邻避治理如何实现有效的风险沟通——基于30个案例的清晰集定性分析

文 张媛媛 上海工程技术大学管理学院

许 敏 上海工程技术大学管理学院教授，博士

一、引言

随着城市化的进程，我国对城市公共设施和公共服务提出了更多的要求。但诸如垃圾焚烧场、火力发电厂、变电所等公共设施由于其负外部性使设施周边居民更容易产生抗拒感，若政府无法有效化解其抗拒心理，会进一步激化矛盾，演变为大规模群体性事件，最终导致项目无法顺利进行。在这一系列过程中，如何在事件态势演变为大规模群体性事件前有效化解公众抗拒心理，是缓解邻避冲突的核心环节。现有研究发现，政府适时进行相应的风险沟通以回应公众关切事项，可以有效化解公众抗拒心理。但是纵观各个邻避事件中政府的沟通方式，我们发现有的地方政府拒绝沟通，通过隐秘开工避免引起公众冲突，但是政府的隐秘行为却引发公众更大的不满，进而成为大规模群体性事件爆发的导火索；有的通过技术专家宣传风险的可控性，但是公众对此无法认同，导致事态僵持；而有的政府将风险沟通置于事件全过程中，通过持续的信息公开，对公众的质疑进行针对性的回复，使邻避设施最终顺利建成。为什么政府沟通都是基于解决冲突的目标，但是却产生了不同的沟通结果？在邻避事件中政府和公众如何进行有效沟通？究竟是哪些因素可以促进政府风险沟通的有效性？当前学界针对邻避事件中如何进行有效的风险沟通并没有得出确切的结论。传播学中认为当前的风险沟通不仅需要关注冰冷的科学知识和技术数字，还需要应对普通公众和相关利益群体就风险问题产生的看法、关切、意见、情绪等反应。而对于公众而言，他们不仅是风险信息的接受者，更是有着与政府对等状态的主体，双方之间存在着相互交换风险信息的联系。[1]因此，本文将立足于公众视角，建立邻避事件中多主体沟通机制，力求更加有效的缓解公众抗拒心理，以期提高政府风险沟通的效率。构成要素，即：谁(Who)、说什么(What)、通过什么渠道(In Which Channel)、对谁说(To Whom)、取得什么效果(What Effect)的“5W”模型，基于此可以认为在邻避治理领域中信息发送者、沟通信息、沟通渠道、信息接收者四方面可以影响沟通的效果。但是由于互联网的双向性和迅捷性，信息发送者和信息接收者的界限比较模糊。信息发送者在发送信息的同时，也在源源不断地接收信息接收者所发出的反馈，所以本文把信息发送者和信息接收者共同界定为沟通主体。沟通渠道是连接政府与公众进行交流和互动的桥梁和纽带，是对信息资料的传递、处理和反馈的过程。因此本文将沟通主体、沟通信息和沟通渠道作为一级变量进行扎根编码，最终得到开放式编码（见表1）

表1 开放式编码：风险沟通效果的影响因素

在开放式编码中，本研究通过对文献的梳理以及归纳已有研究发现的风险沟通影响因素，按照所设置的一级变量对概念相近者进行归类与合并。在沟通主体维度，开放式编码中涉及到政府、公众、媒体、专家四个主体，由于本研究在沟通渠道维度中会详细论证媒体在邻避治理风险沟通中的作用，因此将沟通主

二、研究视角与分析框架

风险沟通是个人、团体和机构之间交换信息和意见的互动过程，将风险沟通应用到政府治理领域最重要的目的是引导公众理性认知风险。已有相关研究发现政府选择不同的沟通策略和方式会带来不同的效果。[2]本文将运用风险沟通理论对邻避治理的效果进行研究，但目前学界尚未形成成熟的邻避治理风险沟通分析框架。因此本研究通过在中国知网（CNKI）中检索“风险沟通”“政府沟通”“邻避治理”“邻避冲突”等相关主题词，将所得到的文献资料作为扎根资料。采用开放式编码的方式并结合邻避冲突的产生机理，提炼得到本文的分析框架。同时将其作为条件变量进行清晰集定性比较研究，得出在邻避治理中风险沟通的有效途径。

