农村垃圾治理存在的问题及对策研究

□鲁 思

（北京化工大学文法学院，北京 100020）

自党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”目标以来，推进农村人居环境整治、提升农村人居环境水平已成为我国农业农村工作的重点任务之一。

2018 年，中央发布一号文件明确要求“要实施农村人居环境整治三年行动计划来治理农村人居环境突出问题”。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》来指导农村环境建设，方案所提出的首要任务为“推进农村生活垃圾治理，建立了符合农村生活、生产特点的垃圾分类和处理体系，推进了农村生活垃圾和生产垃圾的资源化利用”。

从目前的实践情况来看，我国农村垃圾治理领域仍存在着不少问题，要想提升农村人居环境水平，还需要作出进一步的努力。

1 农村垃圾现状

我国农村垃圾主要包括生活垃圾和生产垃圾两大类。生活垃圾主要为农村居民在日常生活中所产生的固体废弃物，包括厨余、粪便、渣土、商品包装、弃用生活用品等，可进一步细分为有机垃圾、无机垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四类，其中有机垃圾和无机垃圾两类垃圾含量最多。

生产垃圾为农民在从事生产过程中所产生的垃圾，包括塑料薄膜、农作物秸秆、工业固体废弃物等，可进一步细分为农业生产垃圾和工业生产垃圾两类。生产垃圾较生活垃圾成分更加复杂，有毒有害物质含量更高，对农村环境和农民身体健康危害更大，垃圾处理难度也更大。

近年来，随着我国农村经济的快速发展，农村垃圾问题日趋严重，已成为制约美丽乡村建设的因素之一。根据2021 年第七次全国人口普查数据显示，我国目前居住在乡村的总人口为50 979 万人，占我国总人口的36.11%，若按照2007 年卫生部对全国农村环境卫生现状的调查结果即农村人均日产0.9 kg 生活垃圾来看，全国农村生活垃圾年产量已远超1 亿t。目前我国垃圾产量超大，却仍未建立起完善的农村生活垃圾分类和处理机制。2020 年，住房和城乡建设部公布了“2020 年农村生活垃圾分类和资源化利用示范县”的41 个县（市、区）名单，这些“示范县”内虽然有90%以上的行政村实现了生活垃圾有效收运和处置，却仅有50%的行政村进行了垃圾分类。

2 我国农村垃圾产生特点

2.1 地区差异显著

我国幅员辽阔，疆域广大，自然条件复杂多样，广大农村地区占全国土地总面积的94%以上，受气候、环境等自然因素的影响以及经济发展水平、生活习惯等社会因素的影响，不同地区的农村生产出的垃圾种类和垃圾产量都显著不同。

例如在垃圾种类中，南方农村地区生活垃圾以厨余垃圾为主，占垃圾总量的43.56%；其次为渣土，占垃圾总量的26.56%。而北方农村地区由于燃煤较多，生活垃圾以渣土为主，占垃圾总量的64.52%；其次为厨余垃圾，占总量的25.69%。从垃圾产量来看，我国农村生活垃圾产生率总体上具有北方高于南方、东部高于西部的特点，与我国经济发展水平以及地理差异相适应。

2.2 环境容量大，处理方式粗放

环境容量是指在不损害自然生态状况的前提下，某一环境场所能容纳污染物的最大负荷值。我国农村人口密度较低，居民以散居方式生活，且一般拥有自留山、自留地等，环境容量较大，自然环境具有相对较大的垃圾吸纳能力。

受传统习惯影响，我国农村早期主要通过自主回收、简易堆肥、露天焚烧、随意丢弃等粗放方式来处理垃圾，过度依赖环境容量。现在仍有部分农村居民习惯将产出的厨余垃圾和有机垃圾就地堆放，而垃圾堆放量一旦超出环境容量，就会对自然环境造成较大的伤害。

