粤港澳大湾区产业政策效果及产业协同度评估

高京燕

(华北水利水电大学管理与经济学院，河南郑州 450046)

建设粤港澳大湾区（以下简称“湾区”）是国家作出的一项重大决策，对保持港澳长期繁荣稳定、提升我国创新力和竞争力水平，深入推进“一带一路”建设具有重大意义。2019 年2 月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出构建具有国际竞争力的现代产业体系，加快发展先进制造业和现代服务业，培育世界级产业集群等要求。那么，在“十三五”时期，湾区产业发展状况究竟如何，产业发展与规划的完成情况如何，是否达到了规划目标？湾区城市群产业发展协同度如何，是否实现了优势互补、紧密协作、联动发展？本研究尝试从科学角度回答这些问题。

1 相关文献综述

目前针对产业发展相关主题的研究如火如荼，学界的研究方向主要集中在产业集聚和产业结构转型升级两方面：

第一，产业集聚担负着引领经济转型、推进区域合作、缓解环境危机等重要作用。如，黄阳平等［1］、Yoon 等［2］、Wang 等［3］用数据包络分析（DEA）模型和区位熵指数测算了产业聚集效率水平，发现产业集聚对城市发展和能源效率存在非线性的影响；罗福周等［4］对资源产业集聚进行研究，发现产业集聚对经济的增长效应会随时间推移发生变化；而张航等［5］、贺青等［6］、苏建军等［7］运用区位熵、EG指数和CR 指数等方法分析产业聚集的经济效应、关联产业联动效应和产业聚集度的表现，发现产业聚集度在前期表现为集中式聚集效应，后期表现为离散型聚集趋势。

第二，关注产业结构转型升级的影响。如，贾洪文等［8］运用灰色关联模型分析、面板联立方程模型等方法考察产业结构升级对经济高质量发展的影响，发现产业结构升级不仅可以促进经济增长，还可以带动产业生产水平的提高；张震［9］构建VAR模型对粤港澳大湾区产业结构变化与经济协调发展的关系进行研究，发现从近期看产业结构、经济协调发展间的正向和负向影响主要来自湾区自身，长期来看产业结构变动受经济协调发展影响较大。而在产业发展与城市发展、金融集聚等耦合协调度方面，学者们也做了较有意义的探索，如胡元瑞等［10］运用耦合协调度模型研究了我国产业转型升级与城镇化建设的耦合效应，发现两者耦合协调度存在较大的地区差异，京津沪地区的两者耦合协调度较好，桂滇地区则处于初级耦合协调阶段；庞路静等［11］运用TOPSIS 灰色关联投影法及耦合协调度模型对我国大数据产业与金融集聚的耦合度进行分析，发现协调发展程度可总体概括为东部高于中部、中部高于西部和东北地区；除此之外，刘亚清等［12］构建VAR 模型及综合运用时空脉冲响应函数，评估了京津冀地区生产性服务业和制造业的协同发展状况。

综上所述，学者们在产业集聚、产业转型升级、产业协同度等相关主题做了较为有益的研究，取得了丰富的成果。但客观来说，第一，学者们倾向于通过量化研究方法验证产业集聚和结构升级对经济发展的影响，与产业政策结合程度较低，现实价值有待提升；第二，学者们运用多种方法分析产业发展的协调程度，但粤港澳大湾区的产业协同度至今仍未有明确的结论。基于此，本研究通过纵向评估国家“十三五”规划中相关产业政策效果，横向分析湾区“9+2”城市群主导产业关联度，对粤港澳大湾区产业发展状况作出客观准确的判断，以期为粤港澳大湾区相关产业政策调整和制定提供理论支撑，为提升湾区整体创新发展水平提供方向和思路。

2 产业政策效果完成度评估

2.1 数据来源与处理

粤港澳大湾区由广东省九市即广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆和香港、澳门两个特别行政区共同构成。因香港、澳门在社会制度、经济制度等方面与内陆地区不同，缺乏相应的发展目标和规划类数据，本研究主要以粤港澳大湾区其他9 个城市为对象，以其国民经济和社会发展第十三个五年规划为基础数据来源，对部分城市具体产业“十三五”规划、行动计划、规划纲要等文件进行检索，如《广州市金融业发展第十三个五年规划（2016—2020）》《江门市信息基础设施建设三年行动计划（2018—2020）》《深圳国家自主创新示范区发展规划纲要（2015—2020）》等。研究对象为粤港澳大湾区城市产业，因城市之间产业类别各不相同，且城市内不同产业的定位和发展程度均不同，因此需要从各城市选择出2～3 个主导产业规划目标与完成情况的针对性分析。具体过程如下：首先采用文本分析的方式筛选出文本中所有产业，并按照“城市编号+文件编号+章数编号+节数编号+产业编号”这种方法进行编码；其次通过对所有编码内容进行语义分析和频次分析等，最终选择出主导产业，具体如表1 所示。以下将从产业规模的视角对各城市相应目标、完成情况和匹配度进行分析研究。

