以轨道交通为骨干的城市公共交通发展研究

□ 刘玉勉

（中共合肥市委党校，安徽 合肥 230001）

伴随着我国城市化的迅猛发展，居民出行距离不断增加、出行需求持续增长并呈现多元化发展趋势，而现有的道路资源已无法匹配机动车保有量的爆发式增长，交通拥堵问题愈加突出。纵观全世界大城市发展历史，发展公共交通可以有效缓解交通拥堵、交通供需不平衡等问题。2022年1月18日，国务院发布《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，提出“深入实施公交优先发展战略，持续深化国家公交都市建设。”轨道交通作为城市公共交通的重要组成部分，在提高居民出行效率、缓解城市交通压力和促进城市长远发展方面发挥着积极作用，对城市公共交通发展的格局影响深远。当下，以轨道交通为骨干的城市公共交通发展是学界需要共同关注的问题。

一、以轨道交通为骨干的城市公共交通发展现状

当前，我国开通运营轨道交通线路的城市已超过40个。为深入实施公交优先发展战略，各地在工作中高度重视城市公共交通发展工作，多措并举提高公共交通分担率，为提升人民生活品质、有效利用公共资源和促进城市绿色低碳发展奠定了坚实基础。

（一）多层级公交运营结构基本形成

以轨道交通为骨干的城市公共交通，基本涵盖了轨道交通、常规公交、慢行公交等多层级公交体系（见表1）。以A市为例，截至2021年末，A市五条轨道交通运营线路互相串联，初步形成“田”字虚拟环线，运营总里程超过150公里，日均客运量74万人次，公共交通客运分担率超40%（以A市常住人口900万计）；市区公交车辆共5000余台，公交线路294条，营运线路超过4900公里，公交车辆实现GPS全覆盖；城市主城区30万辆共享单车经营权通过招投标方式分配给三家中标企业，共设8300多个点位，点位有栏、有线、有区分，整体运转有序。从营运结构来看，以轨道交通为骨干、公交车为主体、共享单车为补充的公共交通营运结构基本形成。

（二）公交优先发展制度体系逐步健全

（三）城市公共交通基础设施持续完善

城市公共交通基础设施作为满足居民出行的硬件配备，各地已将其纳入城市建设范畴。第一，通过制定专项规划对常规公交路权优先提供制度保障。如A市出台了《公交专用道管理暂行办法》和《快速公交线网和公交专用道网络专项规划》，依托制度建成公交专用道，设置客流主要走廊的公交优先交叉口，保障常规公交优先通行，避免高峰时段常规公交堵车风险，提高公交进站准点率和居民出行时间可控性。第二，通过优化站牌站点设施改善居民公共交通出行环境。如A市将市区公交站亭更新改造项目纳入为民办实事事项之一，对公交站亭持续更新；增加数字站牌占比、拓宽公交信息发布渠道，为智慧交通发展提供硬件基础；提升绿色公交车辆占比，截至2021年末，A市公交集团在册车辆5223台，绿色公交车辆5176台，占比99．04%；根据运力规模科学设置共享单车停放点，使新兴业态更快适应城市发展需求，通过优化城市公共交通的环境，提升了居民的乘车体验感和选择主动性。

（四）城市公共交通服务质量不断提高

在私家车保有量持续增加的背景下，提升城市公共交通分担率是实现绿色出行、低碳出行的重要渠道。交通方式的安全性、便捷性、舒适性和经济性等因素影响着居民的选择意愿，因此，在硬件基础设施不断完善的基础上，城市公共交通服务的规范化与精细化也在不断提升。第一，依托体制机制建设推进规范化管理。通过出台行业标准、考核机制和规范文件等，促进公共交通经营权的公平合理分配，鼓励引导经营主体加强自律管理，规范网约车等新兴业态公平有序参与市场竞争。第二，依托数据监测体系推进智慧化运营。通过升级完善城市公共交通智能调度系统，健全公共交通运行状态数据监测体系，实现数据资源的有效整合、共享，增强行业统计决策分析能力，提升公共交通智能管理水平。第三，依托提升专业水平推进精细化服务。基于乘客消费习惯的变化，如部分消费者倾向运用手机软件查询交通实时信息、部分消费者倾向使用网络支付方式付费等，城市公共交通运营主体不断完善公众出行信息服务系统、增加营运车辆“扫码乘车”功能、建设一卡通区域内或跨区域互联互通建设，以需求为导向提升公共交通服务质量。