美国政治学家拉斯韦尔在《社会传播的结构与功能》一文提出的传播过程及其五个基本体维度中的媒体与专家简单概括为“意见领袖”，即在风险沟通中有信息传播能力，有一定权威性和专业性的个体。在沟通信息维度中结合陶鹏、童星（2010）对邻避设施的四种分类，即污染类、风向集聚类、污名化类和心理不悦类，[14]将邻避设施类型定义为项目本身信息变量。通过结合清晰集定性研究方法条件变量的要求以及邻避冲突的产生机理，将上述开放式编码进行筛选形成变量体系（见表2）。

表2 邻避治理中风险沟通的分析框架

三、研究设计

（一）研究方法

定性比较分析方法最初是由社会学家查尔斯·拉金于1987年引入到政治学和历史社会学的研究领域之中，对比其他单个案例和少数案例的定性研究方法，该方法可以通过分析多个案例得出其中复杂的因果关系，强调多个条件的组态关系，适用于10～60个案例之间的比较研究。近年来，QCA的研究方法得到快速的发展，目前已经开发出模糊集定性比较分析（fs QCA）、清晰集定性比较分析（csQCA）、多值定性比较分析（mvQCA）和MSDO/MDSO四种类型。本文使用清晰集定性比较分析方法，其可以通过对条件变量和结果变量的两分处理进行研究，条件存在或发生取值为1，条件不存在或未发生取值为0，对多个案例进行组态分析，得出多因素组合的模型。本文尝试使用清晰集定性比较分析的方法，从公众和政府双主体互动的层面分析政府有效沟通的影响因素，选取30个2011～2021年邻避设施项目作为分析样本，对邻避事件中有效风险沟通机制进行概化分析。

（二）案例选择

在案例样本的选择上，定性比较分析方法要求满足“最大相似”与“最大差异”的原则。“最大相似”是指选择的案例在事实上存在某种程度的相似，有一定的可比性，要求各个案例具有相似的背景。“最大差异”是指选择的案例多样化的程度，其核心是以最少数量的案例实现最大程度的案例异质性。在此基础上，本文选取案例的标准为：（1）所选的案例均为邻避设施建设并且项目已经开始的邻避设施，有相同的现实背景，实现案例间的最大相似；（2）邻避设施的案例选择尽可能覆盖垃圾焚烧厂、核电建设、养老院建设以及医院建设等项目，区别于对身体有害类和心理不悦类的类型，实现案例的最大差异；（3）所选案例的发生时间均为近十年之内，有一定的时效性；（4）所选案例的发生地点在中国各省市，避免由于相同生活背景得出不具有普遍性的结论。在该标准下，本研究选取30个具有典型性和代表性的邻避案例（见表3），案例资料来源于百度、北极星固废网以及相关的媒体报道，政府官网以及民众的采访记录。

表3 所选取案例信息

案例编码 发生时间（年份） 项目名称11 2014 广东化州火葬场12 2014 海南三江麻风病医院13 2015 上海杨浦区养老院14 2015 广东河源火电厂15 2016 浙江海盐垃圾焚烧厂16 2016 江西南昌麦园垃圾焚烧厂17 2016 湖北仙桃垃圾焚烧厂18 2016 江苏连云港核电站19 2016 广东肇庆垃圾焚烧厂20 2016 南京六合垃圾焚烧厂21 2016 白鹿原垃圾焚烧厂22 2016 天津蓟县垃圾焚烧厂23 2016 湖南宁乡垃圾焚烧厂24 2016 江苏南京红日养老院25 2017 海南万宁垃圾焚烧厂26 2018 辽宁鞍山垃圾焚烧厂27 2018 南京佛心桥临终关怀中心28 2018 武汉东湖养老院29 2019 武汉新洲阳逻垃圾焚烧厂30 2021 福建福清垃圾焚烧厂