2.3 产量大、增速快，垃圾成分日趋复杂

农村经济的快速增长也带来了垃圾产量的稳步增长。2012 年我国农村垃圾生产量为46.26 亿t，而到2017 年已增长为50.09 亿t。由于农村居民生活习惯的改变和工业制品的广泛使用，农村垃圾的种类和成分也更加复杂，如塑料袋这类难以通过土地来进行简单消纳处理的有毒有害垃圾数量有所增加。农村自身产出垃圾总量在不断增长的同时，城市也在将部分高污染、高耗能产业向农村转移，农村地区还需承受产业转移所带来的工业垃圾。而较城市而言，农村地区垃圾处理体系不完善，制度不健全，相关基础设施落后，垃圾产量超过垃圾可处理量，使得“垃圾围村”的现象难以改善。

3 农村垃圾处理难点

3.1 认识不足，垃圾处理意识淡薄

受传统习惯、基础设施落后、宣传不足等因素影响，我国农村居民垃圾分类处理意识较为淡薄，对垃圾回收利用的重视程度不高。

农村居民多为老人和小孩，受教育程度低，文明素养和环保理念与城市居民具有一定差距，一方面难以掌握复杂的垃圾分类标准，比如不能准确把握干垃圾与湿垃圾的具体含义；另一方面认为垃圾分类过于烦琐，浪费时间从而产生抵触心理，使得垃圾处理工作更加难以进行。

此外，农村垃圾分类起步较晚，基层部分实际执行垃圾治理政策的人员未接受过系统培训，专业性不足，理论依据仅仅是政府发放的文件，对垃圾分类和收集处理的工作要求并不严格，只是为了完成上级政府所派发的行政任务，无法有效指导农村居民进行垃圾分类。同时，农村地区缺乏专业的保洁人员，现有保洁人员的文化水平和环保意识也普遍较差，其对垃圾如何分类的了解也不够充分。

3.2 法规不健全，执行能力不足

目前，与农村地区垃圾治理直接相关的法律法规较少，仅有部分地区出台专项地方性法规以及指导性政策，如浙江省在2018 年发布了浙江地方标准《农村生活垃圾分类处理规范》，明确了垃圾强制分类的意义和要求，并指导了垃圾分类投放标准、基础设施建设标准等，但标准执行力不足，对于工作如何具体实施没有出台更细致的法律法规，主要作用仍停留在指导层面，需要进一步优化才可以应用于实际。

相关法律法规在执行过程中主要面临以下两个问题：首先，实际执行垃圾治理政策的人员，如村干部等自身素质较差，不具有较强的执行能力；其次，我国农村社会结构为乡土社会，通过熟人关系来建立社会关系，重人情轻管理，缺乏实际惩处机制来对村民加以约束，对村民的管理普遍存在“散”和“软”的情况，对于违反规章制度的村民，惩罚措施要么形同虚设，要么无关痛痒。

在现实中，规章制度仅有引导和倡导作用，一旦触及村民实际利益，惩处便难以实施。如学者丁波通过研究皖中南地区H 村垃圾分类实践发现，虽然H 村事先建立起了关于垃圾治理的村庄管理制度，但在垃圾治理实际执行中，H 村并没有对违规的村民按照垃圾治理规定进行处罚，仅以口头劝告，成效甚微。惩罚机制威慑力不够，使得村民违规成本较小，间接造成了农村居民垃圾分类的行动力较弱。

3.3 资金短缺，垃圾治理长效机制不足

我国农村垃圾处理体系起步较晚，较城市而言发展缓慢，城乡差距较大。就国家财政部公布的数据来看，近年来我国每年用于环境保护的财政支出在不断上涨，但由于广大农村地区并未被视作环保发展的重点领域，在环保资金具体落实到农村时，每个村庄能够分到的实际经费较少。

2017 年我国环境污染治理投资总额9 539 亿元，但仅城镇基础设施建设投资总额和工业污染治理投资总额就占全国环境污染投资总额的71%，而城镇垃圾治理投资总额仅为294.36 亿元。

我国农村垃圾治理资金筹集渠道较为单一，很大程度上依赖于政府拨款，社会资本引进不足，多元化参与机制尚未形成，且当前政府财政针对垃圾治理的拨款增长幅度与农村地区经济发展速度出现一定程度的脱节，无法满足农村垃圾治理的实际需要。资金短缺所带来的最主要问题是基础设施条件差，技术手段落后，填埋、焚烧依然是我国部分农村地区处理垃圾的主要方式，对环境造成危害的同时也带来了很大程度上的资源浪费。