表1 珠三角九市“十三五”规划主导产业

2.2 产业发展规划目标分析

根据筛选出的主导产业，对珠三角九市主导产业相对应的规划目标进行检索。由于城市规划由各城市负责统筹协调，规划目的具体程度不同，在利用爬虫技术进行检索整理后，将珠江东西两岸“十三五”主导产业规划目标整理分别如表2 和表3 所示。

表2 珠江东岸“十三五”主导产业规划目标

通过对表2 和表3 分析可知，首先，粤港澳大湾区位于广东省内的9 个城市规划基本按照广东省和湾区总体规划进行布局，广州、深圳作为区域金融中心，主动承担起发展和壮大以金融业为代表的现代服务业的责任，对主导产业制定了详细的规划目标；广州、深圳、东莞、惠州等珠江东岸城市主要发展以电子信息产业为代表的战略性新兴产业，珠海、中山、佛山、江门、肇庆等珠江西岸城市主要扶持和发展先进装备制造业。其次，规划内容在整体合理的前提下也存在西岸发展战略性新兴产业、东岸发展先进装备制造业的情况，这主要与当地产业基础、地理位置等因素有关，如中山市在电子信息等行业拥有良好的发展基础，地处珠江入海口，既拥有广阔开放的市场环境，又与深圳、香港相距不远，且主动积极加强与国内其他省份联合共建新兴产业基地的力度，使本地区经济拥有更大的发展空间和活力。第三，少数城市的具体产业规划目标也存在不合理的部分，主要表现在主导产业选择不明确、目标设定不够详细、目标设定不合理，明显超出所处阶段实际发展能力等情况。

表3 珠江西岸“十三五”主导产业规划目标

2.3 产业发展目标执行情况及完成度分析

根据所筛选出的主导产业和相关目标数据，对珠三角九市主导产业相对应的执行情况进行检索和整理。由于城市发展数据由各市负责统计公布，数据统计体系、统计口径、具体指标、发布单位和发布时间都存在差别，部分数据未能在网络上检索到，因此，除了通过统计公报、统计年鉴、官方网站新闻公告等渠道获取数据，也通过政府网站“政民互动”等途径进行数据搜集。在对相关数据进行搜集整理后，将珠江东西两岸“十三五”主导产业发展与规划及执行情况整理如表4 所示。其中，完成度=执行情况/目标数据×100%。

表4 珠三角九市产业发展规划执行主要情况

根据规划目标和执行情况，分别对“十三五”期间9 个城市主导产业发展与产业规划目标的完成程度进行评估，具体如表5 所示。第一，从整体上看，九市产业发展与规划目标完成度不高，完成情况不够理想，多数产业没有达到既定目标，相当一部分产业的目标完成度不及60%。第二，珠江东岸的城市比珠江西岸的城市表现优秀，主要体现在其产业规划能够具体到细分产业，目标制定较为合理，符合城市当前发展阶段和未来发展需求，多数城市多数产业也能够按期完成规划目标；而珠江西岸城市在制定规划时出现了主导产业不明确、规划目标不够具体和目标值不符合城市发展实际等情况。第三，少数城市部分产业目标完成度甚至不足30%，究其原因，一方面可能是由于城市在“十三五”发展期间根据实际情况和粤港澳大湾区发展规划适时调整了发展方向，主动降低相关产业发展速度和退出市场竞争，重点支持和加强其他产业的发展，如2019年东莞市电子信息产业超额完成规划目标，但高端装备制造业完成度只有24.92%；另一方面可能是由于城市产业发展规划目标制定不够科学合理，没有经过充分论证，目标制定过高，超出了当前城市实际发展水平，造成产业发展实际与规划目标相比完成度较低的情况，如中山市2019 年健康医药产业和先进装备制造业目标为销售收入分别达到1 000 亿元、5 000 亿元，而实际营业收入分别只有67.58 亿元、682.94 亿元，既定目标与实际发展情况差距太大。

