智慧监管赋能流行病疫情风险治理——以新冠肺炎疫情防控为例

刘 鹏，钟 晓

一、问题的提出

自第四次科技革命以来，科学技术的纵深、高层次发展让我们的社会结构和日常生活发生了翻天覆地的变化。大数据、云计算、人工智能、物联网等新兴技术蓬勃发展，以数字化、智能化、网络化为代表的信息化浪潮正席卷全球。(1)刘鹏、钟晓：《智慧监管真的智慧吗?——基于地方政府食品安全监管改革的案例研究》，《广西师范大学学报》2021年第2期。同时，2020年伊始暴发的新型冠状病毒肺炎疫情，给世界范围内的公众健康、生命财产安全，以及全球经济、政治、社会等造成巨大影响。从本质上看，此次新冠肺炎疫情是一次公共健康风险失控所暴露出来的危机事件，属于公共健康风险监管的范畴。然而，在信息化时代背景下，这种流行病的暴发和潜在风险对传统的政府监管提出了严峻挑战。流行病有着传播速度快、潜伏周期长、影响范围广等特点，由于受到信息不对称和信息滞后的限制，实践中传统技术往往难以很好地预防和控制传染病的大流行。为了应对这一挑战，政府部门逐渐开始转变监管思维，越来越多地利用信息和通信技术(ICT)来实现对流行病疫情的风险防控和靶向治理。

2020年2月14日，习近平总书记在主持召开中央深化改革委员会第十二次会议时强调，要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。(2)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，中国政府网，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020年2月14日。3月2日，习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，要把新冠肺炎防控科研攻关作为一项重大而紧迫的任务，综合多学科力量，统一领导、协同推进，为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供强大科技支撑。(3)习近平在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调 协同推进新冠肺炎防控科研攻关 为打赢疫情防控阻击战提供科技支撑》，新华网，http:∥www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/02/c_1125652961.htm，2020年3月2日。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，工业和信息化部会同卫健、网信、交通等多部门迅速响应，积极作为，发挥信息和通信技术优势，组织开展电信大数据分析工作，为打赢疫情防控阻击战提供有效的支撑服务。(4)工信部：《电信大数据分析、支撑服务疫情防控总体情况》，https:∥www.sohu.com/a/373702367_353595，2020年2月17日。各地方政府与互联网企业也纷纷展开合作，将政府公共数据与社会数据进行融合共享，打造政府公共数据供应链，通过大数据技术的支撑，科学精准助力疫情防控工作。

在上述现实背景下，智慧监管作为一种创新性的监管理念和模式逐渐代替了传统监管，开始广泛应用于流行病疫情风险治理中。联合国亚太经济与社会委员会(UNESCAP)曾指出，智慧监管和治理是指利用技术改进“决策过程和决策执行(或不执行)过程”，(5)UNESCAP, “What Is Good Governance?,” accessed November 9, 2021, http:∥ www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.这一概念清楚地阐述和揭示了智慧监管的本质。本研究提出将智慧监管运用于流行病疫情风险治理领域，具体是指在社会治理多元化背景下，借助大数据、人工智能、云计算等数字技术和手段收集与疫情相关的数据、事实和细节，及时发现并掌握疫情线索、判断疫情发展态势、预测疫情影响因素、进行疫情处置推演。(6)Huaxiong Jiang, Patrick Witte, and Stan Geertman, “Smart Governance and COVID-19 Control in Wuhan, China,” in S. C. M. Geertman et al., eds., Urban Informatics and Future Cities, Cham: Springer, 2021, pp.17-32.同时，纳入政府、企业、社会组织和公众等治理主体，提高决策理性和决策能力，壮大联防联控的社会力量，更好地实现疫情防控目标，其核心内涵在于创新性地利用技术开发不同类型的治理方法，以有效和有针对性的方式控制疫情蔓延。

诚然，诸如大数据、人工智能等现代化信息技术能够帮助政府部门实现疫情防控的现实需要和短期目标，但科技进步带给社会发展更深层次的意义在于技术创新驱动了治理创新，即决策者可以根据各种科学技术和信息作出更加明智的决策，增强政府理性，提高政府服务的效率、质量和可持续性，促进政府转变治理理念，重塑政府、市场和社会之间的关系。从这一维度来看，智慧监管属于治理体系当中不可或缺的一部分，研究智慧监管对流行病疫情风险治理产生的积极作用，对于国家和政府提高和完善风险治理能力和治理体系具有重要意义。

然而，不同国家和地区对智慧监管的认识和理解不同，各地的政治、经济、文化、社会及信息化发展水平也不相同，因此在实践中，智慧监管应用于疫情防控领域往往呈现不同的表现方式。据此，本文提出一个核心的研究问题，即智慧监管赋能流行病疫情风险防控存在哪些不同的类型，每种类型的具体体现及特征如何？本文将梳理智慧监管赋能疫情防控的国内外相关文献及具体实践，介绍传统疫情防控模式与智慧监管防疫模式之间的区别，并选取韩国、新加坡和我国的杭州、武汉等最早开发新技术工具以应对新冠肺炎疫情的国家和地区，进行典型案例的分析和讨论，总结四种类型智慧防疫实践的特征及表现。

