科罗拉多河水资源分配模式评析及其借鉴

葛勇平， 张 慧

(河海大学法学院，江苏 南京 211100)

鉴于水对人类生活和生产的不可或缺性，人们对河流水资源的重视和争夺由来已久，在河流的国内上下游之间、邻省邻州之间以及邻国之间均存在不同程度的争议。如何合理、合法、科学和可持续地分配河流水资源，成为重大的理论和实践问题。

就国内跨区河流而言，有学者指出，中国许多河流及其流域涵盖多个行政区域，流域上中下游存在用水矛盾，上游地区由于需要涵养水源、保障粮食供给、建设生态防护林等，丧失了一定的经济发展机会，导致上中下游地区之间利益不平衡。构建跨区流域生态系统利益补偿机制，可以助力跨区流域协同发展[1]。就国际跨境河流而言，虽然国际社会发展出公平合理利用和不造成重大损害等原则，《国际水道非航行使用法公约》已在2014年生效，但水争端不减反增。有学者指出，结构性冲突的原则规定是重要原因，流域权利概念与路径或可协调此种冲突[2]。

美洲的科罗拉多河(Colorado River)既是国内河流又是跨境河流，它位于美国西南部和墨西哥西北部，流经美国7个州，有27 km河道构成美国与墨西哥之间的国界，在美国境内长度超过2 000 km，在墨西哥境内超过100 km。其各个利益主体之间的用水冲突很有代表性，水资源分配模式颇有特点。笔者运用历史分析方法研究科罗拉多河水资源分配模式的历史进程，从社会发展、法律法规、协同管理和社会公平视角分析其特点，运用规范分析方法研究《科罗拉多河契约》和美国与墨西哥水资源分配条约等法律文件，运用个案分析方法研究科罗拉多河水资源分配模式的法治特征，运用比较分析方法研究中国的类似问题，从化解问题、开发利用和生态保护角度分析和借鉴科罗拉多河水资源分配模式的经验和教训，针对中国河流水资源分配模式选择存在的问题和不足，提出完善建议。

1 科罗拉多河水资源分配模式的历史进程

科罗拉多河全长约2 330 km，占据约64.7万km2的流域面积，落差约3 500 m，水力资源蕴藏量极大，支撑了该流域城市、灌溉和发电等事业的发展，被称为美国西部的“生命之河”，流域境内部分经济、农业、旅游业处于领先水平[3]。

科罗拉多河的供水任务主要是在科罗拉多州、怀俄明州和犹他州等美国西部7个州以及墨西哥2个州[4]。自20世纪以来，科罗拉多河流域的水量分配大部分体现在美国的农业灌溉领域中，中下游的亚利桑那州和加利福尼亚州灌溉规模最大。随后由于淘金热而引发了西部大开发，导致内华达州、加利福尼亚州和亚利桑那州等下游州开始对科罗拉多河的使用量突然急剧增加，犹他州、怀俄明州、科罗拉多州和新墨西哥州等上游州因此产生了严重的不满。经过漫长的协商过程，在不同历史时期，美国7个州和墨西哥针对该流域的水资源分配达成了多项契约，并采取了相应的措施，使科罗拉多河水资源分配模式各具特色。下文主要按时间先后顺序阐述。

1.1 1922年科罗拉多河州际契约

1922年，科罗拉多河所流经的美国7个州达成了第一个水资源分配协议，该协议将科罗拉多河分为上下两个区，以立佛里站的年径流量作为基准，首先分配给下科罗拉多河区92.5亿m3水量，然后分配给上科罗拉多河区92.55亿m3水量，最后再附加分配给上科罗拉多河区12.3亿m3，以保证下科罗拉多河区10年平均分配水量不小于92.5亿m3[5]。该协议标志着科罗拉多河水资源分配的开始。

