疫情常态化背景下红旗渠景区管控机制

李 锋，王楚晴

(河海大学商学院，江苏 南京 211100)

2019年末，新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)发生并逐渐在全球蔓延。截至2022年4月15日，全球新冠肺炎确诊病例超5.34亿例，累计死亡631万例，对人类生命安全和健康构成重大威胁，也是中国面临的一次巨大挑战和严峻考验。世界疫情反复，大有新冠肺炎将与人类长期共存的趋势，中国的疫情管控也进入常态化。新冠肺炎疫情对中国旅游业造成重大冲击[1]，据文化与旅游部财务司数据，2021年度国内旅游收入为2.95万亿元，相较于2019年6.63万亿元旅游收入急剧缩减。同时以跨区域、高聚集、大流动、大规模为特点的现代旅游对景区管控提出新要求。构建常态化疫情下的景区管控机制，不仅对生命健康安全保障具有重要意义，而且对旅游业振兴及后续高质量发展具有现实价值。

水利景区是我国旅游景区的重要组成部分，水利景区管控一直是学者们关注的重点。余凤龙等[2]基于时空演变视角分析水利风景区的运行现状，指出水利景区开发需与景区特色相结合。陈晓群等[3-4]从资源开发角度论述了实现经济效益的途径。张壤玉等[5]立足顶层设计探讨景区事权协调、分级评价、资金保障。在疫情暴发后，景区管控研究更是受到重视，申军波等[6-7]强调“智能化+数字化”“危机性+风险性”等新模式的运用和多元主体的协同参与。夏杰长等[8]研究指出数字化发展是应对疫情的重要手段。李珊珊[9]从价值评估视角高度肯定线上旅游的社会经济价值。戴斌[10]、党红艳[11]分别从疫情暴发各阶段旅游业的应对成效和旅游危机演化角度详细论证政府引导和市场主导的重要作用。程励等[12]利用可视化和行为实验法实证发现个人防护标准与外出旅行心理承载力高度相关，指出防护措施宣传的必要性。李莉等[13]创新性地将生态系统模型引入康养旅游业，指出疫情下依托大数据进行资源分享具有重要意义。

综上可知，有关水利景区管控机制研究已有相关成果，但疫情常态化下的水利风景区管控问题，尤其是以红色内核为特征的水利风景区管控机制构建的相关研究依然缺乏。为此，本文基于布朗芬布伦纳提出的生态系统模型构建红旗渠景区旅游生态圈，对疫情常态化背景下红旗渠景区的管控机制展开探讨，以期为红旗渠景区后续的高质量发展提供参考。

1 红旗渠景区旅游生态圈

1.1 红旗渠景区概况

红旗渠位于河南省林州市，是20世纪60年代林州人民为结束当地十年九旱的历史，在极端恶劣的自然情况下劈凿出的巨型灌溉水利工程，被誉为“人工天河”[14]。1978—2018年，红旗渠引水量占总引水量的比例保持在70%以上，占据重要的水利地位；后转型为水利旅游景区，兼具“红色旅游”价值。红旗渠工程建设时期，林州人民自筹资金、设备，铸就了泽被后代的红旗渠。红旗渠精神根植于红旗渠工程的革命实践，是林州人民修建红旗渠壮举的高度凝练，以“自力更生、艰苦创业、团结协作、奋斗不息”为科学内涵，是中国共产党革命精神的具体表现形态之一，具有重要的人文价值[15]。游览参观红旗渠景区是赓续红旗渠精神的重要途径，对民族发展、民族文化自尊自信具有建设性意义。

但受疫情影响，近年来红旗渠景区在旅游人次、旅游收入等方面呈下行趋势，2021年旅游总人次仅为2019年的54%，旅游总消费仅为2019年的51%。红旗渠景区旅游业遭受负面冲击，阻碍景区高质量发展和红旗渠精神的赓续，对经济效益和社会效益造成损失。考虑到疫情将长期存在，探讨疫情常态化背景下红旗渠景区的有效管控机制具有重要现实意义。

1.2 红旗渠景区旅游生态圈概念及构建要素

1993年，美国经济学家Moore基于生态系统概念首次提出“商业生态系统”思想，将生态学理论与管理领域有机结合。此后，国内外学者逐渐建立和拓展生态圈研究领域，并建立了旅游生态圈相关概念[16-17]。美国著名心理学家布朗芬布伦纳提出了生态系统模型，该模型聚焦复杂圈层间的交互作用，对红旗渠景区旅游生态圈具有应用可行性：①旅游生态圈符合生态模型的理论背景，微观系统中三元主体的行为主体是人，且以红旗渠为研究对象的旅游生态圈不能脱离社会环境存在；②旅游生态圈具有交互作用，在疫情管控常态化背景下大范围与微小单位个体具有相通性、互补性。通过个体主动配合，强化大局意识，以及疫情相关政策法规约束个体行为，为大范围防疫大局发挥更大作用。