表5 珠三角九市产业发展与规划目标完成度

3 城市产业协同度测度

3.1 数据来源与处理

针对相关产业，粤港澳大湾区城市之间的联系是否紧密、协同度如何，需要进行协同度测度。通过建立灰色关联模型，运用DPS 软件对各城市之间的产业关联度进行测度。由于粤港澳大湾区产业发展主要以制造业为主，各城市产业规划中主要以第二、第三产业为主，因此，通过查询《中国统计年鉴》《广东统计年鉴》及各城市的统计年鉴和统计公报等搜集整理2015—2018 年粤港澳大湾区“9+2”城市群的第二、第三产业生产总值，通过计算第二、第三产业的城市关联度反映城市产业发展的具体关联情况，对各城市各产业的发展状况进行测度与评估。

3.2 模型构建及实证分析

灰色关联度是分析系统各要素之间关联程度的一种方法，在此处是用于测度不同城市产业发展趋势相似程度的指标。灰色关联度取值范围为［0,1］，灰色关联度越大则城市之间的产业关联度越大，产业发展相似性越强；反之，灰色关联度越小则城市之间的产业关联度越小，产业发展相似性越低。具体计算方法如下：

计算结果如表6 所示（以主对角线为分界，左下部分为第二产业城市关联度，右上部分为第三产业城市关联度）。首先，从整体上看，粤港澳大湾区城市产业平均关联度维持在一定水平，第三产业平均关联度（0.775）高于第二产业平均关联度（0.753），表明目前“9+2”城市群之间的产业发展关联性较强，二三产业发展相似性均维持在较高水平，第三产业发展相似性略高于第二产业，产业间协同效应更为明显。其次，从空间分布来看，第二产业城市关联度呈现明显的空间集聚效应，第三产业城市关联度在地域方面不显著。第二产业城市关联度在［0.9,1］区间内的有7 个，其中，深圳、东莞、珠海3 个城市位于珠江入海口且相互关联度明显高于其他城市，中山和广州、深圳和惠州等相邻城市关联度高，表明粤港澳大湾区内部第二产业发展受地域的影响显著，产业集聚有利于产业进一步转型升级和湾区经济发展。第三产业城市关联度数值分散维持在［0.6,1］区间内，其中广州和深圳与其他城市关联度在较高水平，表明第三产业发展在城市之间有一定的关联性，但受地域影响较小，而广州和深圳作为区域金融中心承担起推动区域协同发展、缩小区域差距的责任，这与服务业的产业特征和国家“十三五”规划要求相符合。

表6 粤港澳大湾区二三产业城市关联度

对珠三角九市进行分析，第二产业关联度呈现“东岸城市内部＞东岸城市与西岸城市＞西岸城市内部”的规律（如表7 所示），表明湾区内部第二产业发展不平衡现象明显，产业规模化目前还有较大的发展空间；第三产业关联度分布于平均值附近，西岸城市关联度较低且第三产业产值较低，这表明湾区第三产业发展趋势较为统一，西岸城市第三产业的经济体量有待扩大。虽然珠三角地区产业结构偏向明显，各市发展程度存在较大差异，但各市都有自身的发展定位：佛山、惠州、江门3 个城市以第二产业发展为主；广州和深圳的二三产业优势明显，但更偏向第三产业增长；珠海、中山、江门和肇庆的二三产业分布则相对均匀。在珠三角城市群未来的发展进程中，西岸城市需要进一步加强合作，促进产业协同发展，同时注重寻求新的经济增长点，提高在湾区产业发展中的竞争力。

表7 粤港澳大湾区产业发展城市平均关联度水平

对香港特别行政区进行分析，香港与深圳、东莞、珠海等珠江入海口城市的第二产业关联度较高，发展比较同步，这进一步验证了第二产业发展受区位条件影响较大的观点；香港与其他城市的第三产业关联度也较高，这与香港作为国际金融中心的独特地位和服务业高度发达，且近年来与内地联系日益紧密有较大关系。香港产业结构表现为轻型化，第一产业占比极小，第二产业占比其次，第三产业占据绝对优势，形成了由金融服务业、旅游业、贸易及物流业、专业及其他工商业支持服务构成的四大支柱产业，并以此带动其他产业发展，此状态在很长一段时间内不会改变。