1922年11月，在联邦政府商务部部长的主持下，美国7个州的代表再次召开会议，经过15天17轮谈判，最后达成具有历史意义的《科罗拉多河契约》(TheColoradoRiverCompact)[6]。根据当时各州实际所需的用水量和今后发展所需的用水量，该契约对科罗拉多河水资源的使用权进行了首次州际分配，科罗拉多河流域上游4州和下游3个州各分得750万英亩-英尺(1英亩-英尺≈1 233 m3)的用水使用权。

1922年《科罗拉多河契约》解决了科罗拉多河上下游各州之间用水的分配问题，但是遗留下两个问题没有解决：一是该契约没有具体规定每一州的用水量，二是该契约虽然规定，今后如与墨西哥之间产生水资源分配争议，应当由上下游流域共同承担，但是关于墨西哥两个州的用水量问题没有得到真正解决。科罗拉多河州际契约的效力贯穿在此后的水资源分配条约中，在科罗拉多河水资源分配问题上具有里程碑的开拓意义。

1.2 1928年博尔德峡谷项目法案

在科罗拉多河下游各州内部之间关于水资源分配协商的背景下，诞生了1928年博尔德峡谷法案。在该法案中，为了分配科罗拉多河下游的加利福尼亚州、亚利桑那州和内华达州的用水量，开始建设胡佛大坝工程。该法案对下科罗拉多河流域所分配的92.55亿m3在各州之间的分配进行了细化，其中内华达州占4%，亚利桑那州占37.3%，加利福尼亚州占58.7%，还规定了亚利桑那州每年可获得多余水量的50%。

该法案实行的另外一个措施是建设下游水利工程，包括胡佛大坝和全美运河。前者位于亚利桑那州和犹他州的交界处，对保障科罗拉多河流域各州水资源供给、防洪、发电以及生态旅游发挥着重要作用。后者位于美国和墨西哥的边界处，主要为美国境内缺水较为严重的加利福尼亚州南部提供水资源[7]。

博尔德峡谷项目法案的实施具体细化了1922年《科罗拉多河契约》的相关规定，在很大程度上保障了美国境内科罗拉多河流域水资源权益, 也在一定时间和空间上缓解了科罗拉多河水资源分配冲突。

1.3 《1944年美墨水资源分配条约》

墨西哥段的农业灌溉用水需求促使墨西哥政府不得不考虑与美国的谈判[8]。早在1889年，美墨两国就成立了国际边界和水资源委员会(America-Mexico International Border and Water Resources Committee)，包括一个美国分组和一个墨西哥分组[9]。直至1944年2月，美国与墨西哥签订《美利坚合众国与墨西哥合众国关于利用科罗拉多河、提华纳河及从得克萨斯州奎特曼堡到墨西哥湾的格兰德河河水的条约》(简称《1944年美墨水资源分配条约》)，要求美国保证进入墨西哥的可利用水量为每年18.5亿m3，遇到枯水年份时，按比例减少，并且，墨西哥不得以任何理由要求额外用水量。该协议规定了美国给予墨西哥在科罗拉多河流域相应的水资源保障，但墨西哥实际上只获得了科罗拉多河流域水资源的10%水量，并且在枯水年份还会按比例减少。

美国利用在科罗拉多河上游的优势，极力维护自身的水资源权益，为自身获取最大的水资源利益。而当时墨西哥并未形成充分用水能力，只能接受该协议的规定。但是，该协议极大限制了之后墨西哥农业的发展，并给该流域带来盐碱含量过高、农作物大面积枯死等生态环境问题。

1.4 1948年科罗拉多河上游契约

1948年，科罗拉多河上游各州经过长期的讨论协商达成了《科罗拉多河上游契约》。该契约规定成立科罗拉多河上游委员会，用来负责协调河流上游各州之间的水资源纠纷，同时分配了1922年科罗拉多河州际契约赋予的92.55亿m3的份额，在亚利桑那州分得0.62亿m3之后，剩余水量由科罗拉多州占51.75%，新墨西哥州占11.25%，犹他州占23%，怀俄明州占14%。