（三）变量选择与测量

目前文献中尚不存在研究邻避治理中风险沟通效果的测量体系，因此本文通过对现有文献梳理，结合邻避冲突的产生机理，从沟通主体、沟通渠道和沟通信息三个维度设置了政府回应时效、公众情绪、意见领袖、信息发布渠道、参与方式、邻避项目类型和项目信息等七个条件变量。为了衡量风险沟通是否有效，将是否发生大规模群体性事件作为结果变量。下文将结合现有文献对所有变量进行赋值（见表4），以便后续分析。

表4 变量选取及赋值

1.沟通主体层面的条件变量设定

现有研究发现，政府对公众意见的处理时效对风险沟通效果有影响。本文根据2016年国务院印发的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》中的规定：对涉及群众切身利益、影响市场预期和突发公共事件等重点事项，要及时发布信息。涉及重大突发事件的政务舆情，最迟在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会，并根据工作进展情况，持续发布权威信息。对当地政府回应时效进行赋值，对民众抗议回复不超过5小时为1，回复超过5小时为0。

自媒体信息传播时常伴随着强烈的负面情绪传播，负面情绪传播不仅存在于个体间，也同样存在于较大规模群体或组织，会对网民群体心理和行为产生深刻影响。网民受其感染会产生共鸣，若负面情绪不能及时疏导、排解，极易衍生出严重的群体性事件和次生社会问题。[15]因此，本研究将公众情绪纳入衡量风险沟通效果的影响因素之中。由于在自媒体平台上公众可以通过文字来表明自己正面或负面的态度，所以在研究中可以根据文本中正负情感词汇的数量、级别、权重来评估网民的情感倾向。[16]本文把文本中含有“太可怕了”“强烈不满”“坚决抵制”等有强烈负面情绪词语的用户定义为有负面情感倾向，而没有明显情绪和含有“支持政府决定”“符合标准”等认同词语的用户定义为正面情感倾向，对公众情绪进行赋值，正面情感倾向较多赋值为1，负面情感倾向占主导地位则赋值为0。

早在20世纪40年代，社会学家拉扎斯菲尔德在政治选举的调查中发现意见领袖具有影响其他选民的能力，提出“两级流”传播理论并认为意见领袖是媒体与大众之间的桥梁。因此本文认为意见领袖可以影响最终风险沟通的效果，将其视为一个单独的沟通主体。在网络时代，意见领袖的定义更加多样化，李佳（2021）对新型意见领袖提出了判定标准：首先，具有在某群体中的传播力，即意见领袖不论是在线上还是在线下都比其他成员更加活跃。其次，具有相当程度的意见、观点与建议输出能力。进行意见的交流与传播是意见领袖的根本属性之一。再次，具有一定程度的权威性与专业性。最后，具有影响或改变他人决策的能力。[17]本研究将建设邻避设施过程中的意见领袖定义为政府高层官员、环境专家和微博大V这些具有影响力和专业性的群体并将其纳入衡量指标，对是否由意见领袖进行回复而进行赋值，有意见领袖的回复为1，无则为0。

2.沟通渠道层面的条件变量设定

沟通渠道是指政府与公众之间意见交流的途径。政府沟通渠道的多样化使得政府可以置身于更广阔的沟通环境，通过网络公示和群众面对面交流的方式，可以覆盖到更多的社会公众，从而更有效率提高群众的接受程度。近年来，网络时代来临，公众可以通过微博、微信等社交平台发布与接收到大量信息，而传统媒体平台报纸、广播则难以覆盖到更