二、以轨道为骨干的城市公共交通发展难点

尽管城市道路建设日新月异、公共交通供给逐年增加，但公共交通对私家车的替代吸引力仍显不足，加之轨道交通投运后对交通整体规划、功能定位和设施衔接等产生了一系列影响，城市公共交通整体效能提升尚有较大进步空间。

（一）顶层设计一体化仍显不足

以轨道为骨干的城市公共交通，轨道交通、常规公交、慢行交通的功能定位是差异化的。从公共交通复合网络视角分析，仅对轨道交通网络或常规公交网络进行单网研究，数据分析完整性不足。实际上，城市公共交通在线网建设、设施配置等方面尚未形成一体性规划，还存在诸多共性问题。第一，轨道交通——常规公交——慢行交通三网融合规划不足。线网融合规划是复杂的系统性工程，投入高、周期长，且涵盖规划管理、用地保障、合作开发和监督管理等多个方面，涉及政府、企业和金融机构等多方主体，因缺乏稳定性和常态化的联动机制，各方主体难以形成协同合力，网线规划缺乏系统性构架，导致出现轨道交通与常规交通线网分配不合理、常电动出租汽车充电桩布设缺乏系统性、共享单车停放点位分布不均等问题。第二，不同公共交通方式间基础设施衔接不畅。由于轨道交通、常规公交、慢行交通运营主体不同，一定程度上缺乏衔接性，导致出现缺乏轨道交通沿线配套接驳方案、轨道出口与公交站牌距离过远、地铁站内或公交站牌无其他交通工具换乘信息等问题。换乘便捷性是影响居民选择公共交通出行的重要因素，基础设施衔接不畅会导致部分客流流失。如从轨道交通客运强度分析，以轨道交通为城市公共交通骨干的A市在客运强度上与深圳、上海、西安等高客运强度城市存在较大差距（见表2），仍有提升空间。

（二）公共交通智慧化进程相对滞后

部分以轨道为骨干的城市公共交通在不同领域呈现出智慧化进程相对滞后问题。第一，以数据为支撑的总体规划不够全面。城市公共交通规划中涉及到的公交站点500米半径覆盖率、公交站点300米半径覆盖率、轨道交通站点50m半径范围内公交接驳比例等指标需要提前规划，但目前部分城市交通规划中关涉较少。第二，以数据为依托的运力投放不够灵活。由于轨道交通与常规交通线路重叠、潮汐现象、人口流动等因素，导致公共交通工具乘坐需求存在动态变化，若运力不能随之调整，就会出现运力投放不科学的问题。然而现实中，部分交通线路运力投放过少，导致出现乘客候车时间久、车内拥挤等现象；部分交通线路运力投放过高，导致出现交通工具空驶、客运强度较低等问题。第三，智慧管控能力不强。诸如运行状态实时感知、客流趋势动态推演、突发事件精准预警、行车调度自主适配、维护计划自动生成、应急处置智能服务等城市公共交通智慧管控，各地发展进程不同步，智慧赋能成效还不突出。第四，数据信息应用需要整合不够。轨道交通到站、公交车到站、共享单车运行、交通工具换乘等实时信息于分散在不同软件程序，导致乘客查询困难。