二、文献综述

智慧监管(Smart Regulation)最初起源于环境保护领域，近年来，随着医疗卫生事业的发展和公众对公共卫生与健康风险的关注，智慧监管开始在公共健康、卫生监督、传染病防控等领域崭露头角。尤其是在全球化背景之下，疫情的传播速度和影响范围更快、更广，如何利用现代化信息技术科学精准施策，有效遏制疫情，已经成为全球治理的一个重大问题。(7)Jung Won Sonn, Myounggu Kang, and Yeol Choi, “Smart City Technologies for Pandemic Control without Lockdown,” International Journal of Urban Sciences, vol.24, no.2 (2020), pp.149-151.与2003年的SARS病毒相比，科学技术的不断更新为我们应对此次新冠肺炎疫情带来了新的变化，特别是利用智慧平台进行智能预防、疫情管理、信息筛查和医疗资源调配等引起了学界和政策界的广泛关注。(8)Sasmita Adhikari et al., “Epidemiology, Causes, Clinical Manifestation and Diagnosis, Prevention and Control of Coronavirus Disease (COVID-19) during the Early Outbreak Period: A Scoping Review,” Infectious Diseases of Poverty, vol.9, no.1 (2020), pp.1-12.

(一)国外智慧监管防疫研究

首先，对于运用新兴技术控制流行病传播，Kummitha认为，中国控制新冠肺炎病毒大流行传播的反应是一种技术驱动的方法。(9)Rama Kummitha, “Smart Technologies for Fighting Pandemics: The Techno-and Human-driven Approaches in Controlling the Virus Transmission,” Government Information Quarterly, vol.37, no.3 (2020), pp.1-11.Khan等人具体分析了新技术在新冠肺炎疫情预防和控制中的应用，包括计算大量数据、预测感染威胁、提供医疗援助和分析诊断结果等。(10)Hameed Khan et al., “Smart Technologies Driven Approaches to Tackle COVID-19 pandemic: A Review,” 3 Biotech, vol.11, no.2 (2021), pp.1-22.Bragazzi等人通过研究进一步表明，人工智能技术可以通过大数据分析来识别、跟踪和预测感染者，并通过改进的人脸识别和高温检测来增强公共安全。(11)Nicola Bragazzi et al., “How Big Data and Artificial Intelligence Can Help Better Manage the COVID-19 Pandemic,” International Journal of Environmental Research and Public Health, vol.17, no.9 (2020), p.3176.此外，Chan等人强调，智能设备还有助于诊断病毒和促进虚拟通信，以减少人与人之间的身体接触。(12)Albert Chan et al., “Social Media for Rapid Knowledge Dissemination: Early Experience from the COVID-19 Pandemic,” Anaesthesia, vol.75, no.12 (March 2020), pp.1579-1582.众所周知，在流行病理论中，减少人与人之间的交流、及时发现传播源、跟踪病毒传播轨迹以及有效的医疗救治是政府控制流行病传播的几个优先事项。(13)Scott B. Patten and Júlio A. Arboleda-Flórez, “Epidemic Theory and Group Violence,” Social Psychiatry and Psychiatric Epidemiology, vol.39, no.11 (2004), pp.853-856.因此，技术被视为遏制新冠病毒蔓延的治理战略中不可或缺的一部分。

上述观点从技术的角度阐述了科技赋能疫情防控的具体体现，然而他们忽视了其中最重要的一点，也就是行动者和技术之间的相互作用，之后有学者认识到了这一点。Shi等人提出，通过使用人工智能工具和城市数据分析，可以定位和绘制疑似和感染新冠病毒的病例分布图，为政府采取进一步有针对性的行动提供证据。(14)Feng Shi et al., “Review of Artificial Intelligence Techniques in Imaging Data Acquisition, Segmentation, and Diagnosis for COVID-19,” IEEE Reviews in Biomedical Engineering, vol.14 (2020), pp.4-15.Bragazzi等人肯定了利用移动和基于网络的应用程序来增强政府理性和知情决策以控制疫情方面的积极作用。(15)Bragazzi et al., “How Big Data and Artificial Intelligence Can Help Better Manage the COVID-19 Pandemic,” p.3176.Altakari则敦促我们在智能技术的帮助下，集中采取高水平的集体行动。(16)Nourah S. AlTakarli, “China's Response to the COVID-19 Outbreak: A Model for Epidemic Preparedness and Management,” Dubai Medical Journal, vol.3, no.2 (2020), pp.44-49.最后，Alawadhi和Scholl认为，智慧监管可以通过使用各种信通技术“重塑多个地方政府机构和部门的行政结构和流程”。(17)Suha Alawadhi and Hans J. Scholl, “Smart Governance: A Cross-case Analysis of Smart City Initiatives,” paper presented at the 49th Hawaii international conference on system sciences (HICSS), Koloa, USA, January, 2016. pp.2953-2963.另外，学者们还进一步强调了实践中促进不同政府部门之间进行信息和知识交流的协作价值。(18)OECD, “The Territorial Impact of COVID-19: Managing the Crisis across Levels of Government,” accessed November 9, 2021, https:∥www.oecd.org/coronavirus/policy-res ponses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-across-levels-of-government-d3e 314e1/.