本文基于布朗芬布伦纳提出的生态系统模型，在疫情常态化条件下，结合时代背景及红旗渠景区特性，将红旗渠景区旅游生态圈界定为：以景区社会和经济效益为目标，以管理委员会、水利部风景办、企业三元主体为核心，依托疫情防控综合信息平台，构建基础设施、公共服务、自然要素和社会要素等多要素相互融合、相互协作、相互支撑的多圈层系统。

a. 核心主体。红旗渠景区旅游生态圈运行以红旗渠景区管理委员会、水利部风景办、企业三元主体为核心。红旗渠景区管理委员会作为地方政府的重要部门，享有红旗渠景区管理权，承担景区规划、复工复产、开发建设管理、日常管理维护等工作。水利部风景办是代表水利部对红旗渠景区进行监督、检验景区建设成效和保护管理效能的重要部门。由水利部风景办牵头成立红旗渠专项监督小组，强化红旗渠景区疫情防控成效，并对公共安全卫生事件的应对进行评估调研等。企业是为满足红旗渠旅游者直接和间接消费需求生产相关服务或产品的主体，复工复产进度与经营方式直接受疫情常态化下管理制度的影响，主要分为通过招标形式获批景区特许经营权的企业与景区的旅游机构。

b. 疫情防控综合信息平台。依托互联网、云计算、大数据等现代信息技术构建的疫情防控综合信息平台，是疫情常态化背景下三元主体管理、监督景区的重要依据。疫情防控综合信息平台承担景区人流量统计、健康码管理、错峰限流、复工复产进程控制等疫情防控工作，有利于各主体高效率、低成本地执行科学管控。

c. 外部保障。国内外旅游景区的成功经验表明旅游产业生态圈的可持续发展离不开全方位、多层次、高效率的公共服务[13]。红旗渠景区的基础设施与公共服务是景区旅游生态圈高效运行的外部保障。基础设施是景区运作不可或缺的物质条件，包括水电系统、通信网络等公共基础设施，以及食宿设施、红色购物设施等旅游基础设施。此外在疫情背景下，对于口罩提供点、医疗应急物资点、消毒杀菌设备的需求大幅增加。公共服务主要包括景区信息资源服务、人力资源服务、技术支持服务等，疫情下提供游客健康码、行程码信息检查服务。公共服务与基础设施相辅相成，是支撑红旗渠景区旅游生态圈有序运行的软条件。

d. 宏观环境要素。宏观环境要素是指红旗渠景区旅游生态圈的外部宏观影响因素，包含自然环境要素和社会环境要素。自然环境要素指大气、土壤、水、生物环境等，是红旗渠景区景观的重要组成部分。社会环境要素涵盖政治、经济、文化、技术等方面，其中，政治环境是指当地政府出台的旅游行业政策、区域复工复产计划等，具体落实到红旗渠景区时要结合红旗渠“红色基因”，营造友好的红色文化传承政治环境；经济环境是指林州的旅游行业经济状态及资金支持情况；文化环境是指社会公众价值观、文化偏好、风俗习惯等；技术环境强调了科学技术的进步和应用，尤其是疫情防控应急机制的作用，如借助互联网技术实现对游客人数、体温的实时监测，利用大数据等新一代信息技术实现云观展[18]。

1.3 红旗渠景区旅游生态圈构建的可行性分析

布朗芬布伦纳生态系统理论强调个体嵌套于相互影响的一系列环境系统之中，并且环境系统与个体相互作用。理论本质是多圈层环境系统与个体的交互影响。后期学者继续发展创新生态系统理论，将其拓展至各行业管理领域[19-20]。旅游业作为驱动经济增长的重要行业，不仅符合生态系统理论研究范围，并且与外部保障、宏观环境等密切相关。其本质与生态系统理论模型相吻合，都是对个体与复杂的多圈层环境系统交互影响进行探讨。因此基于布朗芬布伦纳生态系统模型创新构建红旗渠景区旅游生态圈，并根据生态圈发展完善管理机制具有现实参考价值。