对澳门特别行政区进行分析，澳门与其他城市第二产业关联度较低，第三产业关联度相对较高，这与澳门第二产业不发达，但以博彩业、旅游业为主的第三产业稳步发展有较大关系。澳门的三次产业分布呈现极化状态，第一产业完全依赖于进口，第二产业发展态势较为缓慢，第三产业则处于绝对领先的地位，其中贡献较大的依次为：博彩业、公共行政及个人服务；金融、保险、不动产、租赁及商业服务；批发零售、酒店、维修、餐厅及酒楼业。然而从绝对量看，澳门第三产业的体量优势正在逐步丧失，与粤港澳大湾区内部二三线城市的差距逐渐缩小，因此需要找准特色定位，加紧与其他城市的合作，紧密联系，实现协同发展。

4 研究结论与政策建议

4.1 主要研究结论

本研究通过文本分析、比较分析、灰色关联分析等方法，筛选出粤港澳大湾区内地9 个城市的主导产业，科学评估了“十三五”期间各城市主导产业发展与规划目标的完成度，以及对粤港澳大湾区“9+2”城市产业发展协同度进行测算和分析，得出以下主要结论：第一，粤港澳大湾区城市产业规划总体合理，但在主导产业选择、产业目标制定、整体规划布局等方面仍有加强完善的空间；第二，2019 年粤港澳大湾区内地9 个城市产业发展与规划目标相比，主导产业目标完成情况不够理想，多数城市和产业发展未达到既定目标；第三，粤港澳大湾区城市的产业结构相似程度较高，产业同质化现象明显，协同发展水平有待提升，当前产业布局和产业发展较为粗放，需要进行科学地规划和调整。

4.2 政策建议

（1）提高创新水平和能力，加快传统制造业转型升级。粤港澳大湾区具备了发展成为国际一流湾区的经济基础，但目前仍然是以制造业为主要发展产业，传统制造业占据相当大的比例，创新能力和水平有限。因此，首先应该深入推进创新驱动发展战略，进一步整合资源，积极布局战略性新兴产业和先进制造业等高技术产业，建设完善创新基础设施，推动传统产业创新升级；其次，广州、深圳、香港等地应积极发挥金融中心、技术高地的优势，建设成为国际一流的经济文化中心，同时要加快资本和技术辐射周边城市的步伐，形成区域中心与周边城市紧密结合的新发展局面，带动粤港澳大湾区产业结构不断升级，打造具有更大规模、更强创新力的国际城市群；第三，要加快生产性服务业和制造业的相互融合，推动供给侧结构性改革，一方面创造和提供满足人民更高消费水平和消费需求的产品，另一方面打破固有壁垒，使生产性服务业服务于实体经济发展，推动传统制造业由劳动密集型向资本密集型和技术密集型产业转型升级。

（2）强化分工合作能力，推进产业协同创新。国际一流湾区需要具备开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚效应以及发达的国际交往网络［13］，但不可忽视的是，粤港澳大湾区产业出现“脱实向虚”以及同质化现象，城市间产业合作的互补性降低，这在客观上会加剧湾区内部的竞争，不利于湾区产业健康发展，因此应通过开放的市场机制和科学的湾区规划，对各城市发展重点进行调整，强化分工与合作，进一步完善和延长产业链。另一方面，粤港澳大湾区由于社会制度、城市地位、利益主体等因素，不可避免地出现各自为政的问题，实质性合作推进困难，因此，需要中央政府出面通过强有力的政治意志进行更高层面的沟通，具体可通过筹划建立独立且高于各城市的第三方管理协调机构，专项负责粤港澳大湾区发展工作，出台完善湾区内部协调发展的长效机制，通过制度创新丰富城市间合作发展的模式，使人才、资金等要素能够在“一个国家、两种制度”下自由流动，实现湾区“9+2”城市群的共赢互利。

（3）提高培养和吸引人才能力，从根本激发湾区发展活力。人才是保持创新发展活力的最根本保障，目前湾区内总体科研资源丰富，但由于城市发展不均衡和“一国两制”、三个关税区的原因，人才资源的流动受到较大阻碍，因此，首先应赋予高校、科研院所等机构更大的自主权，根据地区实际构建灵活的人才创新发展制度，充分调动科研人员创新积极性；其次，高校应提高办学水平，通过明确发展目标、转变授课模式等手段建设成为世界一流的高水平大学，企业应提高创新意识，积极发展成为国际领先的高科技企业，提升人才吸引力；第三，由国家牵头，联合粤港澳三地政府建立人员无障碍流动、自由开放的新体制，真正推动湾区城市群一体化发展，人民在区域内自由活动不受限制，解除科技人才在粤港澳三地活动的阻碍，从根本上激发湾区的发展活力，建设成为国际一流湾区。