最后，必须认识到，新的技术不仅能够帮助我们获取新知识、创造新价值，更重要的是可以调整政府与社会之间关系。Kourtit等人认为，为了最大限度地提高城市的运营效率，应该提出更多基于信息和通信技术的合作治理结构，让不同的利益相关者参与进来。(19)Karima Kourtit, Peter Nijkamp, and Daniel Arribas, “Smart Cities in Perspective—A Comparative European Study by Means of Self-organizing Maps,” Innovation: The European Journal of Social Science Research, vol.25, no.2 (2012), pp.229-246.之后，学者Meijer和Thaens指出，公共网站和社交媒体等智能技术可以帮助我们建立各种合作平台，吸引公众参与，分享疫情信息和集体行动的政策措施。(20)Albert Meijer and Marcel Thaens, “Urban Technological Innovation: Developing and Testing a Sociotechnical Framework for Studying Smart City Projects,” Urban Affairs Review, vol.54, no.2 (2018), pp.363-387.Meijer等人提出一种新的治理范式——开放式治理，并确定了五个核心要素：完全开放、公民中心、智能互联、数字利他主义和众包商议，让技术充当协作的基础设施，允许不同的利益相关者，以联合生产的模式参与提供公共服务。(21)Albert Meijer, Miriam Lips, and Kaiping Chen, “Open Governance: A New Paradigm for Understanding Urban Governance in an Information Age,” Frontiers in Sustainable Cities, vol.1, no.3 (2019), pp.1-9.

(二)国内智慧监管防疫研究

随着新冠病毒的传播和蔓延，国内将智慧监管这一新兴理念和模式运用于流行病疫情防控领域的研究也开始不断涌现。学者们主要在思维层面强调智慧监管的数据意识，在工具层面强调技术对人力的替代，在路径层面强调非现场管控。比如李德仁等学者提出要以时空位置大数据服务为技术支撑，完善城市的数据共享机制，创建智慧城市，实现智慧监管。(22)李德仁等：《基于时空位置大数据的公共疫情防控服务让城市更智慧》，《武汉大学学报》2020年第4期。欧阳桃花等人认为我国成功控制疫情的关键在于举国体制、政府动员以及数字化平台。(23)欧阳桃花等：《构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期。董幼鸿等则认为在利用新技术进行疫情防控的过程中，要兼顾工具理性和价值理性，让技术解放人力的同时避免技术绑架权力。(24)董幼鸿、叶岚：《技术治理与城市疫情防控:实践逻辑及理论反思——以上海市X区“一网统管”运行体系为例》，《东南学术》2020年第3期。最后，何雪松等人提出要构建一种以人民为中心、以数据为本、以整合为目标的社区信息治理体系。(25)何雪松、李佳薇：《数据化时代社区信息治理体系的重构——基于新冠肺炎疫情社区防控的反思》，《湖北大学学报》2020年第3期。

除此之外，许多学者聚焦一些具体的智慧防疫工具展开对智慧防疫实践的研究，以健康码为例。史晨和马亮认为健康码不是传统意义上“技术驱动”的产物，而是“理念驱动”的产物，这种快速响应新情况的流动治理方式更好地实现了应急状态下的协同治理。(26)史晨、马亮：《协同治理、技术创新与智慧防疫——基于“健康码”的案例研究》，《党政研究》2020年第4期。文宏等学者认为健康码的创新之处在于打通了公众、基层组织与上级政府之间的数据壁垒，为政府决策和行动提供了支撑，是一种从回应需求到创新政府服务的过程。(27)文宏、林彬：《应急需求、技术赋能与政务服务创新——对“健康码”数据流转的考察》，《电子政务》2021年第1期。方兴东等人提出不同观点，认为健康码是一把双刃剑，它缺乏系统设计、监管制度和制衡机制，要警惕市场力量凭借自身的技术、数据和资本优势对其进行“监管俘获”。(28)方兴东、严峰：《“健康码”背后的数字社会治理挑战研究》，《人民论坛·学术前沿》2020年第16期。

(三)国内外研究评述

通过对国内外相关研究进行梳理可以发现：首先，智慧监管理论包含了一系列丰富的理念、内涵、策略和方法，但现有研究未对其进行系统化探索和梳理，研究较为分散不成体系，呈现一种以解决单个问题为主、碎片化分布的状态。其次，智慧监管常常被简化为一种监管技术和手段，学者们只关注到其技术创新的维度，将智慧监管视作“互联网+”传统监管，这种给传统监管加一层信息化外衣的方式并未触及其内核也没有改变它的本质，其实是对智慧监管的一种误解和滥用。再次，在早期研究中，学者们大多更关注智慧监管在不同领域的治理实践，着重介绍智慧监管的措施、方法和效果，对智慧监管如何促进政策创新与机制变革等深入分析较为欠缺。最后，国内外文献都重点关注和讨论了如何使用新兴技术控制流行病传播，或者由新技术开发出富有“智慧”的治理方法，但却忽视了治理主体与新技术之间的相互作用，特别是新的技术对政府和社会之间关系的调整，即由智慧监管引发的制度重组、法律完善、政策改革和政府流程再造等。

基于此，本研究希望厘清智慧监管的内涵和本质，破除“技术工具”论的误解，真正认识和理解智慧监管的理念，并通过对国内外不同地区利用技术赋能新冠肺炎疫情防控的典型案例分析，特别是关注不同类型智慧监管防疫实践的侧重点、特征，以及政府部门如何利用智慧监管增强决策理性，重塑政府机构和部门的行政结构及流程，探索出一套能够解决和应对现代化公共危机和风险的治理体系，为今后解决其他类型的现代化风险和挑战提供经验和借鉴。