此种比例分配模式明显更为合理，原因在于，各州可以明确各自的用水量上限，并进行合理规划使用。这种模式使各州共同承担水量的年际变化因素，降低了因径流不确定性而引起水资源争端的可能性[10]。

1.5 1956年科罗拉多河蓄水计划行动

历史表明，科罗拉多河流域蓄水系统的关键在于对河流实行年调节，不仅在径流量较大的地区进行年调节，同时在干旱的地区也可以采用该种调节方式，并且这种调节已经超越了季调节。当科罗拉多河的总体用水量超过了河流蓄水系统的年径流量时，这个时间节点成为这种蓄水系统的一个重要时间点。1956年蓄水计划行动落实了1948年上科罗拉多河流域水资源分配契约，提高了科罗拉多河的径流调节能力。

该行动包含了韦恩阿斯皮诺尔大坝、弗莱明乔治大坝、纳瓦霍大坝、格兰峡谷大坝4座大型水利工程以及22项配套工程。位于亚利桑那州的格兰峡谷大坝所形成的鲍威尔湖水库库容较大[11]。该大坝使得部分美国中西部荒漠成为旅游胜地，这表明，蓄水工程建设带动了旅游经济。

1.6 以市场为主导的水权分配政策

1980年之后，科罗拉多河水资源分配基本上依照1922年州际契约和《1944年美墨水资源分配条约》进行，但科罗拉多河流域存在的水资源分配冲突问题仍没有真正解决。1995年，美国内务部完成了大坝运行对环境的影响评价[12]。在此情况下， 科罗拉多河水资源分配逐渐由用水量分配条约转化为形式灵活的水权转让、水市场和水银行等，一种以市场为主导的新型水权分配政策正在科罗拉多河流域实行。

迄今，科罗拉多河水资源分配历经百余年，在协议及政策的时间、名称、主体、目的、内容和意义方面各具特点，具体见表1。

2 科罗拉多河水资源分配模式评析

科罗拉多河流域所在的美国西南地区是美国最干旱、最缺水的地区，而科罗拉多河是该地区的主要水源，同时是重要的国际河流。在近百年的社会、经济发展变迁中，科罗拉多河水资源分配模式的不断完善促进了该流域水资源的合理利用。有学者指出，科罗拉多河流域是世界上被规制最好的河流系统之一[13]。

2.1 社会发展视角：早期水资源分配中私权性质占主导地位

早期社会，由于人类社会更偏向于经济发展而忽视了生态保护，导致水资源的公益价值没有得到充分的重视，水权表现为一种与地权结合的纯粹私权，包含所有权和使用权。在法律规制层面上，早期的水权包括所有权、使用权、占用权和河岸权等[14]。在科罗拉多河流域，早期的水资源开发利用者获得的水权基本上采用此种法律规定。显然，早期的水权具有更强的排他性。久而久之，私有财产制度和市场经济模式均逐渐纳入水资源分配。

与之不同，后期水权被定义为国家所有权的衍生物，并且也是水资源使用意义上的水权。

在社会发展长期演化的基础上，科罗拉多河水资源分配模式逐步形成。自19世纪末的河流与港口法案以来，美国联邦政府和各州制定了40余项关于水资源分配的法律法规[15]。然而，这些规定的侧重点并不是明确水权概念的界定，而是进一步明确水资源内涵和具体的水资源分配。可见，在早期社会的水资源分配事务中，私有财产制度和水权的私权性质占主导地位，影响重大。

2.2 法律法规视角：经验主义的渐进立法模式

水资源分配的焦点在于，怎样通过用途、时间、空间以及使用过程等方面对水资源内涵进行更具体的确定。科罗拉多河流域水资源分配并未提供非常明确的分配模式。从它的水资源分配过程中可以看出，明确了水权内涵法律地位后，不断通过协商、讨论和调整，才能形成更合理完善的水资源分配方案。