除此之外，日益完善的交通条件使得红旗渠景区旅游趋向便捷化、平价化，是生态圈可持续运行的物质基础。同时，国内相关政策文件的出台为红旗渠景区旅游生态圈的构建提供了良好的政策环境，如国务院将旅游生态圈纳入旅游业发展规划，林州市出台了严格落实景区防控措施的文件。综上可知，疫情常态化背景下旅游生态圈的构建是可行的。

2 红旗渠景区旅游生态圈体系构建的基本框架

2.1 旅游生态圈体系框架

如图1所示，根据红旗渠生态圈各组成要素，构建出顺应常态化疫情防控的红旗渠景区旅游生态圈体系。该体系以三元主体协调合作机制为核心，多维度多要素融合、纵横关联、交互开放。旅游生态圈体系由以下4个子系统组成：①红旗渠景区管理系统。该系统包含红旗渠景区管理委员会、水利部风景办和企业，本质是红旗渠景区管理权、监督权和经营权的分离制衡、协调合作，是支撑红旗渠景区旅游生态圈运转的核心。②疫情下景区管理系统。该系统是疫情防控综合信息平台与红旗渠景区管理系统的有机结合，为红旗渠景区人流限制、企业复工复产提供数据支持。③外部保障系统。该系统以基础设施和公共服务为构成要素，承担着为红旗渠景区旅游生态圈提供硬件基础设施和软件公共服务的职能，对发挥红旗渠景区特性、满足旅游者直接或潜在的需求具有重要意义。④宏观环境系统。该系统由自然环境和社会环境两方面构成，自然环境强调了对红旗渠景区水质、土地、绿化等环境可持续性发展的关注；社会环境从政治、经济、文化和技术4个维度分析红旗渠景区旅游生态圈的高质量运作策略。

图1 红旗渠景区旅游生态圈体系框架

2.2 旅游生态圈层次关联

构成红旗渠景区旅游生态圈的4个子系统互相关联，圈层间系统相辅相成、环环相扣，交互构成红旗渠景区旅游生态圈。红旗渠景区管理系统是外部圈层系统的核心主体；疫情下景区管理系统强调疫情防控综合信息平台为红旗渠景区管理系统提供信息技术支撑，基于外部保障现状作出决策，并根据宏观环境系统实时调整决策内容；外部保障系统为红旗渠景区管理系统提供综合保障，并为宏观环境系统提供服务及基础设施；宏观环境系统为红旗渠景区管理系统、疫情下景区管理系统、外部保障系统营造自然、社会环境支撑。

3 基于红旗渠景区旅游生态圈体系的管控机制

基于红旗渠景区旅游生态圈，结合红旗渠景区管理系统运作机制与各系统间的相互影响，理顺核心主体、外部保障、宏观环境之间的关系，以疫情下景区管理系统、外部保障系统和宏观环境系统为切入点，提出相应的优化管控措施。

3.1 构建三元主体协调的组织架构

红旗渠景区旅游生态圈需设立科学合理的管理运行机制，依托疫情防控综合信息平台构建三元主体协作的组织架构。红旗渠景区外部保障和宏观环境是主体部门应对疫情的重要考量因素，与外部环境相适应的政策制度能够为外部保障系统和宏观环境系统高效运作提供良好基础。

a. 三元主体应根据外部保障系统制定相应的措施，如在疫情防控综合信息平台支撑下，红旗渠景区管理委员会应依据景区设施数量、设施齐全度、公共服务内容水平等，安排景区疫情防控物资，制定错峰限流标准，面向企业和游客统一、实时、集中发布信息。同时制定景区复工复产进程及疫情下高质量发展的政策文件，营造与外部保障系统相匹配的制度环境。水利部风景办监督景区管理成效，依据疫情综合信息优化具体考核标准，从绩效考核角度倒逼景区重视疫情防控。企业挖掘红旗渠景区特色，延伸并完善景区的服务内容，结合设施数量和质量拓展丰富景区核心产业及相关产业，满足旅游者直接或间接需求，驱动红旗渠景区经济效益和红色文化宣传。

b. 三元主体政策制度的拟定应根据宏观环境的变化进行阶段化调整。注意和处理好疫情下旅游市场与政府之间的关系，协调各行为主体的利益目标，管理委员会与企业达成公私合作伙伴关系，水利部风景办联合市场监管部门成立红旗渠景区监督小组，监督管理委员会的管理成效和企业的景区环境效益、复工复产进度等。在疫情防控措施方面，管理委员会协同水利部风景办和相关企业，强化红旗渠景区旅游疫情防控宣传教育，以加强游客对疫情的科学认识，同时三元联动加强对错峰限流、线上预约等措施的监督力度；在公共安全卫生事件的应对方案构建方面，依托疫情防控综合信息平台，管理部门、监督部门与经营机构相互协作共同拟定疫情针对性管控方案。由企业反馈景区疫情防控现存问题，由红旗渠景区管理委员会总结疫情管控中的问题并汲取先进管理经验，培育应急事件防控意识，制定突发灾害防治政策。水利部风景办牵头成立的监督小组考虑将突发事件应急处理、企业疫情管理成效纳入红旗渠景区内部管理成效考核系统，使风险防控自然内化为红旗渠景区管理体系的一环。