三、国内外智慧监管防疫实践

从中古欧洲的黑死病、一战时期的西班牙流感，到近年的艾滋病，以及最新的SARS、埃博拉、MERS等，流行病疫情防控一直是风险治理的一个重要课题。流行病等突发公共卫生事件给各国公共卫生系统带来巨大压力的同时，也暴露出政府组织中深层次的结构和功能问题。因此，此次新冠肺炎大流行是对全球范围内各国治理体系和治理能力的一次巨大考验，一些国家也开始进行大规模创新和部署，试图“拉平曲线”，遏制疫情蔓延。

国内运用智能技术打响疫情阻击战的尝试也方兴未艾。一方面，从国家层面来看，为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，助力国家治理体系和治理能力现代化，国家信息中心联合腾讯、阿里巴巴、华为、中国联通、国家电网等龙头企业紧急研究并迅速启动共筑疫情“数据长城”计划，助力“数字战疫”。(34)国家信息中心数字中国研究院：《运用大数据技术打赢“数字战疫”》，《数字中国建设通讯》2020年第9期。另一方面，从各地方政府的智慧监管防疫实践来看，贵州省在大数据发展管理局的指导下，由“云上贵州”和BBD联合打造了“新冠肺炎重点疫情人员防控管理平台”，重点解决包括小区、村寨、办公场所、学校、施工地等在内的社会防控基本单元“最后一公里”的准入准出，实现“亮码通行”。(35)董博、刘有元：《疫情阻击战中的“大数据力量”》，《数字中国建设通讯》2020年第9期。青岛市即墨区采取“1+N”的智慧防疫模式，建立一个数字化信息管理平台统筹全区疫情防控数据，并发展出N种疫情防控场景针对性解决方案，集信息登记、人员随访、监测留观、求助举报等功能于一体，建立起由决策到执行的完整防疫落实体系。(36)张继宏等：《智能技术在基层疫情防控中的运用及启示》，《科学发展》2020年第5期。重庆两江新区为响应中央复工复产号召，恢复生产生活秩序，推出“企业复工复产一码通”，该系统包括政策咨询、申报服务、行程查询和疫情填报等多个模块，为全面推进有序复工复产提供了科学有效的数据支撑。(37)杭州数梦工场科技有限公司：《构建政府公共数据供应链 助力疫情防控与复工复产》，《数字中国建设通讯》2020年第9期。

综上所述，在信息化时代背景下，各国抓住机会增加技术投资，以技术创新推动治理创新，减少新冠肺炎疫情的传播和扩散。我们对国内外智慧防疫实践梳理后可以发现，这些实践主要围绕智慧监管的四个方面展开创新和突破，即监管理念、监管主体、监管手段和监管工具。例如，加拿大以技术为切入点，希望通过技术创新达到快速部署目标，从而实现监管理念创新和监管流程再造；西班牙针对智慧监管对监管主体多元化的需求，将公民纳入共同创造疫情解决方案的过程中；印度、欧盟各国等利用智能技术开发人口管理程序极大程度上创新了监管手段；捷克的智慧隔离区、国内的复工复产码、健康码等创新治理工具对智慧监管工具进行了有力补充。因此，本文根据不同智慧防疫实践的切入点和侧重点，围绕监管理念、监管主体、监管手段和监管工具将其划分为四种类型，并与传统监管模式进行比较(见表1)。

表1 传统疫情防控模式与智慧监管赋能的疫情防控模式的比较

四、分析框架的提出和案例选择

尽管人工智能、大数据等智能技术的作用在疫情风险防控中得到了世界各国的广泛认可，但是各地对智慧监管理念的认识不同，智慧监管也必须跟当地的需求和资源可用性紧密结合，因此，研究在不同环境下的智慧监管防疫实践尤为重要。通过前文对已有研究的梳理和分析，本研究构建了一个创新的分析框架(如图1)，将智慧监管引入风险治理体系，对包括风险评估、风险管理和风险沟通在内的风险治理各关键环节进行变革性创新和改良，发展出一种多元主体合作型创新技术风险治理模式，并从稳定机制、协调机制和信息机制等具体驱动机制着手，探索不同智慧监管模式如何赋能流行病疫情风险防控。

本文以韩国、新加坡、以及我国的杭州和武汉为例，开展典型案例的研究(如表2所示)。在进行案例分析之前，本研究就案例的典型性、代表性和独特性等方面对案例选取的原因和依据进行如下阐释。

表2 智慧监管应用于疫情风险防控的典型案例

第一，案例选取具有典型性。韩国作为早期新冠肺炎疫情除中国以外最为严重的国家之一，仅在27天之后，确诊患者就从三位数降至两位数，且死亡率始终控制在较低水平，远低于全球平均数3.42%，(38)《27天！从疫情大暴发到明显控制，这个亚洲“重灾区”的防疫经验有哪些？》，http:∥www.ifnews.com/news.html?aid=72589，2020年3月17日。抗疫工作取得了明显成效。新加坡也是除中国以外最早受新冠病毒影响的国家之一，并且在出现疫情之后，政府迅速响应，关闭边境，采取“断路”限制性措施，是为数不多的几个迅速采取行动防止病毒传播的国家之一。我国杭州市从人口数量、地理位置、经济发展等方面来说，其防疫难度远超许多地区甚至国家，加之春运的压力，让杭州面临严峻的疫情输入风险。(39)欧阳桃花等：《构建重大突发公共卫生事件治理体系：基于中国情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期。武汉市作为我国此次新冠肺炎疫情暴发的“重灾区”和“主战场”，每日新增病例数和死亡数曾一直居于全国首位，武汉市的疫情防控和疫后重振是全国抗击疫情的典型缩影，被总结为“武汉样板”。(40)《看, 这就是武汉——探秘抗疫 “武汉样板”》，《长江日报》2020年12月7日,第1版。