从实然情况看，科罗拉多河水资源分配模式的形成并不是根据特定的某一部法律法规，而是具体问题具体分析，根据某一新问题制定新的解决方案或制定新的法律法规或协定。经过长时间的修订和完善，早期的水资源分配模式只兼顾由法律保障的利益主体和集团，最终形成了比较完善且兼顾多方利益的水资源分配模式。这一过程主要依赖经验主义的渐进立法模式。水资源分配的渐进立法模式的特点在于，以每个河流用水的现实情况为基础，但同时也不局限于具体的用水现状。用水现状的界限和规范需要得到明确的界定和深入的研究，该界限和规范虽然不具备完善的法律规定，但是覆盖了原有的制度、经济布局及管理模式。在科罗拉多河流域的水资源分配过程中，相应的规范得以制定[16]。

表1 科罗拉多河水资源分配历史进程

从应然方面看，水资源分配的渐进立法模式的法律界定必须进一步明确，并且消除和调整其中的不规范部分。同时，还需要对侵害水权的行为制定法律救济措施，并及时调整不断变化的用水需求。

2.3 协同管理视角：利益相关方的参与和协商

从协同管理视角观之，除了制定与水资源相关的法律法规并形成相对完善的法律基础，以及在一次次完善中渐进形成水资源分配模式之外，与水资源利益相关方的协商和参与也是成功解决冲突的重要因素之一。

从科罗拉多河流域水资源分配的历史进程看，该分配模式有着具体的技术细节和操作规范，在这一过程中，各流经方之间的参与和协商机制显得尤为重要。在科罗拉多河水资源分配模式里，每一次对新问题的解决和对原有分配模式的修正，都是基于各利益方主体的共识。各利益方之间的协商互动避免了单方的妥协和技术设计，平衡了多个流经州(国)的利益，这样逐步形成的水资源分配模式，才更具有灵活性和实施基础。

在具体水资源分配模式中，有着具体详细可实践的分配方案固然重要，但是激发各利益方主体的主动参与和相互协商，可能更为重要。由于初阶段所形成的水资源分配模式考虑了很多预见性，随着经济社会的进步发展，将要有所变动和完善。因此，不可能在很短时间内形成贴合社会发展并与经济发展同步的水资源分配模式，关键之处要引发利益群体的广泛参与和积极互动协商。

由此可见，在科罗拉多河流域水资源分配模式中，各利益相关方的参与和协商对完善水资源分配模式起到了关键性的作用。

2.4 社会公平视角：践行公平合理利用原则

前述6个阶段的科罗拉多河水资源分配模式都尝试遵循公平合理利用原则，在一定程度上实现了社会公平。

公平合理利用原则是各流经国具体用水权的分配标准。公平合理利用原则具有包容性和灵活性，该两个特征即指对河流的公平利用和合理利用[17]。公平利用关键在于各个流经国的水量分配，在水权法律关系上主要体现为权利与义务的对等。1922年《科罗拉多河契约》、1928年《博尔德峡谷项目法案》和1948年《科罗拉多河上游契约》均重点对科罗拉多河水量进行了分配。合理利用则主要指的是水质保障、水环境保护以及流域生态环境养护等方面的考虑，在科罗拉多河水资源分配的历史进程中，1928年博尔德峡谷项目法案涉及部分这方面的内容。

在跨境水资源的开发与利用上，国家有义务遵循公平合理利用原则所要求的共享及权利平等原则，该原则同时也是规制各方权利义务关系的基础，在主权范围内公平合理地分享水资源[18]，有效达到国家所获水资源与其相关利益相互均衡的目的[19]。科罗拉多河作为流经美国和墨西哥两国的跨境河流，《1944年美墨水资源分配条约》的签订过程比较典型地体现上述原则。美墨两国经过多年磋商谈判，到最后能够签订该条约，离不开两国政府基于公平合理利用原则的考量与让步。不可否认，“墨西哥不得以任何理由要求额外用水量”等条款，表现出协议方忽视未来情势变更、美国利益被强化、墨西哥利益被弱化的实际效果。