广泛的群体。政府在运用传统媒体的同时，运用新媒体可以促进与公众的沟通。因此将政府沟通渠道纳入条件变量的选择，沟通渠道多样化赋值为1，沟通渠道单一赋值为0。

在以往的研究中，学者把网络政策参与方式划分为三种类型：网络内生型、网络外生型和网络引导型。网络内生型指网民首先在网络上传播形成公众议题之后，政府再依据发酵程度做出反应；网络外生型指突发事件的发生产生的舆论迫使政府进行回应；网络引导型指政府主动提出公共议题，网民再参与议题讨论。不同的参与方式对舆论的认同度会产生不同的影响，因此本文认为不同的参与方式会影响政府沟通效果。本研究分析对象为邻避冲突发生之前的沟通过程，发生邻避冲突后的演进过程不纳入分析范围，所以将参与方式简单分为网络内生型与网络引导型两种。同时，将网络引导型参与方式赋值为1，网络内生型赋值为0。

3.沟通信息层面的条件变量设定

沟通信息包括沟通所针对的项目和在沟通中的信息内容。陶鹏等（2010）从损失维度的角度将邻避设施的类型分为：污染类、风险聚集类、污名化类和心理不悦类。本研究对其分为可能对身体造成危害和不会对身体造成危害两类，前者可能造成肉眼可见的损害，后者则主要是基于一种抵触心理，围绕二者分别讨论不同邻避设施类型是否会有不同的主体诉求和化解策略。因此本研究将没有安全隐患的邻避项目赋值为1，有安全隐患的邻避项目赋值为0。

在邻避设施评估过程中，对居民信息公开可以保障公民的知情权，目前研究表明信息的透明要涵盖信息的真实性、易得性和对信息内容的理解性。[18]在互联网时代，公众获取的信息复杂多样。面对无法辨别真假的信息，公众的情绪更容易被信息引导而产生负面情绪、增加大规模群体性事件发生的机率，因此对政府及时向公众发布关于邻避项目相关信息提出了更高的要求。在建设邻避设施的过程中，发布信息的真实性、易感知性和易理解性是信息有效公开的必要保证。所以本研究设定，政府所发布信息符合这三个方面要求赋值为1，无法完全满足三方面要求赋值为0。

4.结果变量选择

在沟通主体、沟通渠道和沟通信息3个层面，7个条件变量的组合作用下，所建设的邻避设施是否引发了大规模群体性事件可以衡量政府在此事件上的风险沟通效果，因此被定为该研究的被解释变量。郑旭涛（2019）提出可以按抗争规模的大小将邻避冲突分为大型邻避冲突和小型邻避冲突，认为采取体制外抗争行为的抗议者在1 000人以上属于大型邻避冲突。[19]本研究结果变量为大规模群体性事件的发生与否，因此借鉴现有研究，将采取体制外抗争行为的抗议者不足1 000人定义为没有发生大规模群体性事件，赋值为1；将采取体制外抗争行为的抗议者达到1 000人以上的邻避冲突定义为发生了大规模群体性事件，赋值为0。

四、研究结果

（一）单变量必要性分析

单变量必要性分析是指所选变量中单一变量对结果解释力的强度分析，是进行条件组态分析的先行步骤。在单变量必要性分析中，每个变量我们可以得到一致性和覆盖率两个值，一致性是指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致结果产生的某个给定条件或条件组合，覆盖率是指这些给定的条件或条件组合在多大程度上解释了结果的出现。[20]其中，单个变量是否具有必要性取决于一致性的高低。学界认为，若一致性高于0.8，则该变量是结果变量的充分条件；若一致性高于0.9，则该变量是结果变量的必要条件。本文的单变量必要性分析结果中（见表3），“公众情绪”变量的覆盖率达到1，证明“公众情绪”百分之百解释了最终邻避冲突的产生，但一致性均不高于0.8，所以不是结果变量的必要充分条件。所有解释变量的一致性均不高于0.8，证明每个变量单独对结果都不是充分条件，所以单变量必要性分析的结果对于被解释变量的解释力还比较薄弱，因此，有必要继续对变量的组合效应进行分析。