第三，案例选取具有独特性。韩国结合本国实际，灵活调整防疫策略，区别于武汉的“封城”和新加坡的“断路”性措施，韩国主张不封城、不停工。新加坡第二轮疫情的突然暴发使政府意识到自下而上的数字解决方案和个人的创新参与对于疫情风险弹性化治理的重要作用。杭州智慧防疫的独特性在于当地政府与新技术企业的紧密合作，阿里巴巴等一大批科技创新企业不仅为城市的经济发展提供了强大支持还深刻影响了当地政府的治理模式和治理能力。不同于绝大多数地区，武汉在新冠肺炎疫情暴发后，国家以控制传染源、阻断传播途径、预防扩散为主要策略，对武汉采取了“封城”措施，在一系列非常规治理行动背景下，武汉坚持技术创新和理念创新，通过各种智能化软硬件设施和成立自组织以及“弹出式”紧急集体行动来缓解防疫压力和应对危机。

综上所述，四个案例在智慧防疫实践方面均取得了良好的效果，具有很强的典型性和代表性。然而四个案例由于政治、经济、文化和社会背景不同，其具体智慧防疫模式及进路带有强烈的独特性和差异化色彩。因此，本研究也有助于我们更加清晰和直观地了解在全球化背景下各地的差异化防疫过程。

五、典型案例分析

(一)韩国：“精明官僚”和“技术实力”的结合

一直以来，韩国在技术创新领域都有着良好的表现，目前，韩国已经成为仅次于德国的最具创新性的经济体。(42)Michelle Jamrisko and Wei Lu, “Germany Breaks Korea's Six-Year Streak as Most Innovative Nation,” accessed November 9, 2021, https:∥www. bloomberg. com/news/articles/2020-01-18/germany-breaks-korea-s-six-year-streak-as-most-innovative-nation.针对此次新冠肺炎疫情，有学者将韩国的抗疫经验总结为“精明官僚”和“技术实力”的结合，认为其将精明的政府设计和创新的科学技术贯穿于疫情风险防控的过程中。首先，韩国建立了以技术创新为主导的疫情风险稳定机制：一是在大容量医疗系统和尖端生物技术行业的支持下快速生产检测试剂盒，并在全国各大医院和地方保健所配备了RT-PCR检测装置；二是为缩短试剂盒审批时间，实施了“应急使用许可制度”；(43)J. W. Sonn, “Commentary: South Korea Succeeded in Controlling COVID-19 Panic Buying, Thanks to Tracking and Surveillance,” Channel News Asia, March 20, 2020.三是为降低交叉感染风险，推出“得来速”(Drive Thru)检测方式，公众可以免下车甚至在电话亭快速完成检测，检测结果6小时以内得出；四是针对怀疑自己可能感染的人群，韩国政府以保健所和医疗机构为基础，建立了633处“鉴别诊疗所”，进行日均20000人的快速病毒检测，(44)G. Moon, “This Is How South Korea Flattened Its Coronavirus Curve,” NBC News, March 24, 2020.有效防止了医疗资源的挤兑和浪费。其次，在疫情风险协调机制方面，韩国吸取了2009年甲型H1N1流感和2015年中东呼吸系统综合征(MERS)疫情的教训，对本国的疾病管理系统进行重组，重新设计了紧急情况应对系统，对不同群体之间的矛盾和冲突进行系统调和。最后，针对疫情风险信息机制，韩国政府强调以开放透明的方式鼓励风险沟通，确保公众参与。第一，政府被授权立法和制定相关政策，收集受感染者的基本个人数据，确定其活动轨迹和范围，比如通过信用卡和移动电话位置等跟踪已知或潜在患者交易、利用闭路电视录像数据来挖掘和回溯感染者的行动等。(45)N. Millard, “South Korea Turns to Tech to Take on Covid-19,” Asia Times, March 12, 2020.第二，韩国政府开发了一款“自我隔离和安全保护”的智能手机应用程序，该程序可通过GPS跟踪和监测民众，并要求居家隔离的人群通过手机程序自发报告自身症状和进行状态更新。(46)Max S. Kim, “South Korea Is Watching Quarantined Citizens with a Smartphone App,” MIT Technology Review, March 6, 2020, https:∥www.technologyreview.com/s/615329 /coronavirus-south-korea-smartphone-app-quarantine/.最后，韩国政府还利用各种智能技术对电视广播、地铁站公告和智能手机警报等平台和应用进行优化，提供关于佩戴口罩、社交距离提示等防疫服务，以及对疫情有关的各类信息进行日常数据传输与共享。(47)M. Fisher and Choe S-H, “How South Korea Flattened the Curve,” The New York Times, March 23, 2020.