3 科罗拉多河水资源分配模式的主要经验和教训

科罗拉多河水资源分配进程和模式，从化解问题、开发利用和生态保护角度看，为中国河流水资源分配提供了经验和教训。

3.1 科罗拉多河水资源分配模式借鉴之一：化解问题视角

从化解问题的视角看，例如基于相似的基本情况、面临相似困难、水资源开发利用程度较低等，科罗拉多河流域水资源分配具有可借鉴之处。

由历史进程可知，虽然早期社会水资源分配中水权私权性质占主导地位，但是，在科罗拉多河流域水资源分配事务中，主管部门逐步完善法律法规，遵循公平合理利用原则，并依靠长时间经验的积累，促成了各相关利益主体规范参与协商的一种渐进水资源分配模式。可见，想要不断完善水资源分配模式，不能脱离长时间的经验积累和技术进步；同时，需要结合当下实际用水现状，将水资源分配纳入法制框架；还要注重利益相关方的广泛参与和民主协商[20]。这些经验和教训对中国国内河流和跨境河流水权分配具有借鉴价值。例如科罗拉多河流域面积与黄河流域相近，但由于其供水区人口少，人均水资源量是黄河供水区的195倍；此外，科罗拉多河水资源的开发与利用率远远大于黄河，人均用水量是黄河的256倍[21]。由于局部河流或者流域基本情况的相似性，研究科罗拉多河的水资源分配模式，对化解中国国内河流水资源分配问题具有一定借鉴意义。

此外，中国拥有主要跨境河流15条，居世界前列，涉及周边的朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、印度等17个流域国；中国跨境河流水量约占全国水资源总量的1/4，大多位居上游，出境水量远远大于入境水量，水资源开发利用程度较低[22]。近年来，在缓解水资源短缺状况和满足经济发展不断增长所需要的水资源问题上，中国适度开发了水资源蕴涵量比较丰富的跨境河流。在这一开发过程中，与欧美发达国家相比，依旧存在着许多问题，比如整体开发程度较低，地区间因自然原因和经济原因导致开发利用差异较大。例如，西南地区是中国跨境淡水资源最丰富并且跨境河流最集中的地区，但该地区也是水资源开发最少、贫困人口最密集、社会经济发展最慢的地区，而整个西部的发展最依赖这部分跨境河流的开发利用[23]。所以，选择合适的跨境河流水资源分配模式是化解跨境水资源问题的关键之一。

近百年以来，科罗拉多河水资源分配历程是逐渐细化、从硬性条约走向分布式和市场化的过程。水资源分配总是由用水冲突激烈的地区开始，逐渐向全流域扩展，在此过程中，水权主体逐渐细化明确。在1980年之前，政府频繁颁布硬性条约，试图解决尖锐的用水矛盾。特别在1995年之后，水权市场和水银行的建立运营使水资源分配更加灵敏、高效，在时效迅速、交易主体分布式的水权市场中，各种不确定性因素往往得到了及时消解，各用水主体由对立走向合作，体现了灵活的水权市场在提高水资源使用效率、优化资源配置方面的作用。

3.2 科罗拉多河水资源分配模式借鉴之二：开发利用视角

从开发和利用视角看，仅仅依靠水资源相关法律法规的制约，在实践中不建设水利工程以实现对水资源的充分利用和水资源交易，是远远不能够建立更完善合理的水资源分配模式的。必须大力发展水利工程设施建设，使其成为水资源分配的硬件支撑。从科罗拉多河水利工程设施中可以看出，建设水利工程设施，可以在实践中更好地实现稳定均衡的水资源分配。在水利工程设施中，将生产生活用水和生态环境用水考虑在内，协调分配年内水量和年际水量，这样更有利于跨境水资源的协调分配[24]。

