刑衔接，严格执行“处罚到人”的规定，积极开展保健食品行业清理整治行动等特殊食品领域专项整治；严格落实“放管服”改革要求，优化特殊食品审评审批流程；加强专业监管，推进特殊食品生产企业食品安全风险分级管理和经营企业“双随机、一公开”监管，利用大数据、云计算、“互联网+”等技术开展智慧监管创新；加强综合执法，通过区域协同治理解决特殊食品企业的注册、生产和办公地址不一致的监管难题；实行全过程监管，不仅要严格注册、审批环节，更要加强事中事后监管；加强特殊食品领域职业化、专业化队伍建设，通过集训、实训等方式，分级分类开展审评、检查、监管等培训。

特殊食品生产企业要建立和运行良好生产规范、危害分析与关键控制点体系等管理体系，对体系检查发现的问题要及时整改；落实食品安全自查和报告制度，推行食品质量安全受权人制度，推进食品安全信息追溯管理。行业协会和社会组织应建立行业规范自律管理机制，参与课题研究、培训指导、第三方评价、科普宣传等，指导企业质量管理，推动行业健康有序发展。新闻媒体要坚持正确导向，对特殊食品安全负面舆情事件做出及时、客观、准确的报道，避免负面舆论通过自媒体发酵，还应挖掘负面舆情信息中的正面效应[12]。此外，建议公众也应增强防范意识，通过官方公开信息、科普网站和专业的专家讲座等方式补齐相关知识短板。

（三）加强科普宣传教育

目前，市场上特殊食品种类繁多、良莠不齐，标签标注不当、夸大虚假宣传现象较为普遍，甚至有普通食品冒充特殊食品误导消费者。普通食品、保健食品、婴幼儿配方食品和特殊医学用途配方食品这几种食品互不相同，但又存在着相似之处，容易引起消费者概念的混淆，大部分消费者可能无法正确区分特殊食品和其他预包装食品的标签。这些市场乱象使得国内特殊食品舆论环境相对较差，阻碍了行业的健康发展，导致了消费者信心缺失。特殊食品与药品、医疗器械等相比安全性风险较低，但由于覆盖面广，涉及婴幼儿、老年人等敏感人群，相关舆情具有燃点低、关注度高等特点。建议应加强特殊食品科普宣传教育，可采取线上线下相结合，新媒体和传统媒体相结合，营造良好的社会舆论氛围，积极开展特殊食品“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”的“五进”科普宣传活动，发布特殊食品消费提示和特殊食品违法违规典型案例；在“食品安全宣传周”和食品药品科普站开展特殊食品专题教育，从而改善消费者信息不对称的问题，缓解消费者焦虑情绪，提高消费者对特殊食品的认知，引导消费者理性消费。同时，也要加强信息发布，监管部门应及时公开特殊食品抽检结果和日常监督检查情况等。

（四）加强舆情监测和应急处置

舆情是民意的“瞭望塔”，是发现风险的“探测器”，是政策得失的“反照镜”，为监管工作提示了风险和监管的重点。监管部门在面对特殊食品安全危机时缺乏舆情监测及应对意识、经验和能力，容易导致社会公众对政府以及国内外特殊食品安全信任危机，削弱政府的公信力[12]。在全媒体时代，特殊食品安全的舆情风险可能高于特殊食品本身的风险，监管部门应对舆情风险进行正确认知，防范、发现和化解风险。通过梳理典型特殊食品安全舆情事件的舆情发生、发展、演化的原因，分析各类事件中舆情运行的机制及相应的应对策略，进一步妥善处理解决特殊食品安全舆情事件，提升应对特殊食品安全危机事件的治理体系和治理能力，可保障特殊食品安全监管的舆论环境平稳有序。此外，互联网和新媒体的发展、企业舆情风险认识的缺失，使得近年来特殊食品相关企业舆情危机频发，要切实加强企业对舆情的应对和处理的能力，加强企业在舆情管控和引导方面的主体责任。

舆情导火索趋于多元化，事件“触点”更加分散。从舆情爆点来看，除传统媒体记者暗访曝光之外，还有自媒体平台曝光、企业内部人员曝光等形式；从舆情导火索来看，除本地负面特殊食品安全事件引发之外，还受到全国性舆情的波及。舆情发展呈现由个案问题延伸至整个行业，由地区扩展至全国等特点。公众情绪逐渐演变为影响特殊食品安全舆情发展的重要因素，尤其涉及老年人、儿童等舆论场敏感人群，相关舆情事件更容易被社会情绪宣泄所影响和推动。建议监管部门应在各类媒体平台上提升察觉反应的速度，建立科学、规范、高效的舆情监测与应对工作规程，将保健食品和婴幼儿产品等频发的特殊食品负面舆情作为常态风险点。舆情回应要做到联动协调、口径统一，要将核心信息点主动告知媒体，主动引导舆论，避免被媒体主宰话语权，被动应对。将监管工作与市民主观感受结合在一起，实现舆论消除风险与提升公众满意度的双赢局面[12]。此外，由于特殊食品和普通食品相比具有一定的专业性，建议专业人士及时介入发声，避免媒体报道缺乏科学性而引发次生舆情。