(二)新加坡：“自下而上”的数字解决方案

2020年1月23日，新加坡宣布了第一例新冠病毒感染病例，成为中国以外最早受新冠病毒影响的国家之一。此后，新加坡政府实施系列措施以遏制新冠肺炎疫情的蔓延。首先，建立严格的疫情风险稳定机制。一方面，新加坡政府迅速采取行动，关闭边境，采取“断路(circuit-breaking)”性措施。另一方面，作为智慧国家计划的一部分，科学技术被视为新加坡治理疫情的重要组成部分，被广泛运用于接触者追踪、病毒监测、隔离和病原管理等领域。(48)Diganta Das and J. J. Zhang, “Pandemic in a Smart City: Singapore's COVID-19 Management through Technology & Society,” Urban Geography, vol.42, no.3 (2021), pp.408-416.其中，最具代表性的是在国家主导的技术治理下开发的数字监控应用程序：Trace Together和Safe Entry。前者主要使用蓝牙信号，记录下相距两米之内的用户的相遇及时间，并根据用户之间的距离和持续时间来识别其是否为密切接触者；(49)郭凤林、顾昕：《国家监测能力的建构与提升——公共卫生危机背景下的反思》，《公共行政评论》2020年第3期。后者是一个数字登记入场和退场系统，记录访客进入一些人流量较高的场所的情况。这两个系统在新加坡新冠病毒大流行初期发挥了重要作用。同时，新加坡的快速接触者追踪、密集的检测和其他利用新技术有效应对病毒大流行的举措作为成功的范例被广泛传播。

新加坡的疫情防控在第一阶段卓有成效。然而，第二波疫情很快就在2020年3月底出现，病毒感染者从3月初的近100例激增到月底的近1000例。(50)Das and Zhang, “Pandemic in a Smart City,” pp.408-416.对此，新加坡政府重新审视防疫模式并逐渐意识到，除了由政府主导的自上而下的数字化解决方案，还必须关注社会不同利益群体，重视自下而上的技术创新。政府动员民间社会组织和个人参与到防治新冠病毒的斗争中来，并尝试建立疫情风险多元主体协调治理机制和信息沟通机制。首先，政府开始关注被数字技术边缘化的老年人群体，以及没有家庭电脑供学生疫情期间进行网上学习的家庭。(51)A. Ong, “Commentary: COVID-19 Has Revealed a New Disadvantaged Group among Us-digital Outcasts,” Channel News Asia, May 31, 2020.其次，开发出一款“FWMOMCare”移动应用程序，供工人记录日常症状并报告健康状况。再次，针对使用不同语言的群体，一些一线医务工作者自发担任孟加拉语、泰米尔语和印地语翻译，并开发出包含不同语言的网站，进一步帮助不同国家的患者理解医生的指示和问题。(52)M. Wan, “More Singaporeans Create South Asian Translation Websites for COVID-19,” accessed November 9, 2021, https:∥www.youth.sg/Spotted/Groups/2020/4/More-Singaporeans-create-SouthAsian-translation-websites-healthcare-professionals-migrant-workers.最后，对于受到疫情影响的小贩摊主群体，他们自发在Facebook上创建公共团体“小贩联合会——大宝2020”，用餐者可以在该网页浏览食物并直接订购外卖。随后，20多万人加入了该组织，(53)S. Pillai, “Takeaway from Dabao Group: Food Delivery Apps Must Step Up for Hawkers,” The Business Times(Singapore), April 9, 2020.有效保障了疫情期间小贩和市民的正常生活。

(三)中国杭州：数字经济领军城市的优势

杭州位于我国东南沿海，作为一个经济发达、人口流动性极强的特大城市，在疫情防控工作中取得了突出的成绩，尤其是在保持极低的感染率和经济快速复苏方面。(54)《杭州新冠肺炎发病率仅0.78/10万 全市疫情得到有效的控制和缓和》，http:∥www.hangzhou.gov.cn/art/2020/2/14/art_812262_41915446.html，2020年2月14日。首先，杭州的疫情防控能够取得阶段性成功在于其基于强大的现代化通信技术基础建立起的疫情风险稳定机制，包括“城市大脑”提供的庞大的疫情信息数据集和数据库，以及全市范围内的数字治理平台等电子政务基础设施。(55)郭凤林、顾昕：《国家监测能力的建构与提升——公共卫生危机背景下的反思》，《公共行政评论》2020年第3期。其次，杭州凭借其良好的政商关系和开放的社会环境，建立起政企合作式疫情风险协调机制。当地政府与大型互联网企业阿里巴巴联合开发出一个疫情公共服务和管理平台(PSMP)，用于收集各项与疫情有关的数据和信息。一方面，利用该平台结合大数据，政府可以对医疗设备、防疫物资、生活必需品等资源进行优化配置；另一方面，公众可以通过该平台获得早期诊断和指导，在家隔离的人员可以通过该平台报告自己的健康状况。此外，该平台还可以实时跟踪潜在患者的位置和轨迹，追踪密切接触者，通过多渠道实现对本地区疫情发展的监测和判断。(56)Wanxia Zhao and Yonghua Zou, “Smart Urban Governance in Epidemic Control: Practices and Implications of Hangzhou,” Chinese Public Administration Review, vol.12, no.1 (2021), pp.51-60.最后，为了助力复工复产，实现经济快速复苏，杭州在疫情风险信息机制方面也贡献了重大创新，政府与新技术企业合作，首创“健康码”这一新兴治理工具。健康码的本质主要是通过实时动态更新解决人员跨区域流动的问题，政府和企业可以根据健康码的颜色判断该用户是否需要隔离或者是否可以返回工作岗位。(57)宋明顺等：《杭州健康码地方标准助力疫情防控》，《China Standardization》2020年第4期。Cheng等人认为这种创新工具不仅为疫情防控提供了一个灵活的机制，生成基于个人的流行病预防和控制解决方案，还将社区组织的基础工作与政府的微观管理紧密联系起来，(58)Yuan Cheng et al., “Coproducing Responses to COVID-19 with Community-based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China,” Public Administration Review, vol.80, no.5 (2020), pp.866-873.是通过监管手段创新带动监管模式变革的典范。