此外，设施后期的修理与维护、日常村容村貌的保持、保洁人员的雇佣与培训等都需要政府长期投入，仅依靠政府财政支出显然不够。

4 农村垃圾处理对策

4.1 加强宣传，普及环保教育

首先，要加大垃圾治理宣传力度。对农村居民进行环保教育，通过干部入户宣传、发放宣传册、绘制板报墙体画等形式培养农村居民的环保意识，让农村居民切实认识到垃圾处理的重要性。同时，要对实际执行垃圾治理政策的人员进行系统培训，提升其专业水平，对农村居民进行具体的垃圾分类处理指导。其次，要加大农村居民的参与力度。垃圾分类作为居民日常生活的一部分，需要居民主动发挥自身积极性而不是长期依赖于外界的强力监管，在推行垃圾分类前期，可以通过评比等方式来量化居民的垃圾处理表现，给予垃圾分类处理落实到位的居民精神表彰或物质奖励，让居民拥有实际参与感，从而提升居民的主体责任意识。再次，可以通过建立示范村、示范点的方式来推广有效的垃圾治理经验，对其他农村地区起到积极的带动作用。

4.2 因地制宜，调整垃圾处理政策

政府需要根据不同农村地区的具体情况因地制宜地制定垃圾治理政策，对村民居住较为密集的农村，可以进行定时定点的垃圾强制分类收集；对于村民居住较为分散的农村，可以设置专门的垃圾投放点或安排专人统一上门收集。

南方农村以厨余垃圾为主要的生活垃圾，可以推广垃圾堆肥方法，在村内建立沤肥池用于垃圾堆肥，发酵后的垃圾可以作为有机肥还田；北方农村以渣土垃圾为主要的生活垃圾，可以建立渣土消纳场，将渣土制成渣土砖、透水砖等环保建材，为村民带来一定经济效益的同时实现资源的循环利用。同时，政府制定的垃圾分类标准要使村民能够有效接受，例如可以把干垃圾、湿垃圾的称呼转变为不易腐烂垃圾和易腐烂垃圾，方便村民理解。

4.3 立法立规，加大政策执行力度

农村垃圾处理工作必须做到有法可依、有法必依，国家需要出台具体法律法规来填补相关领域空白，各地方政府也应针对各地不同情况出台具体的规章制度来指导农村垃圾处理领域的实际工作，并对农村居民进行相应的法律法规和规章制度宣传。

在执行时，一是要量化垃圾处理工作评估标准，将垃圾处理工作作为地方政府领导、村干部等政绩考核的一部分，推动政策执行；二是要对违规行为制订明确的处罚标准，对违规行为、罚款金额、缴纳期限都作出明文规定并予以公示，并将处罚结果向村民进行公示，让农民进行监督来提高治理实效。同时，可以出台激励政策，在农村树立爱护环境、垃圾分类的良好风气。

4.4 多元筹资，完善基础设施建设

农村地区经济的快速发展带来了垃圾产量的快速增长，仅依靠政府拨款已无法满足如此大量的垃圾处理需求，因此需要多个社会主体共同出资来推动垃圾治理工作发展。

首先，要应用市场化运作手段，鼓励社会资本参与，建立完善的市场规则，积极探索垃圾治理领域的政企合作模式，如山东、浙江、江西等省份通过招标将区域内农村保洁、收运及终端处理服务委托给了第三方环保企业。其次，中央政府及各地方政府都需要按照实际需求拨出专项经费用于垃圾治理，并对经费的使用明细进行定期公示。再次，农村居民作为垃圾治理的直接受益者，也需为垃圾处理支付一定的费用，村干部可以组织村民根据村内的具体情况商议出合理的收费标准用于村内的垃圾处理建设。

5 结束语

随着农村垃圾问题日益严峻，必须得到各方面的重视，首先对村民加强环保教育，普及垃圾分类的知识；其次要因地制宜地制定垃圾处理政策以及出台相关的法律法规，加大政策执行力度；再次要采用多元化的筹资手段，完善基础设施建设，建立“源头控制，过程阻断，末端治理”的垃圾治理体系，推动建设美丽乡村。