科罗拉多河水资源分配，一直持续建设各种水利大坝和布局合理的水利工程设施，例如戴维斯大坝和胡佛大坝的建立都优先考虑了州之间的用水量和水资源等利益的共享；有关重要协定大多涉及水利工程设施的建设。

中国面临类似的情况。如果水利工程体系存在规划缺陷，就难以保障平衡的供水体系，而平衡的供水体系是平衡分水的基础。因此，必须重视水利工程利用格局对水资源分配的影响，就水利工程建设对原有水资源分配的可能影响进行前瞻性的研究。对后续水利工程建设的立项，必须建立针对水权的工程影响评价、利益补偿和相关利益者协商的制度。

3.3 科罗拉多河水资源分配模式借鉴之三：生态保护视角

人口急剧增长、经济迅速发展及开采和消耗巨量自然资源，带来生态环境恶化。1944年，美墨水资源分配条约极大限制了墨西哥农业的发展，并在墨西哥涉科罗拉多河流域造成农作物大面积枯死等生态环境恶果。1980年后，美国政府开始关注科罗拉多河流域的生态环境问题，由之前重点关注的用水量问题转移到流域的生态环境。例如，1992年，美国国会出台《大峡谷保护法案》，要求内务部对大坝的运行进行研究和管理，努力保护大坝下游的生态环境。

对生态环境保护而言，水利工程建设应该是顺环境而为，而不是逆环境而为，应当努力将对环境及生态的影响降低到最低程度。对于已建成的水利工程设施，可以采用生态调度及生态修复的办法，通过适应性管理的手段来调整其与生态环境的关系，使其变得协调[25]。

水资源分配领域的立法必须消除破坏生态环境的部分，同时，要注重存在利益冲突的用水主体的权利保障，特别是生态环境和弱势群体等方面。

4 结 语

科罗拉多河作为美国中西部的生命线，其水资源分配历程是世界范围内水资源分配理论和实践的代表性案例。从社会发展、法律、管理和社会公平角度看，科罗拉多河各个历史阶段的水资源分配模式表现出早期社会私有财产制度和水权私权性质的主导地位，在过程中采用经验主义的渐进立法模式，重视利益相关方的参与和协商，践行公平利用和合理利用原则，多通过签署协定或者缔结条约的方式达成分配方案，在效果上体现了社会公平。

无论从化解问题角度，还是开发利用角度，还是生态保护角度看，科罗拉多河水资源分配进程和模式都对中国河流水资源分配具有借鉴价值。同时，全球跨境河流水资源约占世界可用淡水资源的60%，影响全球约150个国家和90%人口的可持续发展[26]。鉴于此重要性以及跨境河流水资源分配没有固定的合作模式，每个国家必须因地制宜，探索最符合本国及其邻国共同利益的模式。

针对中国国际河流多、处于上游的多、出境水量多的物理特点，应建立全流域整体规划开发模式，在保持友好关系的基础上，做好中长期规划和计划，特别是要制定突发性事件情况下的应对策略。

针对中国缺乏对跨境河流水资源整体情况的认识和系统研究、缺乏健全的跨境河流管理机构、跨境河流开发利用法律法规不成体系、缺乏跨境河流争端争议解决机制等不足，中国的首要目标应该是科学合理利用和保障国家水资源安全，其次要兼顾本国和邻国的发展需求[27]。

为了实现对内优化配置管理水资源、对外维护国家水权利益的目标，中国需要继续组织考察力量，全面掌握国内河流和跨境河流水资源的详细数据，为协调流域内土地资源权属关系、流域生态用水量和各流域国在流域内的水量贡献量等因素的综合评价与分析提供基础[28]；加强与周边国家的区域合作，与流域国设立专门的领导和管理机构；协商、谈判、签订区域性国际河流协定，确定各流域国的权利和义务清单。