(四)中国武汉：开放式治理的尝试

武汉作为此次新冠肺炎疫情的“重灾区”一直受到国内外的广泛关注。首先，在疫情风险稳定机制方面，在疫情早期阶段，为了消解大量激增的病毒感染者给武汉医疗卫生系统带来的巨大压力，武汉开始将各种现代化信息技术手段广泛运用于疫情防控过程。比如，在新建的火神山和雷神山医院中设计包括负压系统、通风和空气净化系统，以及中央供氧系统在内的各种软硬件设施；(59)Yuwen Cai Y et al., “The Effects of ‘Fangcang, Huoshenshan, and Leishenshan’ Makeshift Hospitals and Temperature on the Mortality of COVID-19,” MedRxiv, 2020, pp.1-15.为了弥补医疗人员不足和降低交叉感染风险，武昌智慧方舱医院与中国移动、云思维科技有限公司等私营企业合作，开发出智能机器人护士，并通过智能手环和戒指，实时监测患者的体温、心率水平和血氧等情况。(60)Sarah O'Meara, “Meet the Engineer behind China's First Robot-run Coronavirus Ward,” Nature, vol.582, no.7813 (2020), pp.S53-S53.其次，建立起以开放式治理为代表的疫情风险协调机制。一方面，在武汉疫情暴发后，当地的医院、商会组织、市民等积极与企业、海外个人等合作，为疫情严重地区提供急需的医疗设备和防疫物资。另一方面，市民自发创建各种微信和QQ群，供人们交换和实时更新各项政府公开数据以及急需的医疗物资信息，包括医用口罩、防护服、护目镜、温度计和消毒液等，志愿者们可以根据这些信息为相应机构和个人提供具有针对性的服务和帮助。此外，微信和QQ群里的人可以根据需求随时邀请新的参与者加入，新加入者会带来新的数据、信息以及解决方案。(61)Jiang, Witte, and Geertman.“Smart Governance and COVID-19 Control in Wuhan, China,” in Geertman et al., eds.,Urban Informatics and Future Cities, pp.17-32.最后，建立可供风险沟通的信息机制。一是武汉政府将大数据和移动技术相结合，建立能够快速反映个人健康状况的健康码系统，(62)P. Mozur, R. Zhong, and A. Krolik, “In Coronavirus Fight, China Gives Citizens a Color Code, with Red Flags,” Berkshire Eagle, March 2, 2020.政府部门根据该系统的个人情况制定有针对性的管理措施。二是建立一个可以互相操作的卫生信息系统，责任医生以电子的形式报告确诊病例，各省统计汇总之后向国家卫健委报告，形成全国数据并向大众公开，以改进各级政府和医院内部之间的协同工作流程，同时增强政府与社会之间的风险沟通。(63)Y. Ning, R. Ren, and G. Nkengurutse, “China's Model to Combat the COVID-19 Epidemic: A Public Health Emergency Governance Approach,” Global Health Research and Policy, vol.5, no.1 (2020), pp.1-4.除此之外，武汉政府还建立了一个内部信息管理系统，用于汇集和协调不同政府部门之间的防疫信息，最大限度优化资源配置，并通过武汉市政府服务平台为社会提供咨询、保险和融资等公共服务，(64)F. Peng F et al., “Management and Treatment of COVID-19: The Chinese Experience,” Canadian Journal of Cardiology, vol.36, no.6 (2020), pp.915-930.保持疫情期间人民生活正常运转和社会经济平稳运行。

(五)小结

上述四种实践都是智慧监管赋能疫情风险治理的典型案例，每种尝试都紧紧抓住了智慧监管的核心内涵和本质。然而，鉴于不同的环境，四个案例最终呈现的智慧防疫模式和特征又有所区别，如表3所示。

表3 四种智慧防疫模式的比较

韩国主要从转变监管理念着手，认识到创新技术对于调整政府与社会之间关系的重要作用，通过智能技术创新倒逼政府重塑行政结构和监管流程，避免了对辖区进行大范围地域和经济封锁，真正实现从传统监管走向智慧监管。

新冠肺炎疫情对新加坡的侵袭，不仅对其公共健康和社会经济领域产生了巨大的影响，也暴露出新加坡阶级分化和不平等等社会问题。新加坡以本国的现实情况和社会问题为基础，深刻认识到不同利益相关者参与，自下而上的数字解决方案对于建设一个富有智慧和弹性的国家的重要作用。

杭州依托其强大的数字经济发展背景以及在智慧城市建设和电子政务基础设施方面的长期投资，为疫情风险治理提供了强有力的技术支撑。除此之外，杭州还拥有良好的科创氛围和制度环境，包括先进的创新理念、完善的配套政策、健全的成果转化链条，以及良好的政企关系和以数字技术创新引领政府治理转型的优秀文化，这些元素共同构成了杭州智慧防疫的基础和文化，并通过创新监管手段推动防疫实践由传统模式走向智慧模式。

与依赖自上而下、统一领导的正式组织不同，武汉迫于当时紧张的防疫形势，在新技术的基础之上，通过自发形成的、“弹出式”的特设组织等开放式治理尝试，广泛吸纳了包括公共组织、行业协会和个人在内的不同类别的利益相关者和行动者，并利用大规模、开放、互联、分布式和碎片化的数据和信息进行知识交互和共同生产，(65)J. Ju, L. Liu, and Y. Feng, “Citizen-centered Big Data Analysis-driven Governance Intelligence Framework for Smart Cities,” Telecommunications Policy, vol.42, no.10 (2018), pp.881-896.开发出更多类型的治理方法和解决方案，对现有智慧监管工具进行了有力补充，是智慧监管赋能疫情风险治理的典范。