（三）业态经营特色化不够

以轨道交通为骨干的城市公共交通行业面临市场格局变化、市场利益失衡、市场秩序重构等挑战，亟待破解转型升级难题。第一，轨道交通经济业态发展不够。相关数据显示，轨道交通成本投入约为6－7亿／千里，以轨道交通为骨干的城市公共交通运营收支缺口及维护成本压力较大。一方面，依托轨道交通的经济圈尚未形成。如地铁出口连接商业占比不高，TOD模式在部分城市没有启动或启动后收益较低；另一方面，轨道交通产业链衔接不足。轨道交通产业链包括装备制造、智能研发、工程咨询、设备维保、技术培训等，但装备制造、设备维保等产业较为集中，部分地域产业链相关行业发展均较为滞后。第二，常规公交主营业务萎缩压力加剧。受地面交通拥堵加剧、轨道交通分流等因素影响，常规公交吸引力持续下降，主营业务萎缩压力加剧。尽管常规公交积极拓展新兴业务加以应对，但特色业务发展尚存一定的机制障碍。如伴随燃油公交车的逐步缩减，部分公交车场站原来的加油用地已经闲置，但由于土地性质限制不能进行商业化改造，转型创收面临困境。第三，传统出租汽车转型有难度。网络预约汽车的出现与兴起打破了原有出租车行业市场格局，基于时间确定、预约便捷、时段型运价优惠等原因，消费者更倾向于网络预约汽车。尽管传统出租汽车也自行接入网约平台寻求网上派单，但因个体分散、议价能力弱，派单机会很少。此外，部分城市网络预约汽车注册车辆运力远超传统出租汽车，出租车传统业态面临较大市场冲击，经营发展亟待转型升级。

（四）行业管理不够规范化

城市公共交通一直处于交通运输部门、城市管理部门、公安交警部门、城市规划部门等多头管理状态，由于部分领域管理权责不清晰，导致出现公共交通工具空间资源分配错位、行业管理规范性程度低等问题。第一，常规公交路权保障力度不够。公交专用道存在“断点”，高峰时段公交车在非专用道仍会因堵车而延误，且存在其他机动车违规占用公交专用道影响运营速度现象，不能有效保障常规公交路权及公交车到站准点率，难以满足市民快捷、准时的出行需求。第二，共享单车运行监督管理乏力。由于现有公共设施无法应对短时间内大规模共享交通工具停放，共享交通工具多停放于人行道、机动车道，导致出现晚上小区门口堆积、早上地铁出口潮汐等现象；违规停放车辆侵占绿化、人行道、盲道，行驶过程逆行、违规载人、侵占机动车路权等不文明行为频发；因倒闭或退市运营主体缺乏回收能力、运营主体不能及时处理残损车辆、个别消费者随意丢弃车辆等原因，导致废旧共享单车随处“堆积”；停车卡锁存在继续付费、定位不准导致高额调度费等问题，引发消费者不满。第三，出租汽车市场秩序不够规范。部分网络预约汽车平台通过低价倾销、违规招募等手段盲目扩张运力规模，扰乱公平竞争；个别出租车公司存在不买保险、不退押金、不提供发票等管理问题；部分驾驶员与公司存在燃油补贴分配矛盾；消费服务争议问题得不到及时回应，影响行业有序发展。

（五）服务能力不够专业化

城市公共交通属于技术性劳动密集型行业，需要专业队伍力量提供标准规范服务。但从目前反馈来看，该行业关键人才流失明显，行业整体专业能力有待提升。第一，行业人才引进机制不完善。第二，在城市公共交通关键技术人才、紧缺人才引进过程中，财政资助支持政策力度不凸显，行业对重点人才的吸引力不高。第三，行业认同感不够。城市公共交通行业职业素养竞技活动、表彰活动和媒体宣传等成效不明显，公众对于公共交通专业人员的社会认同感有待提升，行业整体专业服务能力尚须进一步推进。

三、以轨道为骨干的城市公共交通发展策略

优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、引导城市居民绿色出行、构建资源节约型社会的国家基本战略。以轨道为骨干的城市公共交通正处于交通方式结构竞争转型期，这也是优化交通出行构造的关键引导期，需要加强各类方体之间的合作，促进城市公共交通协调发展。

（一）建立联动机制，促进公共交通设计一体化

第一，建立常态联动机制。国家层面规范性文件以及地方层面法规政策均提出要“多方参与，协同共治”、“区域协同”，旨在通过建立联动机制，打通信息壁垒。对此，笔者建议加强交通运输、自然资源规划、城市管理、消防、交警支队、数字资源局等相关职能部门的协调联动，整体性规划城市公共交通线网及交通工具衔接，建立公共交通运营商之间的常态交流机制，为公共交通基础设施形成整体性布局、以适度超前的一体化设计实现客运系统内部的有效衔接奠定体制机制基础。