3.2 完善旅游生态圈运行保障体系

图2 红旗渠景区旅游生态圈运行保障体系

外部保障系统以“资源整合利用、优势互补”为原则，是疫情下景区管理系统的硬件和软件条件支持，通过不断丰富设施和服务的种类和质量，从基础设施和公共服务两方面优化疫情应对的保障功能，见图2。在基础设施保障方面，广泛吸纳其他红色旅游景区基础设施建设经验和疫情防控经验，借助政府部门、监督部门和高校科研机构搭建基础设施供需平台，完善红旗渠景区基础设施。搭建本地和跨域政产学研协同发展平台，推动高校和地方研究单位与企业在通信、供水、供电、体温监测设备、消毒杀菌器械等公共基础设施及其相关领域的深度合作；同时，学习景区疫情管控先进经验，设立口罩供给点等基本防疫物资站点；重视红色资源的挖掘，将企业生产、提供的商品同红旗渠红色文化精神相融合，打造红旗渠特色商品。在公共服务方面，红旗渠景区主要为游客提供信息资源、人力资源和技术支持服务，并根据红旗渠景区管理系统制定的政策，执行好错峰限流措施。整合旅行机构、红旗渠精神传承人、经营企业和高校科研机构资源，通过多元主体“价值交换”利益纽带的形成进而构成合作关系，在为红旗渠景区旅游生态圈提供相应公共服务的同时，也实现了景区的社会效益和经济效益。

3.3 优化旅游生态圈宏观环境系统

宏观环境系统由自然环境、政治环境、经济环境、文化环境和技术环境共同构成，具体优化管控措施如下：

a. 在自然环境方面，重视红旗渠景区环境质量保护，明晰红旗渠景区生态产权以设立生态保护补偿机制。红旗渠景区管理委员会等政府部门开展生态权属交易，探索建立取水权等生态权属交易机制以及生态环境资源有偿使用制度。对红旗渠景区土地、水资源等资源要素进行详细调查和监测，明确其自然资源资产状况、权属变化和开发利用准入条件。

b. 在政治环境方面，政府相关部门应结合红旗渠精神规划红旗渠景区发展，出台疫情后旅游行业的扶持政策。落实弹性工作制、带薪休假制度，通过发售消费券、旅游年卡拉动旅游消费；鼓励拓展线上旅游，设立旅游行业工作人员补贴及救济金，保障特殊疫情下旅游企业员工的充分就业，营造友好的政治环境。同时出台技术支持、人才引进等系列政策，处理好生态圈内政府、企业等多元主体之间的互动关系和利益冲突[21]，进一步提高红旗渠景区旅游生态圈运行效率。

c. 在经济环境方面，一是应减轻疫情下旅游企业融资税负压力，面向大型企业、中小型企业设定不同的融资优惠、贷款门槛降低、税费减免等财政手段；二是拓宽红旗渠景区资金来源渠道，设立红旗渠特殊疫情下管理专项资金，同时积极申请国家和省级专项资金的扶持，通过直接投资、资金补助、贷款贴息等多种方式支持红旗渠景区的发展。三是开展招商引资，积极培育优质企业，发展政府和社会资本合作运营的新模式，吸引社会资本推动景区可持续的开发、运营。

d. 在文化环境方面，应强化疫情防控的宣传推广，培育游客保护人身安全的意识。利用报刊、广播、电视，尤其注重发挥新兴社交媒体、自媒体和短视频平台作用，通过专题新闻报道、音视频等多种形式，加大对红旗渠景区疫情防控措施的宣传力度，引导全社会树立自觉测温、扫码、佩戴口罩、线上预约等理念，从而保障公众安全旅游。

e. 在技术环境方面，依托监测体系开展科学、动态的景区疫情常态防控，同时借助“互联网+”技术开展“云旅游”，开发“云游红旗渠”“云观红旗渠精神”等线上旅游产品。