本文认为，导致上述智慧防疫实践产生差异的原因可能有以下三点：一是各地对智慧监管的理解和认识不同，有的认为其关键点在于对信息化手段的运用，有的认为其核心是对多元治理主体的吸纳和重视；二是各地的经济发展水平及信息化发展程度不同；三是各地的民间及社会组织力量的成熟度不同。除此之外，各地智慧防疫实践的差异可能还跟当地的政治、文化及社会环境有关，比如政策导向、贫富差距、社会公平、价值观及问责等方向。

六、政策建议与研究展望

随着此次新冠肺炎疫情的快速传播和蔓延，全球社会陷入一种对未知风险的恐惧，而这种传染病大流行背后所反映的现代风险的失控也让各国政府产生了一种现实紧迫感，迫使政府部门在已经习惯的传统治理模式和路径依赖失效的情况下采取变革性的创新治理举措。在此背景下，基于数据和现代化信息通讯技术的智慧方案，成为了公共卫生危机期间对疫情风险进行循证监管和治理的最佳选择。2021年2月21日，习近平总书记在主持中共中央政治局研究新冠肺炎疫情防控工作，部署统筹做好疫情防控和经济社会发展工作时，明确提出要推动生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网等加快发展，为疫情科学防治、精准施策提供强有力的技术支撑。(66)《研究新冠肺炎疫情防控工作 部署统筹 做好疫情防控和经济社会发展工作》，《人民日报》2020年2月22日，第001版。新兴技术在此次新冠肺炎疫情防控中发挥的积极作用得到了世界范围内的广泛认可，而智慧监管赋能疫情风险治理也将在很大程度上重塑治理生态，随着新技术、新制度环境和多元化关系形式的出现，引发政府决策创新和服务模式变革，并将公民知识纳入风险治理过程中，联合政府、市场、社会生产出更加科学创新、灵活有效的问题解决方案。根据前文案例分析中提到的疫情风险治理的稳定机制、协调机制和信息机制，结合数字时代智慧监管的模式和路径，本文提出三点政策优化建议：

第一，建立智能化和协同化的疫情监测系统，充分发挥疾病预防控制体系的专业和稳定作用。首先，政府部门联合各互联网企业及科研机构，利用大数据、人工智能、云计算、5G等技术手段，加快诊断试剂盒、新药和疫苗研发，确保病毒的快速诊断、早期救治和有效预防；其次，政府、医疗机构等积极与新技术企业展开合作，开发在线诊疗系统以帮助患者进行预先诊断，确定患者是否应该去医院接受进一步治疗，降低交叉感染风险；最后，建立智能化疫情监测系统，利用各种信通技术对隔离者实行健康状况与活动轨迹监测，根据感染者的行动轨迹追踪密切接触者，(67)D. L. Heymann, “Data Sharing and Outbreaks: Best Practice Exemplified,” The Lancet, vol.395, no.10223 (Feb. 2020), pp.469-470.并通过协同化平台将信息进行共享，有效监测全国疫情发展情况，辅助决策部门进行决策部署，稳定疫情发展态势。

第二，建立多元主体协调机制和实时有效的资源配置机制，调和利益冲突，防止医疗资源挤兑和浪费。一方面，建立长效稳定的联防联控机制，强调多元治理主体的参与。国家、企业和公众等不同的行动者和利益相关者联合生产、共同努力，以改善社会和人力资本，建立更多的合作和伙伴关系。借鉴新加坡的经验，重视和采纳民间技术创新解决方案，更好地实现弹性化治理。另一方面，同时参照韩国的做法，利用各种智能技术建立医院信息管理系统和医疗大数据平台，打破信息壁垒。此外，也可以像武汉那样通过与企业、海外个人合作，建立微信、QQ 群等，进行开放式治理的尝试，实时帮助协调不同地区的医疗和生活资源，防止医疗挤兑现象，保障市民正常生活。

第三，建立全面化的信息收集和共享机制，促进疫情风险信息的沟通与传递。一方面，建立一种基于Web的GIS系统在地图上实时、动态地呈现流行病的传播状态和模式，清晰地显示具有高传染风险的地区，并通过该系统向政府和公众发出警示，政府可以根据预警信息制定相应的应对策略。另一方面，通过收集到的海量信息可以提高政府和公众对病毒传播途径、潜伏期、病死率等相关科学知识的认识，确保以最佳的方式应对潜在风险。(68)Zhao and Zou, “Smart Urban Governance in Epidemic Control,” pp.51-60.除此之外，一些专业部门还可以利用大数据、人工智能、深度学习等智能技术建立科学化的疫情风险评估与趋势预测系统，为政府制定防疫政策指明方向和提供实时指导。例如，考虑到城市之间存在大量人口流动，政府可以利用购票和移动支付产生的大数据来预测人口流动的地点、来源和聚集地，从而预测疫情最有可能发生的地点，(69)Emanuele Massaro, Daniel Kondor, and Carlo Ratti, “Assessing the Interplay between Human Mobility and Mosquito Borne Diseases in Urban Environments,” Scientific Reports, vol.9, no.1 (2019), pp.1-13.并制定相应的应对计划。