第二，加强交通网络融合。以轨道为骨干的城市公共交通需要强化轨道交通、常规公交、慢行交通三网融合，远景构建“公共交通网络合一”的多层次交通体系。一方面，重点突出轨道骨干地位，明确轨道交通在客流走廊中的骨干定位，提高轨道交通覆盖不足地区的公交车接驳能力，持续优化慢行交通系统与轨道交通对接；另一方面，合理布局公交车专用道，加强城市微循环和支路网建设，优化快速、主干、次干、支路比例，重要客流走廊实施公交车专用道运行，解决公交车“断点”堵车难题。

第三，强化换乘设施衔接。一是系统规划换乘基础设施，设置常规公交300米覆盖率、常规公交500米覆盖率、轨道交通站点周边50米半径范围内有公交服务比例等适度超前的指标性规划；对轨道出口、公交车站、共享单车停放点、机动车停车场进行一体规划，将公共交通设施站点规划到商场门口、小区门口；将共享单车点位纳入规划布局综合考量，优化换乘基础设施衔接。二是重点提升轨道交通与公交车接驳效能，以轨道为骨干的城市新建重点轨道站点时应综合考量公交车和单车接驳场站，对距离地铁站出口较远且有条件挪移的公交车站台进行位置调整。三是统筹配置衔接资源，优化共享单车与公交车站、轨道出口的衔接，轨道交通换乘路线侧重于地下通道，缓解路面交通压力，提高乘客步行行程的安全性。

（二）借力科技优势，促进公共交通营运智慧化

第一，打造城市公共交通大数据平台。一是公共交通信息接入大数据平台。将车载信息采集终端和车载二维码入口软硬件相结合，借助“一车一码，一码通用”的轻量化场景打破信息孤岛，为公共交通多维度数据监控、车辆人员实时调度、异常情况及时预警、非常时期疫情防疫防控等提供数据支撑。二是依托大数据平台动态调整运力。应用公共交通数据对轨道路线、公交车路线等进行客流分析与验证，优化路线调整方案、发车频次等；及时监测出租汽车营收环比等市场运行指标信息，对网约车运力科学调控；数据分析共享单车车辆实际需求、热门点位区域，从源头控制投放总量，减少助力车占比，优化现有数量和布局。三是依托大数据平台完善查询渠道。基于大数据平台信息及现有乘车码等小程序基础拓展程序功能，提升信息查询准确性与便捷性，以便市民综合查询轨道交通、县市区公交车实时信息。第二，加强公共交通信息基础设施建设。优化公共交通换乘的信息衔接，基于轨道交通各站点与公交停靠站对接一览表等基础信息在地铁站内设置电子屏幕，标识公交车站点、共享交通工具停放点等信息，以便乘客准确选择出口。稳步推进数字化站牌建设，实时更新公交到站时间，实现客运系统信息无缝对接。第三，智慧赋能“定制公共交通出行”。一方面，探索数学模型模拟推演线路。建立数学模型模拟推演，作为增减线路的参考依据，减少公交服务盲区，系统性优化城市综合公共交通网络，以满足由于城市空间结构变化产生的交通需求；另一方面，探索开通“守时大数据公交线”，对地铁口客流仿真测算，提升公交车接驳运营的智慧化水平。

（三）推进业态融合，促进公共交通业务特色化

第一，提高轨道交通商业效益。目前，全国已有45个城市开通交通轨道，轨道行业产业拥有万亿级市场。应通过地铁口有效连接商业体、发展TOD模式等打造轨道交通经济生态。鼓励轨道交通智能化产业发展，积极推动轨道交通智能化科技成果研发与应用，持续发展轨道交通智能化运维产业。第二，推进常规公交业务升级。立足新发展阶段，客观认识常规公交行业新情况新问题。一是经营理念转型升级。需要明确的是，在轨道交通成网、出行选择多样的背景下，常规公交在公共交通体系的基础性作用依然突出。常规公交经营理念应定位为在不同区域的功能地位呈现差异化——在轨道覆盖区域，常规公交侧重“微循环”功能定位；在轨道未覆盖区域，常规公交侧重公共交通出行主体定位。二是持续拓展业务领域。拓展地铁接驳专线、定制服务专线、中小学研学游教育专线、大型会议会展接送服务专线等特色业务，以专业化水准承办专线业务，持续拓展业务范畴。三是商业化运作闲置资源。挖掘公交车加油站的闲置土地资源，实现场站商业综合开发，促进常规公交业务转型升级。第三，推进出租车行业业态融合。实现传统出租车融合派单。应借鉴广东惠州、天津等地融合派单先发模式，将传统出租车统一接入网约平台，使传统出租车在“扬召”订单基础上增加网络订单，促进业态融合。