（二） 组态分析结果

单因素分析结果显示，任何单个因素的影响都无法单独充分解释邻避事件中有效的风险沟通，因此需要进行多因素的组合分析。清晰集定性分析为条件变量组合分析提供了复杂解、中间解和简约解三种解。鉴于复杂解不包含反事实案例，能够排除与事实不符的路径组合，其常被作为QCA分析的首选方案，[21]所以本文选择复杂解作为分析结果。其中，“初步覆盖率”表示每一个条件组合中每一种因素对结果的影响，“净覆盖率”取值的高低说明哪种组合更容易导致结果的发生。“一致性”高于0.8，则说明该路径构成影响沟通效果的充分条件。[22]因此，选取其中五条一致性高于0.8的路径进行解释分析（见表4）。由表4可知，五个条件组合路径一致性为1，即～政府回应时效*～意见领袖*～信息发布渠道*～参与方式*邻避项目类型*～项目信息（路径1）、～政府回应时效*～公众情绪*～意见领袖*~信息发布渠道*～参与方式*邻避项目类型（路径2）、～政府回应时效*公众情绪*信息发布渠道*参与方式*～邻避项目类型*项目信息（路径3）、公众情绪*意见领袖*信息发布渠道*参与方式*～邻避项目类型*项目信息（路径4）、政府回应时效*～公众情绪*意见领袖*～信息发布渠道*～参与方式*邻避项目类型*～项目信息（路径5）。据此，本研究归纳出能够避免大规模群体性事件发生的两种政府沟通模式。

表5 单变量必要性分析

表6 条件组合分析结果

1.模式一：政府媒体联动引导

这一沟通模式包括路径3和路径4，核心条件为危害身体型邻避设施、多元化沟通渠道、政府引导型参与、信息公开透明、公众正面情绪。该模式下的邻避设施可能会危害到周边居民的身体健康，更容易引起公众的抵抗情绪。政府在该邻避设施的建设背景下主动提出议题，针对公众担心的问题在多种渠道公开环评报告以正面回应公众质疑、消除疑虑，达到邻避设施顺利建成的结果，避免大规模群体性事件发生。该模式的典型案例包括“嘉善县垃圾焚烧厂项目”“南昌麦园垃圾焚烧厂”“辽宁鞍山垃圾焚烧厂”“福建福清市垃圾焚烧厂”。在嘉善县于2012年启动生活垃圾焚烧发电项目后，政府主动对涉及到的家庭发放民意调查问卷，了解村民需求及拆迁补偿要求。经过三次选址论证后，最终确定项目选址。根据县环保局要求，通过网络和纸质公告对垃圾焚烧发电项目环境影响报告书进行两次公示后再投入施工，该项目最后于2015年顺利建成。在该邻避项目实施过程中，政府采用积极公开的态度，了解村民需求，解决了在项目实施过程中的潜在问题。因此在有安全隐患的邻避设施建设中，最重要的是政府的引导型参与，引导公众全面清楚地了解该邻避设施的安全性和合法性。

2.模式二：意见领袖及时沟通疏导

这一沟通模式包括路径1、路径2、路径5，条件为负面的公众情绪、意见领袖参与、政府内生型参与、单一的沟通渠道、心理不适型邻避设施和项目信息不透明。在该模式下，邻避设施并不会对周边居民的身体健康造成危害，项目实施前期政府并未对项目进行公示，导致公众对此项目不知情，从而产生了心理敏感与抗争行为。但是在公众通过论坛及信访等方式表达了心理不满后，政府及意见领袖对不满情绪通过权威公共渠道的及时回复产生了对负面情绪的疏导作用，因此避免了大规模群体性事件的发生。该模式的典型案例包括“广东化州火葬场事件”“南京佛心桥反对临终关怀中心事件”“南京反对养老院事件”。在南京佛心桥建造临终关怀案例中，小区开始建造临终关怀中心之前，政府并没有对周边居民进行公示。当居民从施工队的口中得知项目信息后，便到卫生局和民政局等政府信访部门表达不满情绪。随后，民政局副局长明确项目当前未进入审批，并表明项目只有在消防和食品卫生许可的条件下才会发放施工许可证书，其对信访居民的正面回复，缓解了公众的负面情绪。在该邻避项目的实施过程中，公众对项目的不知情产生了对邻避项目的反对，但是由于政府及时并且具有针对性地回应了公众提出的质疑，公众的负面情绪因此得到有效的疏导。