（四）创新管理机制，促进公共交通运营规范化

第一，保障公交车专用车道路权。一是路口信号优先。试行并逐步推广道路交通信号灯联动控制，保障公交车优先通行。二是切实保障路权。通过专项行动等方式，依法查处违规占用公交车专用道行为，切实落实公交车专用车道路权，提高公交车到站准点率。三是提升资源效能。在公交车专用道成长线、成环线的建设基础上，根据潮汐规律动态让渡路权，提高公交车专用道利用效率。第二，加强公共交通规范运营。一是维护出租车市场秩序。加强对出租车公司的业务监管，依法严厉查处网络预约汽车低价倾销行为，督促网约平台清退不合规车辆，开展查处“黑头车”专项行动。二是规范充电桩流程。新能源汽车低碳环保且极大降低成本，科学布设充电桩等配套设施，规范住宅小区充电桩安装流程。三是规范共享单车运营。将占道行车、违规载人等共享单车违规行为纳入交管处罚范畴，引导安全行车；探索引入第三方共管不同品牌单车调度与停车管理，规范停车；推广哈啰“全链路管理”，现有运营公司实现单车生产、运营、回收的闭环管理，开创三年报废的废旧残损车辆再生资源回收处理途径，避免堆积过多固体废弃物；跨区域调度高额费用等需要明确提示且不得使用免密扣费模式，规范信息提示。第三，建立健全考核机制。妥善维护共享交通工具经营权、出租车经营权等社会公共资源；建立健全考核机制，以提升服务质量为导向，设置车况维护度、服务好评率、投诉回复满意率等评估指标；强化考核结果运用，对经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为等情形的，依法收回经营权，以提升公共交通营运规范性。

（五）加强人才队伍建设，提升从业人员专业化

第一，建立健全专业人才引进机制。促进城市公共交通发展，需要有专业的人才队伍以及专业的技术力量。一方面，应结合公共交通发展需求，通过政策鼓励高校培养相关人才，为公共交通行业有效转化输送适格技术人才；另一方面，建立健全城市公交补贴长效机制与人才培养机制，通过增强对人才的吸引力来壮大专业队伍。双措并举，实现人才队伍建设的“输血”与“造血”齐头并进。第二，提升在职人员专业能力。通过举办职业技能竞赛、公共交通从业人员表彰活动等加强媒体宣传引导，提升公众对于公共交通专业人员的社会认同感、增强专业人员的职业使命感，激励从业人员提升自身专业素养，全面促进从业人员的职业素养和服务意识，实现从业人员的职业化、服务技术的现代化。

（六）鼓励市民参与，促进公共交通服务精细化

第一，提高市民参与积极性。加强民意收集渠道建设，广泛了解市民对改善公交服务、方便出行提出的意见，通过大数据进行客流验证，遴选需要优化的公共交通线路和需要调整的公交车站站台，公开征询市民意见。通过广泛征询公交服务规划意见，使公共交通的路线规划、运力配备等更加贴合市民出行实际。以精细化措施聚焦人民需求，提高市民共同参与力度，凸显城市治理温度。第二，提升市民选择主动性。通过实施“一卡换乘”“一票换乘”等票制对轨道交通和公交车之间的换乘实行减免优惠措施，鼓励市民换乘；通过派发公共交通免费消费券，培养市民绿色出行、低碳出行的良好习惯；通过强化公共交通宣传推广，提升市民文明素养、节约能源意识和正确消费观；通过为孕妇等特殊群体发放爱心标识、规范导盲犬进站流程等特殊关照措施提供精细化服务，提升市民主动选择公共交通的意愿，切实缓解城市交通压力。

党的十九届六中全会决议提出：“坚持在发展中保障和改善民生。”提升城市公共交通服务效能是坚持“以人民为中心”的城市建设思想的切实举措，实践中须针对公共交通现存问题采取积极的回应对策，扩大公共交通服务范围，全面提升综合服务能力，满足市民多样化的出行需求，使市民在共建共享发展中有更多获得感，不断推动城市公共交通发展再上新台阶。