五、结语

本研究基于组态的研究视角，借鉴已有研究成果，构建了邻避设施中政府和公众的双向沟通分析框架，发现邻避事件中进行有效风险沟通的影响因素及内在逻辑。结合以上条件组合可以对如何进行邻避治理得到相关启示：

（一）分类治理

结合条件组合结果可以看出，邻避设施的类型对于政府与公众如何进行有效沟通具有重要的影响。由模式一和模式二可以看出，在不同类型的邻避设施的建设中，政府沟通的侧重点会有所不同，我们在邻避事件的沟通过程中要针对不同的设施类型选择不同的沟通策略。在对公众有安全隐患的邻避设施建设中，政府更要加强与公众的双向沟通，关注是否取得了正面效果。而在此类邻避设施中，可以发现有关政府的回应时效和意见领袖的发声并没有处于主导地位。在项目实施前期，政府要做到征求周边居民的意见，保证信息的公开透明以进行更有针对性的沟通，通过更加多样化的渠道对公众的质疑做出回应。政府公开信息和回应的渠道越多，越能帮助公众更加全面地了解该邻避设施的选址过程和治理策略，避免风险的谣传和扩大。在对公众没有隐患的邻避设施建设中，政府单方面的回应时效和意见领袖的发声处于主导地位。政府及时的沟通疏导在此类邻避设施中可以充分回应公众诉求，意见领袖的正面回应有利于调节公众利益诉求、缓解公众反抗情绪，避免负面情绪进一步演化至大规模群体性事件。

（二）意见领袖的适当发声

已有研究发现意见领袖的发声可以加强该回复的权威性，给予公众更高的信服力。但是结合现实案例及以上组态结果可以看到，意见领袖的发声并不是在任何时候都起到安抚和缓解公众反抗情绪的作用，反而有些时候会被公众认为是政府派来的“说客”。因此，意见领袖发声的时间及策略对实现有效沟通会产生重要影响。意见领袖应在公众情绪未激化之前及时出面进行针对性回应，以权威报告为依据并将其转化为易理解的话语，使用恰当的沟通策略疏导负面情绪，避免事态升级为群体性事件。

（三）实现双向动态沟通

政府与公众双向沟通可以有效缓解反抗情绪。在邻避项目建设过程中，政府要重视与公众的双向沟通，做到精准识别公众诉求，正面回应质疑。加之沟通渠道的多样化可以保证沟通的效率与覆盖范围，伴随着网络信息技术的发展与成熟，政府要善于借助自媒体等平台保证沟通渠道的畅通与有效。通过不同的沟通渠道实现政府与公众高频双向沟通，建立友善的互动关系，及时察觉各种质疑以避免邻避效应的激化。

尽管本文用清晰集定性比较分析方法，对30个邻避设施的建设过程进行分析，但该研究仍存在一定的局限性，需要后续研究的补足与推进。一方面，表现在资料的获取上。本研究的资料大多来源于可以公开查询的二手资料，虽经过仔细查找与辨别，但是难免会出现资料不完整和偏差，未来可以通过深度访谈和调查等方式获得更多准确的原始数据，进行补充研究。另一方面，表现在本文的变量选择上。本研究仅选择政府、意见领袖和公众三个群体作为沟通的主体进行分析，虽这三种在邻避风险沟通中为主要沟通主体。但是在一个邻避设施的建设过程中还有很多其他的利益相关者，比如房地产商、大众传媒（指沟通话语策略方面）等在邻避冲突的演进过程中也扮演着非常重要的角色，后续研究可考虑将其纳入因素分析中，以补充完善现有研究结果。